文/邵明浩

在中國，住房租賃對于普通民眾來說并不是新鮮事，從中央到地方住房租賃這一項民生事業(yè)，也越來越受到關注。隨著國內租賃住房事業(yè)的不斷推進，學術界、理論界對租賃住房的研究也越來越多。從發(fā)表的文獻來看，關于租賃住房的研究主要集中在租賃住房政策、租賃住房與商品住宅的關系方面，對于租賃住房在國內住房發(fā)展歷史演進過程中出現的必然性和其歷史地位則并沒有開展深入的研究。本文運用歷史發(fā)展的觀念，通過回顧國內數十年住房發(fā)展的歷史，指出現階段發(fā)展租賃住房的必然性，同時結合國內租賃住房發(fā)展的現狀，分析未來租賃住房健康發(fā)展亟需解決的問題。

一、國內租賃住房發(fā)展的演進過程

（一）新中國成立之后住房事業(yè)的發(fā)展

新中國成立后黨和國家領導人都非常重視人民群眾的住房問題。面對戰(zhàn)爭破壞帶來的更加嚴重的住房供需的矛盾，政府一方面頒布相關法令穩(wěn)定住房租賃關系，一方面以工會為主要組織單位，帶領群眾修舊房、建新房，逐步改善居住條件。但是，在改革開放之前，新房投資被視為“非生產性”支出，經常被生產性支出所擠占，所占份額很?。淮媪孔》恐饕獮榈妥饨鸬墓夥浚ü沧赓U住房），其收取的租金不足以覆蓋本身的維護費用，無法形成資金的積累用于建設新的住房。所以，全國城市的住房問題不僅沒有得到緩解，反而隨著人口數量的快速增加而更加嚴重。

在改革開發(fā)之后30 年的時間里，國內住房領域的改革更多地關注激活市場活力方面,以1998 年的“房改”為分界點，分為兩個階段。房改之前，主要目標是到20 世紀末每戶居民都能住上一套房。為了實現這個目標，國家層面計劃搭建兩個體系：針對高收入家庭的市場化商品住宅體系和針對中低收入家庭的保障性住房體系。當然，因為中低收入家庭在全國范圍內占多數（約80%），所以保障性住房體系是主體。在保障性住房體系中，根據收入水平的差異劃分針對低收入群體的租賃性質的租賃住房和針對中等收入群體的具有產權性質的經濟適用房?？梢哉f，當時住房供應體系的目標是滿足人民群眾的需求。1998 年，國務院《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》在叫停實物分房的同時，第一次以中央文件的形式明確了上述兩大體系。然而，2003 年國務院《關于促進房地產市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》對上述思路進行了重大調整，將住房供應的重心轉向普通商品住宅。經濟適用房的供應量出現大幅下降。與此同時，建設托底低收入群體保障性租賃住房(廉租房)的責任被完全下放到地方政府。在沒有資金配套、沒有考核要求的背景下，地方政府在廉租房制度落實方面的成績乏善可陳。

應該說，改革開放以來國家有關住房供應體系的宏觀策略是科學合理的，但在執(zhí)行過程中出現了偏差。商品住宅體系與地方政府財政收入有很大的關系，分稅制改革后地方政府急于獲取新的收入來源，商品住宅市場發(fā)展帶來的房屋流轉稅費收入以及商品住宅市場上游土地出讓金收入便得到了地方政府的青睞，成為地方政府推動商品住宅市場發(fā)展的直接動力。

2006 年至2009 年是管理層對住房保障體系再認識的過渡時期，特別是國家對單一商品住宅市場一輪又一輪的宏觀調控，帶來的卻是房價越調越高的局面，僅僅依靠商品住宅體系是無法滿足人們的住房需求的。2010年被稱為“住房保障元年”，國內住房供應重新回到保障住房體系和商品住宅體系并存的局面。由于要“補欠賬”，住房保障體系發(fā)力更猛，《住房城鄉(xiāng)建設事業(yè) “十三五”規(guī)劃綱要》數據顯示：全國2011 年至2015 年開工建設保障房4013 萬套，基本建成2860 萬套。其中公共租賃住房（含廉租房）開工建設1359 萬套，基本建成1086 萬套。也就是說,截至2015 年，低收入群體所需要的租賃住房、中低收入群體需要的共有產權房（原經濟適用房）已經做到了從“人等房”到“房等人”的轉變?？梢哉f，截至2015 年，全國層面已經基本實現了1998 年定立的住房保障體系的建設目標。

（二）國內租賃住房發(fā)展的新階段

2016 年，為應對全國住宅價格過快上漲、金融風險迅速累積的不利局面，中央層面開始研究新的樓市調控措施。當年5 月，李克強總理在國務院常務會議中提出，確定培育和發(fā)展住房租賃市場的措施，推進新型城鎮(zhèn)化，用以解決“夾心層”特別是大中型城市外來優(yōu)秀人群的中長期居住問題。同年6 月，國務院辦公廳印發(fā)了《關于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》，全面部署加快培育和發(fā)展住房租賃市場工作，指出:實行購租并舉，培育和發(fā)展住房租賃市場，是深化住房制度改革的重要內容，是實現城鎮(zhèn)居民住有所居目標的重要途徑。在當年年底召開的中央經濟工作會議上，習近平總書記提出，堅持“房子是用來住的,不是用來炒的”定位，要求住房回歸居住屬性，逐步剝離金融屬性。中央提出建設租賃住房體系，希望“到2020 年，基本形成供應主體多元、經營服務規(guī)范、租賃關系穩(wěn)定的住房租賃市場體系，基本形成?；尽⒋俟?、可持續(xù)的公共租賃住房保障體系，基本形成市場規(guī)則明晰、政府監(jiān)管有力、權益保障充分的住房租賃法規(guī)制度體系，推動實現城鎮(zhèn)居民住有所居的目標”。

2017 年，中央對于發(fā)展租賃住房用地的政策得到進一步細化，同時也正式向地方層面深入。7 月，住房和城鄉(xiāng)建設部會同國家發(fā)展改革委、公安部、財政部、國土資源部等九部門聯(lián)合印發(fā)《關于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》要求搭建政府住房租賃交易服務平臺、支持國有企業(yè)轉型為住房租賃企業(yè)，以政府牽頭、國企相輔的模式對住房租賃市場起到良好規(guī)范、有效監(jiān)督的作用，成為奠定住房租賃市場健康發(fā)展的基礎。8 月，國土資源部會同住房和城鄉(xiāng)建設部根據地方自愿，確定第一批在北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥等13 個城市開展利用集體建設用地建設租賃住房試點，并制定了《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》

2018 至2019 年，租賃住房體系的政策正式步入試點擴大配套完善階段，在這期間主要出臺了《中國證監(jiān)會住房城鄉(xiāng)建設部關于推進住房租賃資產證券化相關工作的通知》等金融和管理政策。

從制度提出到全面鋪開只用了不足四年的時間，足見政府對于發(fā)展住房租賃市場重視度之高，發(fā)展租賃住房市場需求之迫切。當前階段,租賃住房的供應、租購并舉的商品住房體系的建設已經成為房地產市場供給側改革的重要舉措。從中央到地方形成了較為完整的租賃住房建設政策體系。近兩年出臺的相關政策，其內容與內涵均較前期又有了明顯遞進，租賃住房政策不斷擴充，在落實過程中不斷修正調整，對房地產市場、行業(yè)、企業(yè)乃至政府財稅結構都將帶來深刻的影響。

二、當前租賃住房發(fā)展存在的主要問題

隨著多數一線城市和部分二線城市租賃住房政策的落地實施，不少問題逐步暴露出來，總結起來有如下幾個方面。

（一）租賃住房發(fā)展只有政策要求沒有法律依據

住房問題是關系國計民生的重大問題，特別是具有社會福利供給性質的租賃住房，對于引導人口有序流動、解決大中城市“夾心層”居住問題具有重要意義。租賃住房供給的福利性和需求的市場化決定了其居住產品的分配既不能同商品住宅一樣完全由市場機制所決定，也不能如同保障住房一樣完全由政府來主導。目前從中央到地方的租賃住房政策具有臨時性的特點，與住房體系長期發(fā)展的要求不匹配，是造成租賃住房現階段諸多問題的根本原因。租賃住房亟需在國家層面進行立法，保障該領域長期有序發(fā)展。

（二）租賃住房整個產業(yè)鏈缺乏價值評價標準

在租賃住房用地供應階段，地方政府為了吸引開發(fā)商拿地以增加租賃住房供應，采取了轉換社會福利的方式，具體表現為：以極低的土地價格（與同質商品住宅相比）出讓土地，換取開發(fā)商全生命周期持有。然而，這種社會福利的轉換并沒有標準的尺度——租賃住房用地沒有通過市場競爭形成有效的價格形成機制。福利轉換程度不夠會造成開發(fā)商表現不積極（目前部分城市租賃住房用地市場接受度不高），福利轉換程度過高則會造成開發(fā)商侵吞社會福利，如何評估租賃住房的土地價格標準成為解決該問題的關鍵。

在租賃住房需求方面，租賃住房租金價格采取怎樣的標準才能起到其應有的作用？在短期租賃住房供應不足的情況下，由于企業(yè)追求利潤，若采取隨行就市的租金策略，不能起到平抑租金價格的作用。所以，需要對租賃住房的租金價格評估進行研究。

早在2017 年，租賃住房資產證券化首個產品就已經在資本市場上市發(fā)行，但是與發(fā)達國家相比，由于國內房地產融資領域發(fā)展依然不太成熟，租賃住房的資產證券化主要以債權的形式出現。債權更關注產品的現金流和發(fā)行產品的主體信用，并不太關注產品本身的價值。上海證券交易所透露，公募型REITs 即將在國內出現。作為國際標準化的REITs，中國版的公募REITs 會引導資本市場將關注點從租賃住房產品的發(fā)行主體信用逐步轉移到產品本身的價值上，對租賃住房價值的評估將由此成為更加重要的基礎性工作。

（三）租賃住房市場前景不明，多數市場參與主體持觀望態(tài)度

租賃住房社會化發(fā)展前景如何，目前尚不明朗。所以現在不論是地方政府、開發(fā)運營商，還是租房需求者都十分謹慎。在土地供應端，將租賃住房用地的受讓方限制在國有企業(yè)范圍內，是不少城市的一貫做法；在運營方面，招拍掛市場拿地后按兵不動，或者將配建租賃住房70 年租約打包出售的事件時有發(fā)生；在需求端，租客對長租公寓褒貶不一，集體維權事件也時有發(fā)生。上述種種市場參與主體的行為顯示：各地租賃住房缺乏頂層設計，大眾對住房發(fā)展的趨勢缺乏官方的信息獲取渠道。

三、租賃住房未來健康發(fā)展的政策建議

基于上文提及的租賃住房面臨的問題，本文給出如下政策建議。

（一）汲取國際先進經驗，推動租賃住房立法

汲取英美住房立法先進經驗，推動國內住房領域逐步形成完整的法律體系。通過立法，確立租賃住房在住房體系中的地位，明確政府、市場和家庭在租賃住房體系中的角色，規(guī)范政府及市場參與各方在租賃住房整體規(guī)劃、開發(fā)建設及后期運營全生命周期中的行為。當前，應積極推動租賃住房法律草案的起草和意見征詢工作，組織法學權威及相關各方專家共同審議修改租賃住房法律議案。

（二）加強住房頂層設計，制定中長期發(fā)展規(guī)劃

制定國家住房頂層設計方案和中長期發(fā)展規(guī)劃，合理調配各方資源支持租賃住房事業(yè)發(fā)展，引導資金、土地及存量項目有序進入租賃住房領域。各地政府根據本地租賃住房投資開發(fā)建設和市場需求的情況，合理制定本地區(qū)租賃住房中長期發(fā)展規(guī)劃，制定租賃住房發(fā)展投融資計劃，根據租賃住房新建項目上市、存量項目轉換和市場租賃需求申請的動態(tài)信息，實時調整資金、土地及存量項目投入租賃住房領域的數量和節(jié)奏，加強平衡租賃住房、商品住宅、保障住房在土地、資金及生活配套設施建設中的比例，滿足不同層次群體的住房需求。

（三）總結各地試點經驗，創(chuàng)新租賃住房資產證券化產品價值判斷方法

總結各地租賃住房試點經驗，形成可資借鑒和推廣的做法；探索租賃住房價格評估的技術思路，試點租賃住房資產證券化，增強資本市場在租賃住房中的作用。資本市場主管部門應將房地產評估報告納入租賃住房資產證券化產品發(fā)行交易的審核資料之中，利用租賃住房評估技術標準對相關融資產品基礎資產價值進行實質性審核。

（四）加大社會宣傳，引導群眾觀念轉變

發(fā)揮主流媒體、自媒體的宣傳作用，減少負面輿論，緩解社會矛盾，正確引導人民群眾住房消費觀念轉變，讓住房回歸居住屬性。通過加大對租賃住房的宣傳，讓國內住房發(fā)展的相關參與方認識到，發(fā)展租賃住房有利于減輕年輕人的購房壓力，釋放其聰明才智，增強其對美好生活的向往和建設美麗家園的信心，進而提升社會經濟活力。