潘亞楠
(一)行政派出機(jī)關(guān)的概念及歷史沿革
行政派出機(jī)關(guān)是指特定行政機(jī)關(guān)經(jīng)一定程序設(shè)立的在特定行政區(qū)域以其自身名義行使特定行政管理職能的行政機(jī)關(guān)。
作為一種行政派出組織,行政派出機(jī)關(guān)并不是現(xiàn)代社會的獨創(chuàng)?!皬那卮谋O(jiān)到漢武帝時期的十三州刺史部、魏晉隋唐時期的行臺再到唐貞觀時期的道、宋代的路……僅任何一個朝代就可以羅列出許多該時期政府的派出機(jī)關(guān)或是派遣使?!?中國古代,國家設(shè)立派出機(jī)關(guān),一是為了強(qiáng)化中央對地方的監(jiān)督與控制,如北宋實行路制,在州縣之外設(shè)路作為中央派出機(jī)關(guān)的性質(zhì),代表朝廷對地方實行監(jiān)督;二是為了強(qiáng)化對特定領(lǐng)域、區(qū)域的管控與治理,如元代御史臺是為了“掌察一方諸路州縣百官善惡政治得失之事”;三是為了完成特定時期的特定臨時性任務(wù),如清代的巡按御史、巡漕御史、河?xùn)|巡鹽御史等。
新中國成立后,行政派出機(jī)關(guān)的主要形式有:
1.行政公署、區(qū)公所、街道辦事處。根據(jù)2015年《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十八條的規(guī)定,省、自治區(qū)人民政府經(jīng)批準(zhǔn),可以設(shè)立若干派出機(jī)關(guān),名稱不再限定為行政公署。縣、自治縣的人民政府經(jīng)批準(zhǔn),可以設(shè)立若干區(qū)公所。市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府經(jīng)批準(zhǔn),可以設(shè)立若干街道辦事處。
2.開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)。設(shè)立開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)始于上世紀(jì)80、90年代。起初其并非定位為行政派出機(jī)關(guān),其職責(zé)主要是對特定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)籌、規(guī)劃與協(xié)調(diào)。之后,越來越多的地方將開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會事務(wù)管理融合,統(tǒng)一交由開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),其法律地位遂逐漸改變。2014年的《安全生產(chǎn)法》第八條第三款的規(guī)定意味著國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)首次以立法的形式認(rèn)可了開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的行政主體資格,即為政府所設(shè)立的派出機(jī)關(guān)。2017年《關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》也將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)視作行政派出機(jī)關(guān)。最高院《行政訴訟法解釋》第二十一條也認(rèn)可了開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門作為行政派出機(jī)關(guān)的法律地位,因為其可以對外作出相關(guān)行政行為并可作為被告承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任。至此,無論學(xué)術(shù)上如何爭論,但在具體的立法、行政、司法等法律實踐中,應(yīng)當(dāng)將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)以行政派出機(jī)關(guān)來看待。
3.規(guī)章授權(quán)的行政派出機(jī)構(gòu)。根據(jù)《行政訴訟法解釋》第二十條的規(guī)定,經(jīng)法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的行政派出機(jī)構(gòu)具有行政訴訟主體資格。因此,此時的行政機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)實際具有行政主體資格,也即該法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)組織實際上是行政派出機(jī)關(guān)。并且,該解釋首次承認(rèn)了規(guī)章授權(quán)組織的法律地位,為行政和行政機(jī)構(gòu)管理提供了新的思路和模式。
(二)行政派出機(jī)關(guān)與行政派出機(jī)構(gòu)的區(qū)別
二者之間有諸多共同之處,比如,“它們都是行政機(jī)關(guān)依法設(shè)立的擁有一定行政管理職能的行政組織,設(shè)立的目的是都是為了更好地實現(xiàn)對社會事務(wù)的管理,二者必須在法律授權(quán)或者設(shè)立機(jī)關(guān)的授權(quán)范圍內(nèi)開展活動”。 二者的區(qū)別主要有以下幾個方面:
1.設(shè)立程序不同。設(shè)立行政派出機(jī)關(guān)必須有法律、法規(guī)或者規(guī)章依據(jù),并經(jīng)法定機(jī)關(guān)審批,而設(shè)立派出機(jī)構(gòu)并未有明確的法律限定,一般情況下設(shè)立的關(guān)鍵在于機(jī)構(gòu)編制部門的審批。
2.職權(quán)范圍不同。派出機(jī)關(guān)的職能是綜合的,其職權(quán)范圍涉及到所轄區(qū)域的諸多方面,甚至具有相當(dāng)于一級人民政府的管理職能。如2014年西藏昌都地區(qū)撤銷前其職能機(jī)構(gòu)多達(dá)35個, 其主要職能是執(zhí)行西藏自治區(qū)人民政府的決定和命令;再如街道辦事處也具有基層政府的若干職能科室。而派出機(jī)構(gòu)如公安派出所、工商所等則是基于某一項行政職能或某一類行政事務(wù)而設(shè)立,權(quán)限相對單一。
3.法律地位不同。二者最大的不同在于,行政派出機(jī)關(guān)屬于行政主體,能夠獨立承擔(dān)責(zé)任,具有獨立的地位。而行政派出機(jī)構(gòu)不是獨立的行政主體,除非有法律法規(guī)的明確授權(quán),否則不能以自己的名義行使權(quán)力。
(一)行政派出機(jī)關(guān)的權(quán)源理論
1.法律授權(quán)理論。直接授權(quán),也即法律授權(quán),是指通過法律法規(guī)直接授權(quán)相關(guān)機(jī)構(gòu)和組織行使行政職權(quán)。作為行政機(jī)關(guān),其權(quán)力源于國家權(quán)力機(jī)關(guān)的賦予,歸根結(jié)底是人民通過權(quán)力機(jī)關(guān)所賦予的。授予形式主要是權(quán)力機(jī)關(guān)通過制定法律明確行政機(jī)關(guān)的權(quán)力歸屬、界限與程序等。因此,行政機(jī)關(guān)的權(quán)力源自權(quán)力機(jī)關(guān)的法律授權(quán)。但基于行政系統(tǒng)內(nèi)部中央對地方、上級對下級、政府對部門以及管理機(jī)關(guān)對法律法規(guī)授權(quán)組織之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,這種源于法律賦予的權(quán)力的行使,還同時受制于行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)等的監(jiān)督與約束。
行政派出機(jī)關(guān)雖然也是行政機(jī)關(guān)的一種組織形式,其與設(shè)立機(jī)關(guān)之間也是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,然而其沒有同級權(quán)力機(jī)關(guān),也鮮有法律對其職權(quán)范圍和程序進(jìn)行明確,只有《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定相關(guān)政府可以設(shè)立派出機(jī)關(guān),以及個別行政法規(guī)和規(guī)章規(guī)定了部門派出機(jī)關(guān)職責(zé)。因此,將行政派出機(jī)關(guān)權(quán)力定性為直接源于權(quán)力機(jī)關(guān)法律授權(quán)略有不妥。
2.設(shè)立機(jī)關(guān)授權(quán)理論。間接授權(quán),是指行政機(jī)關(guān)通過設(shè)立派出機(jī)關(guān)將其行政職權(quán)授予其派出機(jī)關(guān)行使的一種授權(quán)形式。行政派出機(jī)關(guān)是其設(shè)立機(jī)關(guān)在特定區(qū)域的代言人或者代理人,雖然能夠以自己名義實施管理和發(fā)布決定、命令,但實則僅是代其設(shè)立機(jī)關(guān)在履行職責(zé),權(quán)責(zé)主體依法是其設(shè)立機(jī)關(guān)。行政派出機(jī)關(guān)行使該項職權(quán),是因為法律允許設(shè)立機(jī)關(guān)設(shè)立派出機(jī)關(guān)和行政派出機(jī)關(guān)經(jīng)法定程序由法定主體審批成立。所以,也可認(rèn)為行政派出機(jī)關(guān)權(quán)力直接源于其設(shè)立機(jī)關(guān)授權(quán)。
(二)行政派出機(jī)關(guān)權(quán)源理論重構(gòu)
現(xiàn)實中,行政派出機(jī)關(guān)分為政府派出機(jī)關(guān)與部門派出機(jī)關(guān),而行政授權(quán)也包括行政機(jī)關(guān)直接授權(quán)與法律法規(guī)授權(quán)。
1.政府派出機(jī)關(guān)的授權(quán)形式。其設(shè)立形式多是間接授權(quán),即設(shè)立機(jī)關(guān)的權(quán)力授予。法律法規(guī)并不直接授權(quán)給行政派出機(jī)關(guān),而是規(guī)定政府可以依據(jù)一定程序和形式設(shè)立派出機(jī)關(guān)并授予其相關(guān)權(quán)力。此時,相關(guān)法律法規(guī)只是為行政派出機(jī)關(guān)設(shè)立以及權(quán)力獲得打開了“方便之門”,卻并未明確其具體職權(quán)內(nèi)容與界限等。此時,具體的授權(quán)形式包括通過設(shè)立批復(fù)或者三定方案等明確授予其具體的行政職權(quán)等。
除了地方政府組織法規(guī)定可以設(shè)立的政府派出機(jī)關(guān),其他政府派出機(jī)關(guān)的設(shè)立缺少法律或者法規(guī)以上的依據(jù)。但是,根據(jù)行政訴訟法及行政訴訟法解釋,規(guī)章授權(quán)和國務(wù)院、省級政府批準(zhǔn)設(shè)立,乃是具體授權(quán)的必要要件。這種情況下統(tǒng)一以規(guī)章的形式實現(xiàn)對行政派出機(jī)關(guān)的授權(quán),是必要且相對合理的規(guī)制措施。此時的規(guī)章及設(shè)立批準(zhǔn)乃是行政授權(quán)依據(jù),多數(shù)也未明確其具體職權(quán)內(nèi)容與界限。所以,此種行政派出機(jī)關(guān)的權(quán)源也是行政機(jī)關(guān)授權(quán)。
2.部門派出機(jī)關(guān)的授權(quán)形式。關(guān)于部門派出機(jī)關(guān),其設(shè)立多未有組織法上的依據(jù)。因此,其設(shè)立依據(jù)主要是其他專門法律法規(guī)的規(guī)定,同時相關(guān)法律法規(guī)也是行政授權(quán)的形式,此種授權(quán)屬于直接授權(quán),即法律法規(guī)授權(quán)。
(一)行政派出機(jī)關(guān)的執(zhí)法資格
1.政府派出機(jī)關(guān)的執(zhí)法資格問題?,F(xiàn)行立法在組織法層面,一般都沒有明確授權(quán)政府派出機(jī)關(guān)對外行使行政管理權(quán),所以其職責(zé)多數(shù)屬于內(nèi)部或者程序性審查職責(zé)。但是,基于城市管理精細(xì)化和直接化發(fā)展趨勢,街道辦事處在其他法律層面被授予了具體的行政執(zhí)法權(quán)。比如2014年天津市政府頒布《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》,規(guī)定街道辦事處可以集中行使城市管理綜合執(zhí)法、環(huán)境保護(hù)等13個方面的行政處罰權(quán)。
2.開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法資格問題。除了街道辦事處,經(jīng)依法批準(zhǔn)的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體資格的認(rèn)定是個難題?!缎姓V訟法解釋》雖然承認(rèn)依法設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的訴訟主體地位,但關(guān)于其是否具有實質(zhì)的執(zhí)法主體資格卻未給出明確的意見。比如,在允許開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門作為被告的同時,無論是行政訴訟法還是其解釋均未明確進(jìn)行訴訟審查時如何對其行為的執(zhí)法主體資格等相關(guān)行政程序的合法性進(jìn)行審查。而事實上,只要承認(rèn)其被告資格,幾乎所有的案件都會涉及對開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其所屬職能部門執(zhí)法主體資格的審查問題。實際上既然讓其當(dāng)被告就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可其執(zhí)法主體資格,否則這種被告資格在實際訴訟活動中即無意義。即便是對于未經(jīng)國務(wù)院、省級政府批準(zhǔn)的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu),法治化的處理方式應(yīng)當(dāng)是按規(guī)定清理整頓或者上報批準(zhǔn),以法律的方式和途徑將其納入到法治監(jiān)管的范圍。
3.部門派出機(jī)關(guān)執(zhí)法資格問題。部門派出機(jī)關(guān)一般均系根據(jù)有關(guān)專門法律法規(guī)規(guī)定而由有關(guān)部門設(shè)立,其設(shè)立初衷即是解決部門管理力量不足等問題,因此多數(shù)在上述法律法規(guī)中一般都明確了部門派出機(jī)關(guān)的具體職責(zé)。所以,部門派出機(jī)關(guān)一般具有執(zhí)法主體資格。
(二)行政訴訟法律資格
行政派出機(jī)關(guān)只要具有民事主體資格,一般即具有民事訴訟主體資格。根據(jù)《行政訴訟法》第二條的規(guī)定,行政訴訟主體是行政機(jī)關(guān)。而事實上,行政機(jī)關(guān)一般包括政府、政府部門、法律法規(guī)授權(quán)組織以及行政派出機(jī)關(guān)。行政派出機(jī)關(guān)即是行政機(jī)關(guān)的一種,因此行政派出機(jī)關(guān)原則上具有行政訴訟主體資格。
(三) 行政復(fù)議主體資格
根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定,政府派出機(jī)關(guān)或政府部門所設(shè)立的行政派出機(jī)構(gòu)均具有作為行政復(fù)議被申請人的主體資格。而對于行政派出機(jī)關(guān)可否作為行政復(fù)議機(jī)關(guān),現(xiàn)行法律未明確。從機(jī)構(gòu)設(shè)置實際和行政層級監(jiān)督的必要性上講,理應(yīng)準(zhǔn)予省級政府派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)職責(zé)。而開發(fā)區(qū)管委會在機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理實際上與行政公署類似,也有必要完善立法,確立其行政復(fù)議機(jī)關(guān)地位。
綜上,行政派出機(jī)關(guān)經(jīng)依法授權(quán)獲得特定行政職權(quán),因而具備行政執(zhí)法與管理的主體資格。根據(jù)權(quán)責(zé)一致的法律原則,因其行政行為而導(dǎo)致的行政爭議與責(zé)任,理應(yīng)由其作為獨立的主體參與到相關(guān)訴訟和行政復(fù)議程序中,并依法承擔(dān)有關(guān)責(zé)任。
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