張盼盼

〔內(nèi)容提要〕土地財(cái)政加快了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，但地方政府過(guò)度依賴土地財(cái)政造成了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、助推房?jī)r(jià)虛高、破壞生態(tài)環(huán)境、土地出讓行為短期化等問(wèn)題，為了使地方財(cái)政更健康發(fā)展，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更好服務(wù)，政府只有斷除依賴土地財(cái)政的習(xí)慣，才能避免土地財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)。本文分析了地方政府土地財(cái)政的現(xiàn)狀，并提出了相應(yīng)的解決措施，以期為相關(guān)工作人士提供幫助。

〔關(guān)鍵詞〕地方政府 土地財(cái)政 經(jīng)濟(jì)收益

土地財(cái)政已經(jīng)成為近幾年最熱門(mén)的話題，這說(shuō)明地方政府在財(cái)政預(yù)算和獲取收入方面的一種狀態(tài)。如果社會(huì)資源的表現(xiàn)形式是土地收入，那么必定會(huì)存在許多社會(huì)問(wèn)題，從而影響人們的財(cái)富狀況。近年來(lái)，地方政府過(guò)度依賴于土地，導(dǎo)致非常不科學(xué)、不理性的狀態(tài)。因此，必須分析這一過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，為日后土地財(cái)政管理工作的推進(jìn)奠定好基礎(chǔ)。

一、土地財(cái)政的基本內(nèi)容和形式

（一）內(nèi)容

用簡(jiǎn)單的方式來(lái)說(shuō)，土地財(cái)政即是地方政府獲取的財(cái)政收入，是通過(guò)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的方式進(jìn)行的。具體地說(shuō)，就是地方政府的財(cái)政收入是把土地當(dāng)做物質(zhì)基礎(chǔ)，由此產(chǎn)生的利益分配與財(cái)政收支活動(dòng)的關(guān)系。在改革分稅制、地方財(cái)政與中央財(cái)政分權(quán)的時(shí)代，地方政府為減小地方財(cái)政壓力，獲得充裕、有效的資金，使當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)能夠更好發(fā)展，就需通過(guò)土地出讓與土地收購(gòu)間的價(jià)格差獲得經(jīng)濟(jì)收益，并把這些資金著重應(yīng)用于建設(shè)地方基礎(chǔ)設(shè)施，或者建設(shè)經(jīng)營(yíng)投資方面等。除此之外，土地財(cái)政是地方政府獨(dú)有的利益分配與財(cái)政收支活動(dòng)體系，并由于各地方政府越來(lái)越重視土地財(cái)政，土地財(cái)政的收入成為地方政府第二大財(cái)政收入，僅次于稅收，因此土地財(cái)政對(duì)地方政府財(cái)政收入具有非常重要的意義。

（二）形式

通常土地財(cái)政運(yùn)作的形式主要有四種：一是通過(guò)轉(zhuǎn)讓土地獲得土地轉(zhuǎn)讓金，這種獲取財(cái)政收入的方式最簡(jiǎn)單、直接。二是把工業(yè)開(kāi)發(fā)用地以最實(shí)惠的價(jià)格提供給企業(yè)，實(shí)現(xiàn)招商引資，獲得長(zhǎng)期稅收的目標(biāo)，這種獲取財(cái)政收入的方式相對(duì)第一種方式比較復(fù)雜，還需要招商引資相關(guān)的政策支持。三是與廣大人民群眾有密切的聯(lián)系，通過(guò)利用土地資源價(jià)值進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等，以獲得稅收。四是將土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)區(qū)、中心，以及政府性企業(yè)作為載體向銀行實(shí)行土地抵押融資以獲得經(jīng)濟(jì)收益。

二、地方政府土地財(cái)政的現(xiàn)狀分析

轉(zhuǎn)讓土地獲得土地轉(zhuǎn)讓金是地方政府獲得經(jīng)濟(jì)收益的途徑之一。土地使用者購(gòu)買(mǎi)土地后獲得土地的使用權(quán)、占有權(quán)以及土地收益權(quán)，且能獨(dú)立處置或支配土地的使用權(quán)。依照現(xiàn)行土地制度，政府將公益性用地征用為農(nóng)用土地后必須無(wú)償轉(zhuǎn)交于土地使用方，倉(cāng)庫(kù)用地、工業(yè)用地和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等方面都需要扶持，以及優(yōu)惠的政策通過(guò)合理地協(xié)商進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓，而旅游、娛樂(lè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用地就需要通過(guò)拍賣(mài)、招標(biāo)等方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。特別是經(jīng)營(yíng)性用地能夠帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)收益，政府在征用集體土地時(shí)處于壟斷地位可進(jìn)行低價(jià)補(bǔ)償，且能把征用地通過(guò)高價(jià)進(jìn)行出讓，但由于目前土地出讓成為許多城市建設(shè)政績(jī)工程和擴(kuò)大城建規(guī)模等方面的資金來(lái)源，因此這些出讓收入不會(huì)納進(jìn)當(dāng)?shù)卣?cái)政收入。除此之外，土地財(cái)政推進(jìn)了房地產(chǎn)事業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而提高了稅費(fèi)收入，而且由于城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，土地資源越來(lái)越稀缺，土地價(jià)格也快速增長(zhǎng)。地方政府通過(guò)轉(zhuǎn)讓土地資源獲得財(cái)政收入時(shí)，土地資源價(jià)格的增長(zhǎng)也會(huì)進(jìn)一步提高房地產(chǎn)價(jià)格。

三、地方政府土地財(cái)政形成的積極效應(yīng)和消極效應(yīng)

（一）積極效應(yīng)

地方政府利用土地財(cái)政擴(kuò)展了融資途徑，增加了更多財(cái)政收入，并緩解了財(cái)政壓力。土地財(cái)政還對(duì)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有重要作用，在基礎(chǔ)建設(shè)投入方面加大了力度，提升了地方政府提供公共服務(wù)的能力。除此之外，地方政府利用轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)實(shí)行招商引資，不僅促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，還帶動(dòng)房地產(chǎn)事業(yè)的發(fā)展，在很大程度上解決就業(yè)問(wèn)題，同時(shí)土地財(cái)政還加快了工業(yè)化和城市化進(jìn)程。

（二）消極效應(yīng)

從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，土地財(cái)政存在許多問(wèn)題和弊端，勢(shì)必會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成很多不良影響。一是耕地資源逐漸減少農(nóng)民利益受到損失，以及房?jī)r(jià)的提高，產(chǎn)生住房民生問(wèn)題。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，使得經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不平衡。三是現(xiàn)行土地財(cái)政極易使市場(chǎng)秩序越來(lái)越亂，而且沒(méi)有可持續(xù)性。

四、地方政府土地財(cái)政對(duì)策探討

（一）給地方政府下放合理的財(cái)政權(quán)

結(jié)合地方政府所承擔(dān)的事權(quán)，合理地對(duì)地方政府財(cái)權(quán)進(jìn)行擴(kuò)展，以提高財(cái)政收入。讓中央宏觀調(diào)控的財(cái)力基礎(chǔ)得到保障的同時(shí)，還要讓地方政府?dāng)[脫財(cái)政困境。轉(zhuǎn)型投資制度和融資制度，開(kāi)征集體土地增值稅、國(guó)有土地資產(chǎn)管理公司的土地增值稅、土地和房地產(chǎn)保有階段稅收，探索新的融資途徑。

（二）完善地方土地出讓金征收和補(bǔ)償機(jī)制

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)規(guī)模也逐漸在擴(kuò)大，由于政府出讓大量土地資源，因此土地出讓金收入也在快速增長(zhǎng)，但許多地方政府過(guò)度依賴土地出讓收入穩(wěn)定財(cái)政局面，造成土地出讓金征收難管問(wèn)題，這就需要構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)耐恋爻鲎尳鹫魇罩贫?，從預(yù)算、征收、用途管理制度方面進(jìn)行加強(qiáng)管理。要想轉(zhuǎn)變地方政府利用集體用地進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓而獲取高利益的形式，就必須阻止地方政府壟斷土地資源所有權(quán)的局面。將土地權(quán)真正還于農(nóng)民，把地方政府土地財(cái)政“經(jīng)驗(yàn)者”的角色換掉，逐漸形成城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一使用土地權(quán)的格局，盡快流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地，轉(zhuǎn)變地方政府征地后再轉(zhuǎn)讓土地的格局，讓農(nóng)民也參入其中。實(shí)行征地補(bǔ)償制度創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變地方政府征地績(jī)效評(píng)估機(jī)制，以保障征地補(bǔ)償、就業(yè)安置等。

（三）規(guī)范地方政府土地財(cái)政的具體流程

1.加強(qiáng)征收已有土地稅。加強(qiáng)對(duì)土地增值稅、契稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅或地方稅等稅種的征收，而且需要嚴(yán)查漏稅、偷稅、逃稅的不良行為。

2.設(shè)計(jì)合理的土地保有環(huán)節(jié)稅收制度。結(jié)合市場(chǎng)供需，合理調(diào)節(jié)土地收益再進(jìn)行分配，著重健全城鎮(zhèn)土地使用權(quán)、征收房產(chǎn)稅、土地增值稅等。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，土地財(cái)政是我國(guó)地方政府的主要財(cái)政收入，目前地方政府越來(lái)越重視土地財(cái)政。雖然土地財(cái)政為地方政府增加了財(cái)政收入，推動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，并在政府各項(xiàng)支出方面提供資金支持，但由于實(shí)施土地財(cái)政的過(guò)程中存在許多問(wèn)題，如土地財(cái)政導(dǎo)致耕地資源逐漸減小、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不平衡、使市場(chǎng)秩序越來(lái)越亂等，因此需要分析造成問(wèn)題的原因，并從給地方政府合理擴(kuò)張財(cái)政權(quán)、完善地方土地出讓金征收和補(bǔ)償機(jī)制，以及規(guī)范地方政府土地財(cái)政的具體流程等方面進(jìn)行改進(jìn)和解決，以推動(dòng)地方政府土地財(cái)政工作的進(jìn)程。

（作者單位：鄭州市財(cái)政局）

責(zé)任編輯：梁欣