付強(qiáng)

摘要：經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)在中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化進(jìn)程中取得了令人矚目的成績。隨著經(jīng)濟(jì)步入“轉(zhuǎn)型期”，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)內(nèi)部控制的缺陷已成為制約經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展的重要障礙，本文以湖南省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)——C經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)為例，深入分析其內(nèi)部控制存在的問題，并提出相應(yīng)的優(yōu)化措施，以期為其他存在類似問題的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)提供有價(jià)值的建議。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì);內(nèi)部控制;研究

引言

自從1984年中共中央和國務(wù)院批準(zhǔn)成立首批國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)以來，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的設(shè)立區(qū)域經(jīng)歷了“東部沿海地區(qū)——省會(huì)城市和重點(diǎn)城市——全國”三個(gè)階段，經(jīng)過36年的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展已成為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)增長、實(shí)現(xiàn)城市化進(jìn)程的重要?jiǎng)恿?，在我國的?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展中占據(jù)著不可小覷的地位。經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)的管理過程中所凸顯的內(nèi)部控制問題成為制約經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)保持持續(xù)快速增長的重大問題。本文以C經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)為例，對(duì)其內(nèi)部控制存在的問題和解決措施進(jìn)行具體分析研究，以期為經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)建立完善的內(nèi)部控制制度，更好地實(shí)現(xiàn)行政職能和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

一、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)內(nèi)部控制定義

經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)作為時(shí)代的特殊產(chǎn)物，具有以下幾個(gè)特征：上級(jí)市政府的派出機(jī)構(gòu)，并代表該級(jí)政府行使職權(quán)，管委會(huì)內(nèi)部設(shè)立若干機(jī)構(gòu);開發(fā)區(qū)管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)行任免制，領(lǐng)導(dǎo)班子成員由上級(jí)黨委政府任免;設(shè)立獨(dú)立財(cái)政，編制和實(shí)施預(yù)決算（報(bào)經(jīng)相應(yīng)人大或常委會(huì)批準(zhǔn)）。根據(jù)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)其代表政府行使職能的特征，將經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)內(nèi)部控制定義為：以合法合規(guī)進(jìn)行管委會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、保障資金安全和使用有效、監(jiān)督財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整、防范降低舞弊和腐敗風(fēng)險(xiǎn)、提高公共服務(wù)的效率和效果為目的;遵循全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性原則;通過實(shí)施執(zhí)行相應(yīng)的程序和措施，對(duì)管委會(huì)在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的防范和管控。

二、C經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)內(nèi)部控制存在的問題

內(nèi)部控制有五個(gè)既相互聯(lián)系又相互獨(dú)立的組成要素，分別是內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)督，它們從不同角度影響著內(nèi)部控制實(shí)施的有效性。本文從這五個(gè)角度分析C經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的內(nèi)部控制現(xiàn)狀與存在問題。

（一）內(nèi)部控制環(huán)境方面存在的問題

內(nèi)部控制環(huán)境是單位建立與實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，對(duì)內(nèi)部控制的高效實(shí)施起著基礎(chǔ)性的保障作用。

1.組織機(jī)構(gòu)方面

C經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)內(nèi)設(shè)直屬部門：綜合管理部、財(cái)政金融部、規(guī)劃建設(shè)部、社會(huì)發(fā)展部、招商聯(lián)絡(luò)部、港口管理部、科創(chuàng)中心、政務(wù)中心、監(jiān)察室、土地儲(chǔ)備中心、應(yīng)急管理局。另外還有4家市派駐單位：資源規(guī)劃分局、生態(tài)環(huán)境局、市場監(jiān)督管理局、城管分局。從圖1可以看出，C經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)采用的是扁平化的組織架構(gòu)，管理層級(jí)少，部門設(shè)置多，管理幅度寬。并且C經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)既沒有單獨(dú)設(shè)立內(nèi)部控制部門，也沒有將內(nèi)部控制的實(shí)施納入各部門職責(zé)分配范圍，導(dǎo)致內(nèi)部控制游離在部門職責(zé)之外，沒有專門部門進(jìn)行主導(dǎo)。2.人員配備方面

目前C經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)共有工作人員169人，其中事業(yè)編制人員76人，四海攬才引進(jìn)的專業(yè)人員70人，勞務(wù)派遣人員23人。每個(gè)部門均處于“人少事多”狀態(tài)中，“一人多崗”現(xiàn)象普遍存在?！耙蝗硕鄭彙眲?shì)必導(dǎo)致缺乏必要的制約與監(jiān)督，甚至有可能違背“不相容崗位分離”;“一人多責(zé)”勢(shì)必增加人員工作量，難以合理兼顧，從客觀上增加了錯(cuò)誤和失誤的出現(xiàn)概率。

3.內(nèi)部控制意識(shí)和制度方面。C經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于內(nèi)部控制重視程度不夠，加之內(nèi)控機(jī)構(gòu)和人員的缺乏，目前C經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)并沒有根據(jù)自身工作特點(diǎn)制定系統(tǒng)的內(nèi)部控制制度，而僅根據(jù)部門工作需要制定了專用的具有內(nèi)部控制功能的規(guī)章制度，例如《財(cái)務(wù)報(bào)賬制度》《“三公”經(jīng)費(fèi)使用制度》《專項(xiàng)資金管理使用辦法》等。已有的規(guī)章在大部分人員眼里就是掛在墻上的擺設(shè)，并沒有將內(nèi)控放在心上，導(dǎo)致內(nèi)控的執(zhí)行流于形式。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面存在的問題

風(fēng)險(xiǎn)根據(jù)來源可以分為內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)，由于C經(jīng)開區(qū)處于發(fā)展的快速期，工作的重心和人力、物力幾乎投入到開發(fā)區(qū)的建設(shè)中，而忽視了對(duì)于內(nèi)部各個(gè)部門操作流程的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，外部政策、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、環(huán)保政策等可能對(duì)經(jīng)開區(qū)未來帶來的影響進(jìn)行評(píng)估，沒有設(shè)置相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制方案，沒有建立應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，因此在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面C經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)的管控還十分薄弱。

（三）控制活動(dòng)方面存在的問題

1.預(yù)算編制過程

財(cái)政金融部負(fù)責(zé)C區(qū)各項(xiàng)財(cái)政收支管理，編制預(yù)決算并組織執(zhí)行。目前C經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)的預(yù)算編制是以上一年度的預(yù)算具體執(zhí)行情況為依據(jù)，并沒有對(duì)預(yù)算編制年度的具體情況進(jìn)行重新考量分析，并以此確定預(yù)算金額，沒有按照“零基預(yù)算”原則來進(jìn)行預(yù)算編制，這會(huì)造成預(yù)算松弛及資源浪費(fèi)。并且實(shí)際編制過程中沒有體現(xiàn)全面預(yù)算的概念，僅由各部門負(fù)責(zé)人對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行確定，沒有調(diào)動(dòng)全員參與，影響了預(yù)算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

2.預(yù)算執(zhí)行過程

在預(yù)算執(zhí)行過程中，C經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)將年初預(yù)算的“預(yù)備費(fèi)”項(xiàng)目按照工作需要進(jìn)行分配安排，違反了相關(guān)制度對(duì)于“預(yù)備費(fèi)”使用方向的規(guī)定。并且對(duì)于預(yù)算的調(diào)整比較頻繁，并且預(yù)算調(diào)整報(bào)批程序不規(guī)范，嚴(yán)重影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性，也從另一方面反映了預(yù)算編制的不科學(xué)不合理，無法充分發(fā)揮預(yù)算應(yīng)有的控制職能。

3.預(yù)算績效評(píng)價(jià)過程

目前C經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)并沒有深刻認(rèn)識(shí)到績效評(píng)價(jià)的重大意義，僅對(duì)部分項(xiàng)目實(shí)施了績效目標(biāo)的申報(bào)工作，實(shí)施績效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目就更少了。并且支出的審核、支付以及記賬均由財(cái)政金融部負(fù)責(zé)。在實(shí)施績效評(píng)價(jià)的過程中，由不具有獨(dú)立性的財(cái)政金融部主導(dǎo)，也沒有設(shè)置合理的指標(biāo)，賦予相應(yīng)的權(quán)重對(duì)項(xiàng)目資金使用的合理合規(guī)性以及項(xiàng)目實(shí)施的效率效果進(jìn)行考量，讓績效評(píng)價(jià)工作淪為“走過場”，其評(píng)價(jià)結(jié)果也無法為決策提供依據(jù)。

（四）信息與溝通活動(dòng)方面存在的問題

目前C經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)由財(cái)政金融部負(fù)責(zé)對(duì)支出進(jìn)行審核支出，并相應(yīng)的進(jìn)行賬務(wù)登記處理。其他人員進(jìn)行財(cái)務(wù)分析數(shù)據(jù)時(shí)，均需要經(jīng)由財(cái)政金融部的經(jīng)辦人員才能實(shí)施查詢。沒有一個(gè)能將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與業(yè)務(wù)流程相融合的信息系統(tǒng)進(jìn)行信息的傳遞和共享，就導(dǎo)致了信息的傳遞不暢。而扁平化的組織結(jié)構(gòu)，使得各部門均處于平等的層級(jí)。各部門獨(dú)立的運(yùn)作使得他們之間各自為政，非正式的溝通較少，正式的溝通程序又過于復(fù)雜，這些都導(dǎo)致了各部門間溝通不暢。

（五）監(jiān)督工作方面存在的問題

C經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)監(jiān)察室負(fù)責(zé)各項(xiàng)工作的監(jiān)督工作。但目前的監(jiān)督工作存在以下三個(gè)障礙：一是缺乏人員配備。目前經(jīng)開區(qū)正處于快速發(fā)展的階段，啟動(dòng)的項(xiàng)目較多，現(xiàn)有人員無法滿足監(jiān)督需求，無法對(duì)所有項(xiàng)目實(shí)施全范圍的監(jiān)督。二是缺乏專業(yè)知識(shí)。目前監(jiān)察室的人員幾乎都是非財(cái)務(wù)背景，很難通過財(cái)務(wù)的手段來實(shí)施資金管控，無法對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行高效的監(jiān)督。三是缺乏全過程的監(jiān)督。目前的監(jiān)督工作主要是在項(xiàng)目實(shí)施后進(jìn)行的檢查，此時(shí)問題已經(jīng)出現(xiàn)，損失已經(jīng)造成，監(jiān)督的效果并不理想。

三、C經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)內(nèi)部控制優(yōu)化措施

（一）優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

首先應(yīng)該加強(qiáng)C經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)上下對(duì)于內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)，深刻了解良好的內(nèi)部控制對(duì)于工作效率效果提升的重大意義。組織培訓(xùn)學(xué)習(xí)相關(guān)內(nèi)部控制的理論知識(shí)，深入剖析自身工作流程中存在的內(nèi)控缺陷點(diǎn)，以便全體人員更直觀地了解內(nèi)部控制。第二，建立完整有效的內(nèi)部控制制度。一方面可以通過充分調(diào)動(dòng)全體員工的積極性，在擁有內(nèi)部控制的相關(guān)知識(shí)架構(gòu)后，鼓勵(lì)其參與到內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)過程中，幫助識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制流程，有效地降低各類風(fēng)險(xiǎn)。另一方面可以外包專業(yè)機(jī)構(gòu)，并引入其他類似性質(zhì)職能單位的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，使自身的內(nèi)部控制制度更為完善。第三，對(duì)各部門的工作職責(zé)進(jìn)行重新修訂，將內(nèi)部控制的實(shí)施納入職責(zé)范圍，約束各部門各人員嚴(yán)格遵守內(nèi)部控制規(guī)章。第四，對(duì)崗位職能進(jìn)行深入研究探討，嚴(yán)格遵守“不相容崗位分離”原則，對(duì)崗位設(shè)置進(jìn)行規(guī)范，以避免發(fā)生“監(jiān)守自盜”的事件。

（二）建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

C經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)應(yīng)該按照“目標(biāo)設(shè)定——風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別——風(fēng)險(xiǎn)分析——風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)”的流程對(duì)經(jīng)開區(qū)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)的管理。第一，明確管委會(huì)及各部門工作目標(biāo)，并進(jìn)行層層分解，最終落實(shí)到每一個(gè)人員身上;第二，詳細(xì)分析各部門的工作流程，有效識(shí)別出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生原因以及將會(huì)帶來的影響;第三，及時(shí)收集風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)，組織相關(guān)專業(yè)人員進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析;第四，根據(jù)C經(jīng)開區(qū)的整體風(fēng)險(xiǎn)承受能力以及各層級(jí)風(fēng)險(xiǎn)承受能力，來對(duì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)選擇應(yīng)對(duì)方案。

（三）加強(qiáng)業(yè)務(wù)流程控制

第一，嚴(yán)格按照“零基預(yù)算”的要求進(jìn)行預(yù)算編制。財(cái)政金融部應(yīng)與各部門進(jìn)行充分廣泛的溝通，對(duì)下年度業(yè)務(wù)開支進(jìn)行合理預(yù)計(jì)。第二，根據(jù)各部門的實(shí)際用款需求，將預(yù)算支出細(xì)化，明確各項(xiàng)目使用方向與規(guī)則，避免預(yù)算的隨意變更。第三，擴(kuò)大預(yù)算績效考核范圍，提升財(cái)務(wù)人員的績效評(píng)價(jià)工作實(shí)施能力。對(duì)重大的項(xiàng)目做到“事前目標(biāo)設(shè)定——事中跟蹤審計(jì)——事后績效考評(píng)”，對(duì)績效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)反饋至高層，為其決策提供有效依據(jù)。對(duì)于績效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行通報(bào)，及時(shí)向公眾反饋項(xiàng)目實(shí)施效果，接受群眾最廣泛的監(jiān)督。

（四）暢通內(nèi)部信息傳遞溝通渠道

第一，建立定期的信息傳遞通道。各部門按月將工作進(jìn)度、工作成果、存在問題、解決對(duì)策等及時(shí)形成材料，特別是財(cái)政金融部應(yīng)該按月將各部門的項(xiàng)目支出進(jìn)度及分析等形成報(bào)告，定期報(bào)送管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，讓領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)掌握各方面工作情況;第二，開發(fā)內(nèi)部信息一體化系統(tǒng)，將各業(yè)務(wù)流程納入一體化管理系統(tǒng)，分為預(yù)算管理模塊、預(yù)算執(zhí)行模塊、決算模塊、政府采購模塊等。并且根據(jù)員工的職責(zé)權(quán)限設(shè)置對(duì)應(yīng)的錄入查詢權(quán)限，全員都可以在職權(quán)范圍內(nèi)查詢到自己所需信息，以解決信息溝通不暢的問題。

（五）完善監(jiān)督管理工作

強(qiáng)有力的監(jiān)督能為各項(xiàng)工作的合法合規(guī)有效開展提供持續(xù)保障。第一，增強(qiáng)監(jiān)督人員配備以及專業(yè)能力?？梢詫?nèi)審部門納入監(jiān)督管理工作小組，并定期對(duì)其進(jìn)行培訓(xùn)，增強(qiáng)他們的財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)，以更好地利用財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)實(shí)施監(jiān)督職能。第二，將常規(guī)監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合。對(duì)于經(jīng)常發(fā)生的業(yè)務(wù)工作，采用軟件控制、數(shù)據(jù)橫縱向?qū)Ρ取?shí)地檢查等方法來實(shí)施持續(xù)的、全面的監(jiān)督。對(duì)極少出現(xiàn)的重大項(xiàng)目，采用“一項(xiàng)目一監(jiān)督方案”的方式進(jìn)行重大風(fēng)險(xiǎn)管控，全方位的監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施過程，確保其合法合規(guī)有效。第三，引入外部監(jiān)督。定期公開各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的進(jìn)展情況，接受群眾監(jiān)督;建立社會(huì)公眾舉報(bào)制度，增加風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力;充分利用外部審計(jì)或者獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)C經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)的各項(xiàng)工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，以彌補(bǔ)內(nèi)部監(jiān)督的不足之處。

結(jié)語

C經(jīng)開區(qū)的發(fā)展為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)貢獻(xiàn)較大，但是由于其成立時(shí)間短，機(jī)構(gòu)人員配備不齊全等因素，其管理水平仍然存在一定的問題。本文以內(nèi)部控制為切入點(diǎn)，對(duì)其內(nèi)部控制存在的問題進(jìn)行分析，并相應(yīng)提出優(yōu)化措施，以期幫助C經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)不斷提升管理效能，更好地服務(wù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

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