郭克強，李宇陽，郁希陽，孟佳瑜，顏聰聰

(杭州師范大學(xué)，浙江 杭州 310018)

健康產(chǎn)業(yè)是所有與人體健康相關(guān)的行業(yè)總稱。2016年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)并開始實施《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，文件中要求健康產(chǎn)業(yè)到2030年前實現(xiàn)規(guī)模顯著擴大，健康產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟支柱性產(chǎn)業(yè)。2018年4月，國家衛(wèi)生健康委員會副主任曾益新在博鰲亞洲論壇上提出健康產(chǎn)業(yè)作為“一帶一路”重要合作領(lǐng)域，是健康中國建設(shè)的重點任務(wù)之一。由此可見，我國政府對發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)的高度重視[1]。

由于健康產(chǎn)業(yè)是一個糅合了與“健康”諸多相關(guān)行業(yè)的集合概念，因此以往對健康產(chǎn)業(yè)的概念及內(nèi)涵也并未形成統(tǒng)一的認識，難以厘清健康產(chǎn)業(yè)的界限。直到2019年3月，國家統(tǒng)計局發(fā)布《健康產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計分類(2019)》，對健康產(chǎn)業(yè)做出了明確定義。本研究依據(jù)此定義對我國省級政府層面發(fā)布的健康產(chǎn)業(yè)的政策文件進行內(nèi)容分析，探究現(xiàn)有的健康產(chǎn)業(yè)政策中的政策工具結(jié)構(gòu)，各地區(qū)現(xiàn)有的政策工具分布情況，為政府在下一步推動健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展及調(diào)整政策工具提供參考。

1 樣本選取

1.1 資料來源

本研究選取的健康產(chǎn)業(yè)政策文本均來自全國各省、直轄市政府網(wǎng)站及其直屬機構(gòu)網(wǎng)站公開的政策文件以及北大法寶網(wǎng)站。依據(jù)2019年國家統(tǒng)計局發(fā)布的《健康產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計分類(2019)》[2]，從13個大類中各類關(guān)鍵詞來檢索獲得健康產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策文件。

1.2 政策的準(zhǔn)入規(guī)則

為保證所納入政策文本有效性，本文依據(jù)以下3個原則對初步搜集的健康產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策文件進行進一步整理和篩選：①發(fā)文單位為省、直轄市政府及其直屬機構(gòu)(不包括國家、直轄市以外的市以及區(qū)縣層面的政策)；②政策類型主要包括法律、法規(guī)、規(guī)劃、通知、辦法、意見等相關(guān)文件，批復(fù)、復(fù)函、工作報告、有關(guān)講話、表彰公示等不計入本文研究范圍；③政策文本內(nèi)容符合《健康產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計分類(2019)》中對各類健康產(chǎn)業(yè)的說明。按照上述原則，最終篩選出3736 份政策文本。

2 政策文本分析框架構(gòu)建

2.1 X維度：政策工具

政策由理念變?yōu)楝F(xiàn)實必須依靠各種政策工具，政策是政府通過對各種政策工具的設(shè)計、組織搭配及運用而形成的[3]，這些工具就是實現(xiàn)創(chuàng)新政策目標(biāo)的手段，因此對政策工具進行分析是政策評估的基本維度。學(xué)界中學(xué)者對政策工具的劃分有許多：如澳大利亞學(xué)者歐文·E·休斯(Owen·E·Hughes)從政府職能的角度，將政策工具劃分為政府供應(yīng)、生產(chǎn)、補貼和管制4種類型[4]；霍萊特和拉姆什[5]根據(jù)政策工具的強制性程度將政策工具分為自愿性工具、強制性工具和混合型工具3類；施耐德與英格拉姆[6]從政府如何引導(dǎo)目標(biāo)群體行為方式的角度，將政策工具歸為：權(quán)威式政策工具、誘因式政策工具、建立能力之政策工具、勸說性政策工具和學(xué)習(xí)性政策工具等等。其中，較為經(jīng)典且應(yīng)用較廣的當(dāng)屬RothWell和Zegveld的分類，他們[7]把政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型3類。

參考以往產(chǎn)業(yè)政策文本研究，并結(jié)合小組討論與專家咨詢，本研究將健康產(chǎn)業(yè)基本政策工具分為供給面、環(huán)境面和需求面3種類型，并結(jié)合健康產(chǎn)業(yè)政策實際不同的作用意圖和方式，將其劃分為12種政策工具，見表1。

表1 政策工具分類及定義舉例

2.2 Y維度：健康產(chǎn)業(yè)分類維度

健康產(chǎn)業(yè)涵蓋一、二、三產(chǎn)業(yè)[2]，包括以中藥材種植養(yǎng)殖為主體的健康農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和牧業(yè)；以醫(yī)療器械和醫(yī)藥等生產(chǎn)制造為主體的健康相關(guān)產(chǎn)品制造業(yè)；以醫(yī)療衛(wèi)生、健康人才教育、健康保障及健康促進服務(wù)為主體的健康服務(wù)業(yè)。第一產(chǎn)業(yè)包括中藥材種植、養(yǎng)殖和采集大類中的動植物中藥材種植、養(yǎng)殖和采集。第二產(chǎn)業(yè)包括醫(yī)療儀器設(shè)備及器械制造，醫(yī)藥制造，健康用品、器材與智能設(shè)備制造，醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)設(shè)施建設(shè)4個大類。第三產(chǎn)業(yè)包括醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，健康事務(wù)、健康環(huán)境管理與科研技術(shù)服務(wù)，健康促進服務(wù)，健康人才教育與健康知識普及，健康保障與金融服務(wù)，藥品及其他健康產(chǎn)品流通服務(wù)，智慧健康技術(shù)服務(wù)，其他與健康相關(guān)服務(wù)8個大類。

2.3 政策編碼

由于政策文本數(shù)量大、涉及工具內(nèi)容較多，將篩選出的3736份健康產(chǎn)業(yè)政策文本按照政策工具內(nèi)容進行編碼。編碼原則為“省、直轄市簡稱+政策編號+行業(yè)類別+工具內(nèi)容編號”，由此形成政策工具編碼表(見表2)。每條政策文本都由至少兩名小組成員進行編碼，編碼完成后進行對照，并對編碼不一致處進行討論，最終確定政策工具編碼5735條。

表2 政策工具編碼表舉例

3 數(shù)據(jù)分析與討論

3.1 X維度頻次分析

3.1.1 3類政策工具分析

從3類政策工具分析結(jié)果來看，環(huán)境型政策工具與供給型政策使用最多，分別占42.9%和38.7%，需求型政策工具使用最少，僅占18.4%(見表3)。魏巍[8]在政策文本量化統(tǒng)計的基礎(chǔ)上，對京津冀健康產(chǎn)業(yè)政策分析也發(fā)現(xiàn)了供給型和環(huán)境型最多，占到總量95%左右。鐘宗炬[9]在應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策的政策工具偏好分析中也發(fā)現(xiàn)供給型政策工具使用頻次最高，環(huán)境型政策工具的使用頻次緊隨其后，而需求型政策工具使用頻率最少。另外，謝青[10]在新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策，吳琨[11]在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)科技政策中也發(fā)現(xiàn)需求型政策較少的同樣結(jié)果。在上述的不同產(chǎn)業(yè)中，政府都較多通過供給型政策工具給予產(chǎn)業(yè)外部拉力，并輔以環(huán)境型政策工具推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而較少使用需求型政策工具從產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部拉力方面驅(qū)動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。筆者認為這可能是由于上述產(chǎn)業(yè)都屬于新興產(chǎn)業(yè)，仍處于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期，更需要政府相關(guān)政策的引導(dǎo)和規(guī)制，而當(dāng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、技術(shù)和市場供求都趨于穩(wěn)定，有了較為完善的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范后，政府才會逐步提高需求型政策工具的使用比例，從而使產(chǎn)業(yè)具有更長遠的生命力。

為了解健康產(chǎn)業(yè)政策工具運用在地區(qū)間的差異，以地區(qū)為自變量，政策工具數(shù)量為因變量對各地區(qū)健康產(chǎn)業(yè)政策工具類型的構(gòu)成作卡方檢驗(見表3)，結(jié)果提示東部、東北、中部和西部四大地區(qū)在使用健康產(chǎn)業(yè)政策工具的構(gòu)成比上沒有區(qū)別，這與魏巍[8]發(fā)現(xiàn)的京津冀三省市健康產(chǎn)業(yè)在政策工具維度的三大類上總體政策結(jié)構(gòu)相近的結(jié)果一致。這可能與各省市的健康產(chǎn)業(yè)政策與中央層面的文件都沒有太大的區(qū)別有關(guān)。政策的上行下效確實有利于政策的通達與實施，但各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度都存在一定的差異性，需要各地政府根據(jù)地方發(fā)展作出一些調(diào)整。如，加強中西部地區(qū)的供給工具使用，而在較發(fā)達的東部地區(qū)，應(yīng)組合運用需求和環(huán)境工具，通過市場來帶動健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

表3 不同地區(qū)三類政策工具運用 n(%)

3.1.2 各政策工具運用比例

在全部政策工具中，運用最多的是“公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”與“政策性策略”這兩項，分別占總數(shù)的17.3%和26.7%?！罢咝圆呗浴钡拇罅渴褂檬俏覈叩囊豁椞攸c，而“公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”被較頻繁的使用可能是因為健康產(chǎn)業(yè)中存在較多的公共衛(wèi)生服務(wù)和體育公共服務(wù)政策。運用最少的分別是“準(zhǔn)入門檻”“政府采購”與“規(guī)范條例”。由于健康產(chǎn)業(yè)中的新興產(chǎn)業(yè)還沒有發(fā)布統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，而傳統(tǒng)醫(yī)藥相關(guān)行業(yè)事關(guān)人民群眾健康，以公立機構(gòu)為主，為確保醫(yī)療質(zhì)量的安全難以降低準(zhǔn)入門檻，導(dǎo)致這些政策工具運用數(shù)量較少。

供給型政策工具中除運用最多的“公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”外，“人才、教育培訓(xùn)”“資金投入”和“信息或技術(shù)支持”政策工具分別占整個供給型政策工具20.2%、19.8%和15.4%。與其他如應(yīng)急產(chǎn)業(yè)相比[8]，“人才培養(yǎng)”政策工具運用比例仍較低。這說明政府對健康產(chǎn)業(yè)相關(guān)人才的培養(yǎng)仍然不夠重視，要想健康產(chǎn)業(yè)逐步走向“全人、全程、全方位的”的專業(yè)化管理，今后的政策中應(yīng)更加注重人才培養(yǎng)和健康相關(guān)素養(yǎng)的提升。需求型政策工具中，政府較多使用“建立示范工程”和“外包服務(wù)”工具，兩項分別占整個需求型政策工具的38.2%和36.8%?！敖⑹痉豆こ獭惫ぞ叩妮^多使用與其他產(chǎn)業(yè)有較大不同，這可能是由于該工具多用于健康產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)種植階段，如充分發(fā)揮中藥材GAP基地示范帶動作用、開展中藥材種植標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)建設(shè)等等，而其他產(chǎn)業(yè)[9-12]與健康產(chǎn)業(yè)不同，主要集中于制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，較少涉及第一產(chǎn)業(yè)。環(huán)境型政策工具中，主要是通過“政策性策略”工具間接地對健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生影響(62.2%)，這與，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)、新能源汽車產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)[9，10]的政策工具使用情況較為相似。其次由于健康產(chǎn)業(yè)中有許多新興產(chǎn)業(yè)的法律規(guī)章正在不斷的完善建全，所以“法規(guī)監(jiān)管”工具也被較多的使用(21.4%)。詳見表4。

表4 各政策工具運用比例

3.2 Y維度頻次分析

健康產(chǎn)業(yè)政策中大部分政策都集中在第三產(chǎn)業(yè)——健康服務(wù)業(yè)(占85.70%)，其次是第一產(chǎn)業(yè)——健康農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)和漁業(yè)(占10.04%)，最少是第二產(chǎn)業(yè)——健康相關(guān)產(chǎn)品制造業(yè)(占4.26%)，與魏巍[8]的京津冀三地健康產(chǎn)業(yè)政策多集中在服務(wù)行業(yè)，而生產(chǎn)制造業(yè)相對較少的研究結(jié)果一致。這一方面可能是由于為適應(yīng)社會經(jīng)濟變遷我國衛(wèi)生政策不斷地進行動態(tài)調(diào)整、持續(xù)變革，所以醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的政策變動較為頻繁，而生產(chǎn)、制造業(yè)往往取決于地理環(huán)境和地方工業(yè)發(fā)展水平，因此較為穩(wěn)定，并沒有發(fā)生頻繁的政策調(diào)整。另一方面，我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件和環(huán)境發(fā)生了深刻變化，特別是2013年后，第三產(chǎn)業(yè)成為各產(chǎn)業(yè)增速的領(lǐng)跑者。因此，健康服務(wù)業(yè)政策的大量推出也與這一時期產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策思路息息相關(guān)。

3.3 健康產(chǎn)業(yè)政策的X、Y維度相互關(guān)系分析

政策工具與健康產(chǎn)業(yè)類別的互動關(guān)系呈現(xiàn)出以下特征：①供給、需求、環(huán)境3類政策工具主要都作用于第三產(chǎn)業(yè)，分別占到92.6%，86.8%，84.3%(圖1)。第三產(chǎn)業(yè)中供給、環(huán)境型政策工具相加超過80%(圖2)，說明第三產(chǎn)業(yè)主要受供給和環(huán)境型政策工具合力推動。②環(huán)境型政策工具對第一、第二產(chǎn)業(yè)有較強的推動作用。由圖可知，第一、二產(chǎn)業(yè)在環(huán)境型工具僅占12.2%和3.9%，說明環(huán)境型政策工具并未主要作用于第一、二產(chǎn)業(yè)。但是，在健康產(chǎn)業(yè)第一、二產(chǎn)業(yè)政策中環(huán)境型政策占比分別高達52.4%和67.3%(圖2)，可以判斷環(huán)境型政策工具對于第一、二產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍有較強的推動作用。③需求型政策工具主要作用于第三產(chǎn)業(yè)，但推動力相對較弱。需求型政策中第三產(chǎn)業(yè)政策占比高達86.8%(圖1)，表明需求型政策工具主要作用于健康產(chǎn)業(yè)中的第三產(chǎn)業(yè)。但由于需求型政策工具的缺位，第三產(chǎn)業(yè)政策中需求型政策占比僅為18.1%(圖2)，導(dǎo)致其對第三產(chǎn)業(yè)推動作用與其他類型政策工具相比較弱。

圖1 政策工具對三類健康產(chǎn)業(yè)的推動

圖2 三類健康產(chǎn)業(yè)被政策工具推動

4 政策建議

4.1 健全完善健康產(chǎn)業(yè)政策工具體系

加大需求型政策工具的使用，改變特別是由于需求型政策工具的缺位導(dǎo)致其對健康服務(wù)業(yè)推動作用較弱的現(xiàn)有情況。如可以將醫(yī)療服務(wù)外包，促進社會資本進入醫(yī)療服務(wù)行業(yè)，鼓勵民營醫(yī)院的發(fā)展等等[13]。另外在供給型政策工具中，除基礎(chǔ)設(shè)施的建造和提供公共服務(wù)外，還應(yīng)加大資金和人才投入力度，并根據(jù)各地的實際情況合理分配，并實現(xiàn)全省各地、各領(lǐng)域的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同?！罢咝圆呗浴辈粌H是環(huán)境型政策工具中，也是所有政策工具中使用頻次最多的一項，且不僅限于健康產(chǎn)業(yè)，在其他產(chǎn)業(yè)中亦是如此[14]。“政策性策略”的大量使用能為產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到一定的宣傳鼓勵引導(dǎo)作用，但往往較為宏觀抽象、難以落實，應(yīng)增加更多細化的實施步驟、具體措施和具體要求等操作性內(nèi)容。

4.2 調(diào)整健康產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，促進健康制造、服務(wù)業(yè)融合發(fā)展

在現(xiàn)有的健康產(chǎn)業(yè)政策結(jié)構(gòu)中，健康服務(wù)業(yè)政策以85.7%占據(jù)主導(dǎo)地位，而健康制造業(yè)政策僅僅占據(jù)不到5%，說明現(xiàn)有政策主要促進健康服務(wù)業(yè)的發(fā)展而對健康制造業(yè)的支持較少，這與我國第三產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展的趨勢一致。但健康服務(wù)業(yè)的高速發(fā)展離不開健康制造業(yè)的供給與支持，特別是需要中高端健康制造業(yè)的創(chuàng)新、發(fā)展和信息化融合。而在現(xiàn)有的健康制造業(yè)政策中，對于環(huán)境保護的監(jiān)管類政策較多，而對中高端制造業(yè)改革創(chuàng)新類政策較少。因此，在今后的健康產(chǎn)業(yè)政策中，應(yīng)以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，從提高供給質(zhì)量出發(fā)，將健康制造業(yè)作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的發(fā)力點，特別是以大力發(fā)展中高端制造業(yè)、綠色制造和智能制造等政策為主導(dǎo)方向。同時，應(yīng)加快健康制造業(yè)與健康服務(wù)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，融合健康制造與健康服務(wù)特征，促進生產(chǎn)型制造向服務(wù)型制造的轉(zhuǎn)變，形成創(chuàng)新驅(qū)動、服務(wù)引領(lǐng)、制造升級的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

4.3 加強各個地區(qū)的三類產(chǎn)業(yè)政策區(qū)域化合作

通過研究發(fā)現(xiàn)，相鄰的省份或直轄市發(fā)文在健康產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展側(cè)重點上具有一定的相似處。因此可以在國家中央層面政策的指導(dǎo)下，加強相鄰的省份或直轄市之間的協(xié)調(diào)合作，通過聯(lián)合制定區(qū)域一體化政策，打破政策壁壘，實現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢互補[15]，提高健康產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)和輻射能力。如在健康服務(wù)業(yè)中，對健康旅游、健康養(yǎng)老、健身休閑、中醫(yī)藥等服務(wù)集聚建立分類指導(dǎo)機制，打造一批發(fā)展導(dǎo)向鮮明、服務(wù)緊密融合、資源高度集聚、政策銜接配套的專業(yè)健康服務(wù)集群。