許簫迪 程倩

摘 要：環(huán)境污染的協(xié)同治理已經(jīng)發(fā)展成為長三角區(qū)域環(huán)境治理的演進趨勢，長三角環(huán)境治理也已取得一些成效，但仍存在諸多不足。政府府際間及政府與非政府主體間的協(xié)同中都存在重重困境，須采取措施完善區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理，進一步提高其效力。在對長三角環(huán)境協(xié)同治理的現(xiàn)狀和困境進行分析的前提下，剖析制約該區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的因素，并提出相應(yīng)的優(yōu)化對策，以期對改善長三角環(huán)境協(xié)同治理路徑起到一定的作用。

關(guān)鍵詞：長三角;環(huán)境污染;協(xié)同治理

中圖分類號：X321? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）26-0081-02

長江三角洲城市群作為“一帶一路”與長江經(jīng)濟帶的重要交匯地帶，經(jīng)濟高度發(fā)達，也是生態(tài)退化和環(huán)境污染嚴(yán)重地區(qū)[1]。該地區(qū)各城市相互接壤，加上環(huán)境污染本身的跨域性特征，使得跨行政區(qū)的環(huán)境協(xié)同治理已成必然選擇。

一、長三角環(huán)境協(xié)同治理的成效

一是達成了較多環(huán)境協(xié)同治理協(xié)議。長三角積極響應(yīng)國家的號召，在中央政策的指導(dǎo)下，因地制宜制定環(huán)境治理規(guī)劃。各省市立足于長三角實際情況，針對區(qū)域整體環(huán)境或特定的大氣污染和水污染的治理，就眾多事宜達成共識，并以協(xié)議或政策法規(guī)的形式規(guī)定下來，為環(huán)境的協(xié)同治理提供承諾保證。在特大賽會期間，各省市共同簽訂了眾多協(xié)議和計劃，為環(huán)境治理工作做了具有公信力和約束力的具體部署和明確分工，同時也為各地協(xié)作提供了明確的方向和目標(biāo)。

二是有組織結(jié)構(gòu)作支撐。長三角的聯(lián)席會議制度為區(qū)域內(nèi)主體間的協(xié)同提供了重要平臺。2014年成立的大氣污染防治協(xié)作小組和2016年成立的水污染防治協(xié)作小組更是為區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理提供了組織機構(gòu)支撐。協(xié)作小組每年召開一次會議，會議將各地凝聚起來，就長三角環(huán)境協(xié)同治理的現(xiàn)狀進行分析，討論決定下一步的工作重點[2]，為各省市就區(qū)域環(huán)境治理工作進行協(xié)商決策提供了平臺。例如，在環(huán)境污染的具體治理中，針對某一流域的水污染治理，負有責(zé)任的各地因地制宜成立了眾多合作治理機構(gòu)，引導(dǎo)污染協(xié)同治理有組織、有序的進行。

三是協(xié)同治理機制初步形成。在長三角的大氣和水污染治理中，各地建立了眾多污染監(jiān)測點，甚至實行了聯(lián)合監(jiān)測，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)信息的共享。據(jù)統(tǒng)計，長三角已基本實現(xiàn)區(qū)域大氣重點污染源在線數(shù)據(jù)、國控站點監(jiān)測數(shù)據(jù)、指定超級站監(jiān)測數(shù)據(jù)的信息共享[3]。在跨界水污染治理上實行了生態(tài)補償機制，區(qū)域環(huán)境治理生態(tài)補償機制初步形成。在聯(lián)合執(zhí)法上，三省一市已達成共識，并在共同簽訂的協(xié)議中多次提到要共同協(xié)調(diào)、處理環(huán)境污染糾紛。同時，大氣污染和水污染防治協(xié)作小組的成立，意味著區(qū)域大氣和水污染的聯(lián)防聯(lián)控機制初步形成，并將繼續(xù)發(fā)揮重要作用。

四是多元主體協(xié)同初具形態(tài)。在長三角的環(huán)境治理中，三省一市各地政府已嘗試跨越行政區(qū)劃的限制，采取一些措施進行合作治理。各地政府已就一些工作達成共識，共同簽訂了協(xié)議，并在此基礎(chǔ)上，制訂符合自身的行動計劃，積極承擔(dān)責(zé)任。各地政府也積極引導(dǎo)企業(yè)等主體進行合作治理，排污權(quán)交易和企業(yè)環(huán)境行為評級等制度對控制企業(yè)污染物的排放起到了重要的作用，企業(yè)在這個過程中也提高了環(huán)境治理的參與意識，間接承擔(dān)了一定的責(zé)任。社會組織和公眾在長三角環(huán)境治理中發(fā)揮了一定的監(jiān)督作用，長三角的一些社會組織發(fā)起了專項污染治理行動，倡導(dǎo)多元主體的共同協(xié)商和合作，針對具體環(huán)境問題共同決策和行動。

二、長三角環(huán)境協(xié)同治理的困境

（一）政府間的協(xié)同治理困境

制度化水平較低，協(xié)調(diào)困難。從長三角各地間采取的協(xié)同治理措施中可以看出，長三角環(huán)境協(xié)同治理具有階段性和短暫性的特征，并非常規(guī)操作，具有非長效性，制度化水平低，各地政府間的內(nèi)生協(xié)同治理行為較少。污染防治小組每年召開一次會議，各地政府分析目前治理情況并確定下一步工作重點，但并未對區(qū)域整體的環(huán)境治理做出系統(tǒng)的規(guī)劃，未形成區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的常規(guī)方案。會后往往還是各自著手解決各地關(guān)心的環(huán)境問題，除非重大跨界污染問題出現(xiàn)，政府間才會暫時加大協(xié)同治理力度。而且在環(huán)境治理過程中各地并沒有統(tǒng)一的治理指標(biāo)，例如對企業(yè)的污染物排放量沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，再加上缺少對各地治理的監(jiān)督和考核，所以對治理效果無法做較明確的衡量和評價。這樣就使得各地在協(xié)同治理中很容易表現(xiàn)出隨意性，導(dǎo)致環(huán)境協(xié)同治理的成效不大，給政府間的協(xié)同形成了阻礙，難以實現(xiàn)信息和資源的充分交流和分享，由此導(dǎo)致府際間協(xié)同存在信息不對稱的問題。因此，長三角環(huán)境治理中地方政府間的協(xié)同需要更權(quán)威、系統(tǒng)、全面的機制、組織機構(gòu)和政策法規(guī)等支撐，提高制度化水平，使之成為長三角常態(tài)化的環(huán)境治理模式。

（二）企業(yè)與政府的協(xié)同治理困境

企業(yè)協(xié)同的主動性不強，企業(yè)協(xié)同缺乏保障。企業(yè)在環(huán)境治理中處于非常被動的狀態(tài)，通常是在政府的外部約束下采取行動來規(guī)范自身行為，而主動采取的自發(fā)性行動極少，只有少數(shù)企業(yè)意識到環(huán)境污染的嚴(yán)重性和自身責(zé)任，主動采取行動參與區(qū)域環(huán)境治理。政府與企業(yè)協(xié)同治理的困境不僅表現(xiàn)在企業(yè)的主動性不強上，同時還表現(xiàn)在缺乏政策法規(guī)、組織、制度保障上。在長三角的環(huán)境協(xié)同治理中，目前區(qū)域內(nèi)的政府還沒有從整體的、一般性的角度考慮企業(yè)治污的問題，企業(yè)在區(qū)域環(huán)境治理中要發(fā)揮的作用、如何發(fā)揮作用都無章可循，未針對企業(yè)參與環(huán)境治理制定一般性的、系統(tǒng)全面的政策規(guī)劃。企業(yè)在環(huán)境治理中已采取的舉措，尤其是那些被證明利于區(qū)域污染治理的行為，也未以權(quán)威的政策法規(guī)的形式確定下來。在組織機構(gòu)上，長三角整體的環(huán)境協(xié)同治理的組織較少，企業(yè)參與環(huán)境治理主要通過水污染和大氣污染的防治協(xié)作小組。但目前這兩個組織還處于初步發(fā)展階段，主要著手解決的還是三省一市政府間協(xié)同的問題，企業(yè)在其中還是以松散被動的形式暫時性地參與治理，組織上并未能為企業(yè)提供充足的平臺。

（三）公眾、社會組織與政府的協(xié)同治理困境

在長三角的環(huán)境治理中，公眾一是要在日常生活中身體力行地規(guī)范自身的行為，二是要對其他治理主體的行為進行監(jiān)督。但依據(jù)實踐，公眾在這兩方面做的遠遠不夠。隨著環(huán)境問題日益嚴(yán)重，公眾能夠意識到環(huán)境治理的重要性，但對自身在其中要扮演的角色還未有充足的認識。環(huán)境治理對于很多公眾來說僅停留于口號，真正自覺付出行動的很少。而政府也主要是通過宣傳教育的方式引導(dǎo)公眾參與治理，導(dǎo)致公眾的參與缺乏權(quán)威的外部約束。在長三角的環(huán)保組織開展的諸如“拯救錢塘江母親河行動”等專項行動中，公眾的積極性是很高的，環(huán)保組織的人員也相當(dāng)充足。但在那之后，往往出現(xiàn)人員大量流失的現(xiàn)象，吸引力也急劇減小。此外，環(huán)保組織在缺乏政府引導(dǎo)的情況下，還存在不夠?qū)I(yè)和規(guī)范的問題，在日常運營上具有隨意性。

三、長三角環(huán)境協(xié)同治理的實現(xiàn)路徑

（一）政府間的橫向協(xié)同

環(huán)境污染可以被遠距離傳輸，是外來污染與本地污染共同作用的結(jié)果[4]。基于這一特性對于環(huán)境污染的有效治理必定涉及到多個地方行政區(qū)和多個中央政府部門等多個子系統(tǒng)，需要這些子系統(tǒng)之間開展廣泛的協(xié)同治理和監(jiān)管。在長三角環(huán)境治理的過程中，各地政府要協(xié)調(diào)起來，做好頂層設(shè)計，發(fā)揮協(xié)同作用。三省一市政府需要聯(lián)合開展大氣污染綜合防治，統(tǒng)籌規(guī)劃，合力控制煤炭消費總量，聯(lián)合制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，切實改善區(qū)域空氣質(zhì)量;開展跨界水體環(huán)境治理，共同制定治理方案，建立跨省聯(lián)防聯(lián)控機制，全面加強水污染的治理協(xié)作。同時，各地政府要實現(xiàn)環(huán)境治理的協(xié)同監(jiān)管、執(zhí)法以及考核，共同打造綠色長三角，在長三角的環(huán)境治理中發(fā)揮核心作用。

（二）政府與企業(yè)間的內(nèi)外協(xié)同

企業(yè)從某種角度來講，一方面是環(huán)境污染的實施主體，另一方面也是環(huán)境污染防治的治理主體，企業(yè)的參與度將直接影響到環(huán)境污染防治的整體效果。在長三角環(huán)境協(xié)同治理模式下，政府要積極引導(dǎo)企業(yè)控制污染排放，承擔(dān)區(qū)域污染防治責(zé)任。政府不僅可以通過法律規(guī)范和行政監(jiān)管對企業(yè)行為進行規(guī)范，也可以運用市場經(jīng)濟手段，通過價格、稅收、信貸等方式來調(diào)節(jié)、引導(dǎo)企業(yè)的行為。例如，嚴(yán)格規(guī)定企業(yè)污染物排放的標(biāo)準(zhǔn)、處罰的力度，通過外部約束打擊企業(yè)的違法排放行為;淘汰高能耗、低收益的污染企業(yè)，鼓勵企業(yè)優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，對企業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級改造給予相應(yīng)的補貼和支持;通過獎勵等措施激勵企業(yè)主動參與環(huán)境治理，主動發(fā)揮企業(yè)作用。這樣，不僅能夠有效降低政府的監(jiān)管成本，還進一步提高了企業(yè)參與治理的積極性。因此可見，政府可以通過創(chuàng)新制度設(shè)計，用靈活的方式來激勵企業(yè)節(jié)能減排。

（三）政府和公眾及社會組織間的參與協(xié)同

污染治理中的“參與協(xié)同”更多的是表現(xiàn)在政府和非政府組織以及公眾多元主體之間的互動過程。這一過程圍繞著大家普遍關(guān)心的環(huán)境問題，各主體采取靈活多樣的互動行為方式，在充分利用各自資源、技術(shù)優(yōu)勢的同時自主管理，自覺參與到大氣污染治理的整個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)“整體大于部分之和”功效[5]。許多情況下，當(dāng)政府和企業(yè)對于一些大氣污染問題還未及時采取行動時，環(huán)保非政府組織就能夠基于其準(zhǔn)確的信息來源或者自己的調(diào)查和研究，及時到達現(xiàn)場為事件當(dāng)事人解決污染問題提供相關(guān)幫助，其效率之高，令不少政府和企業(yè)汗顏。而公眾在環(huán)境治理中則能發(fā)揮監(jiān)督的作用。因此，在長三角環(huán)境治理中，政府要為環(huán)保非政府組織和公眾提供平臺和支撐，讓其利用自身優(yōu)勢參與到環(huán)境治理中來，形成協(xié)同效應(yīng)。

參考文獻：

[1]? 黃麗娟.長三角區(qū)域生態(tài)治理政府間協(xié)作研究[J].理論觀察，2014，（1）：74-76.

[2]? 王玉明，王沛雯.長三角城市群跨域環(huán)境治理中的政府合作[J].公共管理，2018，（1）：4-10.

[3]? 張顥瀚，鮑磊.長三角區(qū)域的生態(tài)特征與生態(tài)治理保護的一體化推進措施[J].科學(xué)發(fā)展，2010，（2）：57-67.

[4]? 周林意.長三角區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的瓶頸與破解路徑[J].生態(tài)環(huán)境，2016，（2）：24-27.

[5]? 王學(xué)棟，張定安.我國區(qū)域協(xié)同治理的現(xiàn)實困局與實現(xiàn)途徑[J].中國行政管理，2019，（6）：12-15.