李可萱 瞿曉宇 張永輝 宋淑鴻

（南京林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院 江蘇南京210037）

2013 年11 月，習近平總書記在湖南湘西視察時提出“精準扶貧”概念。在這一重要指示的領導下，政策性金融扶貧的優(yōu)勢越來越得到人們的重視。繼“十三五”脫貧攻堅工作部署以后，2016 年6 月，中國保監(jiān)會發(fā)布《關于金融助推脫貧攻堅的實施意見》，提出開發(fā)針對性保險扶貧產(chǎn)品、搭建保險扶貧信息共享平臺等精準對接需求。許多研究者肯定了政策性農(nóng)業(yè)保險參與精準扶貧的積極作用。林智勇［1］認為，保險業(yè)參與精準扶貧有利于幫助農(nóng)村貧困戶增強防范風險的能力。金融扶貧的意義在于提升農(nóng)民收入，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。付正等［2］認為，農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)精準扶貧具有扶貧針對性準確、投保便捷、效果可預期等優(yōu)勢?？艹繗g等［3］強調(diào)，相對于商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險而言，政策性農(nóng)業(yè)保險更符合農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性的現(xiàn)實需要，減輕農(nóng)民負擔，穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟。為進一步健全政策性農(nóng)業(yè)保險體系，本文深入探析現(xiàn)階段政策性農(nóng)業(yè)保險面臨的困境，并結(jié)合現(xiàn)實條件提供可行性的解決方法，以期為政策性農(nóng)險扶貧功能的強化提供啟發(fā)。

1 我國農(nóng)業(yè)保險行業(yè)發(fā)展概況

根據(jù)保監(jiān)會發(fā)布的《2016 年中國保險市場年報》顯示，產(chǎn)險業(yè)務中，農(nóng)險原保險保費收入為572.65億元，增長19.55%。農(nóng)險保額3.47萬億元，同比增長24.25%。由表1 可知，2013～2018 年我國農(nóng)業(yè)保險規(guī)模增長走勢分別為27.43%、6.26%、15.08%、11.42%、14.7%、19.52%，與此同時，農(nóng)險參保戶數(shù)量逐年增加，賠付支出的增長速度連續(xù)5年達到兩位數(shù)。盡管保費收入規(guī)模與農(nóng)險覆蓋率不斷上升，截止2018 年底，我國農(nóng)業(yè)保險深度僅為0.85%，相比于發(fā)達國家市場而言仍然位于較低水平。

表1 2013～2018年我國農(nóng)業(yè)保險行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計

2 我國政策性農(nóng)業(yè)保險扶貧困境

2.1 農(nóng)業(yè)保險扶貧對象不精準

實現(xiàn)精準扶貧的基礎是精準判別貧困對象人群。然而我國農(nóng)業(yè)保險遵循自愿投保原則，缺乏精準識別的工具，且由于農(nóng)業(yè)基礎設施落后、信息滯后、能力難以支持保險服務，不少農(nóng)戶的家庭收入、文化程度以及對保險的認知程度不高［4‐5］，導致貧困地區(qū)真正具有政策性農(nóng)業(yè)保險扶持需求的農(nóng)戶無法獲得幫助。此外，《中國農(nóng)村扶貧綱要》中期評估中提到，存在有農(nóng)業(yè)中小企業(yè)、非貧困農(nóng)戶占有高風險貧困農(nóng)戶資源的現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)保險扶貧對象定位的偏移，將進一步加劇資源浪費、扶貧效用低下等問題。

2.2 財政補貼機制不精準

財政補貼是政策性農(nóng)業(yè)保險區(qū)別于商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險的重要特征之一，農(nóng)業(yè)保險的扶貧效果與各級政府的保費補貼金額呈正相關［6］。而我國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險補貼率低，無法真正實現(xiàn)農(nóng)險助推精準扶貧。另外，針對政策性農(nóng)業(yè)保險的財政補貼存在“一刀切”的現(xiàn)象［7］，單一的財政補貼方式將使各地農(nóng)險扶貧的效率出現(xiàn)差異。缺乏補貼差異性對于扶貧效果的實現(xiàn)極為不利，尤其是農(nóng)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的地區(qū)。

2.3 保險扶貧服務不精準

由于農(nóng)業(yè)本身具有天然弱質(zhì)性，產(chǎn)品易腐、易變質(zhì)，價格波動大，然而農(nóng)業(yè)保險品種單一，選擇余地小，農(nóng)險很難實現(xiàn)與農(nóng)戶需求的有效對接。且針對大風險農(nóng)產(chǎn)品，目前缺乏相應的保險險種以及國家政策的傾斜［8］。隨著經(jīng)濟以及互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展，傳統(tǒng)保險險種更是無法滿足現(xiàn)代農(nóng)戶的需要，供求不協(xié)調(diào)的矛盾將更為突出?；诜鲐氁暯强矗r(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品及服務與貧困農(nóng)戶的多種類多層次的需求同樣具有明顯矛盾。

2.4 法律保障機制不完善

除農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性特點以及扶貧對象、服務等不夠精準等問題外，政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展困境的另一形成原因是法律制度的不完善。針對農(nóng)險扶貧的保障，主要表現(xiàn)形式為保監(jiān)會與國務院扶貧小組出臺的政策文件或有關行政法規(guī)，并未形成系統(tǒng)的、有權威性的法律。此外，《農(nóng)業(yè)保險條例》中對于“農(nóng)業(yè)保險”的定義以及性質(zhì)界定模糊，使得農(nóng)險商業(yè)性傾向突出，更為注重經(jīng)濟效益而完全忽視對貧困農(nóng)戶的支持以及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展等公共需要。同時，條例中對于農(nóng)險的補貼規(guī)定存在補貼率低、激勵項目少的現(xiàn)象，可見對于扶貧激勵及約束舉措缺少機制保障以及立法規(guī)定。

3 解決農(nóng)業(yè)保險扶貧困境的新思考

3.1 搭建信息共享平臺

目前，我國對于貧困人口的識別采用民主評議與建檔立卡相結(jié)合的原則。汪三貴等［9］針對扶貧對象不精準的問題，需要技術上有效對接保險業(yè)與立卡信息，搭建農(nóng)險扶貧項目信息共享平臺。保證保險業(yè)能夠準確有效識別的基礎上，充分了解貧困人口的貧困程度、脫貧需求，針對建檔信息中的農(nóng)戶采取下調(diào)保險費率、上調(diào)賠付水平等措施，使得扶貧資金以及產(chǎn)業(yè)脫貧的資源準確對接扶貧對象。有利于監(jiān)管部門以及國家機關實時跟進農(nóng)險扶貧的項目進展，有效評估項目績效并及時調(diào)整政策。

3.2 改革完善農(nóng)險補貼制度

當前我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼制度以省為單位，采用農(nóng)民繳費與國家、省、市三級補貼結(jié)合的模式。且由于特困農(nóng)戶保險購買力低下，補貼險種單一，財政補貼政策必須遵循差異化原則，中央針對政策性農(nóng)業(yè)保險的部署需要因地制宜，針對經(jīng)濟水平較落后的省市、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)提高補貼比例，進行特色補貼制度設計。需強化政策性農(nóng)業(yè)保險補貼力度，規(guī)范農(nóng)險補貼政策，鼓勵國家將財政資金投入保險試點項目，達到活躍農(nóng)險市場，擴大保險深度的目的。

3.3 創(chuàng)新產(chǎn)品及服務

設計并研發(fā)具有貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展特色的保險服務或產(chǎn)品，根據(jù)區(qū)域或農(nóng)產(chǎn)品的性質(zhì)制定特色保險險種，從傳統(tǒng)的廣覆蓋型農(nóng)險產(chǎn)品向創(chuàng)新型農(nóng)險產(chǎn)品發(fā)展。例如，亞熱帶季風氣候地區(qū)降水多，可以大力推廣降水氣象指數(shù)保險。針對溫差較大或?qū)τ跍囟纫筝^高的產(chǎn)業(yè)（如茶葉），可以推出低溫氣象指數(shù)保險等，以適應農(nóng)民生產(chǎn)需要，提高農(nóng)民參保積極性，增強農(nóng)民抗風險能力。此外，保險公司及各地政府需要以提升貧困地區(qū)農(nóng)戶風險分散能力為目的，加強對保險知識的宣傳，使農(nóng)戶擺脫僥幸心理，提升投保意識，并走出財產(chǎn)險與人身險的認識誤區(qū)，同時注重對貧困地區(qū)農(nóng)險專業(yè)人才的培養(yǎng)。

3.4 建立健全法律保障體系

首先，我國需要從供求、風險、運行、監(jiān)管四大方向為政策性農(nóng)業(yè)保險扶貧項目制定法律。從該4個板塊重點建立創(chuàng)新農(nóng)險產(chǎn)品、規(guī)范巨災農(nóng)險制度、制定差異化調(diào)控、區(qū)域化監(jiān)管的原則等立法保障。其次，明確農(nóng)民保險權利。在精準扶貧以及普惠金融的政策背景下，需要法律體系維護農(nóng)村金融弱勢群體的基本保險服務權、保險補貼權以及其他發(fā)展性權利。此外，對于保險扶貧項目成員以及地方政府應設立激勵約束法律機制。例如，針對提供農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的機構(gòu)采用稅收、再貸款的優(yōu)惠政策，針對地方政府官員提供政績晉升激勵。同時針對政府以及服務平臺制定相應的法律監(jiān)督責任機制，構(gòu)建公共評價體系，確保農(nóng)業(yè)保險參與精準扶貧的公正性和有效性。