陸瑤

[摘要]耕地是中國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的頂梁柱，對國家和社會穩(wěn)定有著十分重要的作用。如今城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展，因經(jīng)濟(jì)建設(shè)而占用農(nóng)村耕地的現(xiàn)象越來越多，為了保護(hù)耕地，穩(wěn)定國家糧食安全，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，耕地占補(bǔ)平衡政策開始實(shí)施，該政策旨在保障因經(jīng)濟(jì)建設(shè)而占用的耕地與補(bǔ)充的耕地，在數(shù)量、質(zhì)量與生態(tài)方面保持平衡，集約節(jié)約合理利用耕地，達(dá)到人地可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]耕地;耕地保護(hù);耕地占補(bǔ)平衡

[中圖分類號]F301.2

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

“民以食為天”中國人多地少，為保證糧食安全夠用，耕地保護(hù)工作萬無一失，耕地占補(bǔ)平衡制度顯得尤為重要。對于占用的耕地，相關(guān)部門應(yīng)依法落實(shí)補(bǔ)償政策，真正做到“占一補(bǔ)一”。該研究結(jié)合當(dāng)下的社會經(jīng)濟(jì)形勢，分析耕地占補(bǔ)平衡工作的目前情況、實(shí)施成效、面臨的困境，并提出相關(guān)建議和發(fā)展前景，進(jìn)一步完善耕地占補(bǔ)平衡對策，為更多的農(nóng)民謀福利。

1耕地占補(bǔ)形勢分析

1.1中國占用耕地情況分析

中國耕地面積為18.2574億畝，比上一年減少了近29萬畝，其中因經(jīng)濟(jì)建設(shè)、天災(zāi)、退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因而降減的耕地資源面積約3315hm'。為控制建設(shè)用地總體規(guī)模，今年中國農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量指標(biāo)下調(diào)了將近20%，占用耕地指標(biāo)降減到180萬畝，減少了近23.5%。

經(jīng)自然資源部全國土地利用調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，占用耕地數(shù)量的總量越多，用地規(guī)模擴(kuò)增速度越快，導(dǎo)致城鄉(xiāng)用地供需矛盾更大。特別是周邊靠近農(nóng)村的城市，因經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展而占用的農(nóng)村耕地資源利用效率低下，沒有合理集約節(jié)約利用耕地資源，產(chǎn)生浪費(fèi)。據(jù)國家有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，目前中國全部城市已有閑置土地、空閑土地、批而未供土地資源近30萬hm？。所以各級政府應(yīng)加強(qiáng)對保護(hù)耕地資源的意識，改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡工作，以減少空閑用地，不浪費(fèi)耕地資源。

近日經(jīng)中共中央國務(wù)院宣布，2020年全國耕地保有量不應(yīng)少于18.65億畝，永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不少于15.46億畝，確保建成8億畝，力爭建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田?？梢妵覍τ诟刭Y源保護(hù)的重視，對農(nóng)民農(nóng)村的高度重視。

1.2中國補(bǔ)充耕地情況分析

根據(jù)全國各地區(qū)地形地貌的不同，補(bǔ)充耕地的方式有三種：土地整理、土地復(fù)墾、土地開發(fā)。其中中國西部地區(qū)主要是以土地開發(fā)為基礎(chǔ)，東部地區(qū)主要是以土地復(fù)墾為基礎(chǔ)。北京、上海等發(fā)達(dá)地區(qū)幾乎沒有可以適宜補(bǔ)充的耕地后備資源。

近幾年經(jīng)自然資源督查機(jī)構(gòu)在對全國實(shí)地核查時發(fā)現(xiàn)，全國共有28個省的補(bǔ)充耕地數(shù)據(jù)不真實(shí)。其中一些省份為避免占補(bǔ)平衡，把耕地按照建設(shè)用地等其他類型土地上報，涉及將近6333.33hm？。所以相關(guān)部門應(yīng)更加完善占補(bǔ)平衡對策，真正做到占多少補(bǔ)多少，加強(qiáng)補(bǔ)充耕地質(zhì)量建設(shè)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益。

1.3耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施成效

自1999年新的《土地管理法》實(shí)施以來，耕地占補(bǔ)平衡工作有了新的起色，不但耕地占補(bǔ)平衡體系逐步確立，而且還體現(xiàn)了補(bǔ)充耕地責(zé)任體系，直接明確責(zé)任單位，對耕地占補(bǔ)情況進(jìn)行數(shù)據(jù)登記注冊，以便工作人員能夠進(jìn)行現(xiàn)場訪問。有的地區(qū)實(shí)施“先占后補(bǔ)”杜絕“占而不補(bǔ)”等現(xiàn)象發(fā)生，維護(hù)了農(nóng)村集體的耕地效益。

2耕地占補(bǔ)平衡工作的困境

2.1新補(bǔ)充的耕地質(zhì)差

對于有些地區(qū)，新補(bǔ)充的耕地質(zhì)量差、開發(fā)難度大、成本偏高。“占優(yōu)補(bǔ)劣”“占多補(bǔ)少”現(xiàn)象時有發(fā)生，補(bǔ)充耕地的質(zhì)量平衡被嚴(yán)重忽略。有些地區(qū)對補(bǔ)充耕地資源的選擇不謹(jǐn)慎，選址不合理，其中多為荒草地、廢棄工廠等，不僅破壞了生態(tài)安全，還使水土流失，違背了自然規(guī)律。有的耕地補(bǔ)充資源為偏遠(yuǎn)零散的耕地碎塊，不僅耕種困難，開發(fā)難度大，而且生產(chǎn)產(chǎn)出率低下。

2.2適宜耕種的后備資源不足

中國適宜補(bǔ)充的耕地后備資源不足66668hm'，因退耕還林等政策導(dǎo)致耕地后備資源更加匱乏。另外違法占用耕地、過度開發(fā)耕地的現(xiàn)象也在金錢的利益驅(qū)使下時有發(fā)生。有的地區(qū)在上報耕地現(xiàn)有面積的數(shù)據(jù)上造假，拿以前的耕地調(diào)查成果換取新耕地的指標(biāo)量。

2.3相關(guān)部門監(jiān)管不周

相關(guān)部門缺乏耕地保護(hù)的激勵措施，如缺少對提高糧食產(chǎn)出能力的激勵，這樣不僅影響農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，同時也不利于耕地資源的保護(hù)，從而導(dǎo)致土地產(chǎn)出率低下。有些地區(qū)相關(guān)部門既是“占地者”，又是“補(bǔ)充者”，耕地占補(bǔ)工作的監(jiān)管力度微乎其微，兩個方面都是自己說了算。另外政府部門缺乏同專業(yè)的農(nóng)業(yè)部門協(xié)作，只有讓農(nóng)業(yè)部門專業(yè)人員考察適宜補(bǔ)充的后備耕地資源，梗有利于新增耕地的補(bǔ)充工作。

3耕地占補(bǔ)平衡建議

3.1推進(jìn)耕地質(zhì)改造

應(yīng)大力推進(jìn)耕地資源質(zhì)量改造項(xiàng)目，如運(yùn)用科學(xué)技術(shù)提高耕地質(zhì)量，創(chuàng)新土地綜合整治方法與生態(tài)修復(fù)，增加耕地的有效面積，提高耕地生產(chǎn)效率。嚴(yán)格按照耕地質(zhì)量等級來評估選取可補(bǔ)充的后備優(yōu)質(zhì)耕地資源，真正達(dá)到數(shù)量質(zhì)量的平衡。在中低產(chǎn)田改造方面也應(yīng)加大力度，如資金與技術(shù)手段的投人，這樣對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)也有很大好處，真正做到堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。另外我們還要集約節(jié)約合理利用耕地資源，加快土地復(fù)墾、土地整理、土地開發(fā)等工作的進(jìn)度。

3.2適度合理開發(fā)耕地后備資源

確保補(bǔ)充耕地資源數(shù)據(jù)的真實(shí)性、可靠性，多放心思在數(shù)據(jù)測量的準(zhǔn)確性上，杜絕任何人違法占用耕地資源。適度開發(fā)未利用的耕地，對于不同地區(qū)的耕地要進(jìn)行不同的整理開發(fā)方法，因地制宜。提高占用耕地資金成本，以減少占得耕地的面積，切實(shí)保護(hù)耕地。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，科學(xué)合理開發(fā)未利用的后備耕地資源，對于完全沒有可開發(fā)的后備耕地資源地區(qū)，要完善異地補(bǔ)充的途徑，解決后備資源不足的問題。

3.3建立長效共同責(zé)任制

建立共同責(zé)任制與多方激勵獎勵制度，履行政府職責(zé)，保證不同環(huán)節(jié)有不同的負(fù)責(zé)部門，各盡其職，嚴(yán)禁一職多用。對于優(yōu)秀示范區(qū)給予獎勵表彰，以此激發(fā)群眾的熱情。公開耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目詳細(xì)情況，嚴(yán)格監(jiān)管驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管人員要專業(yè)要負(fù)責(zé)，保證整個過程公開化透明化，允許群眾參與其中進(jìn)行監(jiān)督管理。實(shí)行獎懲制度，檢舉以次充好、弄虛作假的行為。

4耕地占補(bǔ)平衡對策發(fā)展前景

耕地占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施發(fā)展了越來越多類型的土地改良項(xiàng)目，這些項(xiàng)目有利于幫助緩解土地開發(fā)資金問題，實(shí)現(xiàn)資本和土地資源的高效配置，對于新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展大有幫助。同時能提高耕地資源的合理利用，優(yōu)化國土利用結(jié)構(gòu)布局，持續(xù)改善提高以市場為中心的運(yùn)營體系，鼓勵更多社會力量參與新農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展。相信隨著一次次的實(shí)踐探索，會有更多專業(yè)的投資企業(yè)開發(fā)這種未來資產(chǎn)，給農(nóng)民帶來更多實(shí)惠。

5結(jié)論

耕地占補(bǔ)平衡政策作為中國最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，符合中國當(dāng)前人多地少的現(xiàn)狀，我們必須嚴(yán)格執(zhí)行下去，這應(yīng)涉及到我們每一個人，而不單單只是國家政府的責(zé)任。

在政策實(shí)行過程中出現(xiàn)了很多問題，如適宜的后備耕地資源不足，新補(bǔ)充的耕地質(zhì)量差、開發(fā)難度大、成本高，對生態(tài)保護(hù)也造成了極大的壓力，這些均與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略背道而馳。各有關(guān)部門監(jiān)管力度不到位，未形成共同責(zé)任制。所以我們必須及時采取有效的措施，杜絕發(fā)生不良現(xiàn)象，如改進(jìn)創(chuàng)新耕地占補(bǔ)平衡工作，對于“占優(yōu)補(bǔ)劣”、“占多補(bǔ)少”、“占而不補(bǔ)”等問題要嚴(yán)格控制，建立長效協(xié)調(diào)機(jī)制。對于本地區(qū)無充足后備耕地資源的地域，可采取異地調(diào)劑的辦法，保證做到“占”“補(bǔ)”“平衡”，“數(shù)量”、“質(zhì)量”“生態(tài)”三者均達(dá)到平衡。通過耕地資源占補(bǔ)的平衡，可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)費(fèi)用，增加農(nóng)民收人，有效地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r。只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，自然會有更多資金投人到改善土地整治中，循環(huán)往復(fù)，為農(nóng)民子孫后代增福造利。

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