摘要：行政決策是政府部門的一項(xiàng)重要職能，一些政府部門在行使行政職權(quán)的過程中，受行政決策慣性思維的影響，與《重大行政決策程序暫行條例》的規(guī)定和要求會產(chǎn)生矛盾和沖突。這些沖突主要表現(xiàn)為：各行政主體之間信息的不均衡；行政決策形式與實(shí)質(zhì)的輕重不分；行政決策過程中專斷和民主的博弈；行政決策責(zé)任追究的抽象和具體不明晰等現(xiàn)象。這些都不利于重大行政決策的法治化。要做到有的放矢，應(yīng)從強(qiáng)化公眾知情權(quán)、公眾參與機(jī)制建設(shè)、專業(yè)話語權(quán)和責(zé)任追究細(xì)化等方面予以化解和促進(jìn)。

關(guān)鍵詞：重大行政決策；決策程序；法治化

中國分類號：D912.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004-1494（2020）05-0091-06

《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《條例》）的實(shí)施是對黨的十八屆四中全會確定的相關(guān)決策部署的有效落實(shí)，以具體行動推動了法治政府建設(shè)的進(jìn)程，回應(yīng)了黨的十八屆四中全提出的“健全依法決策機(jī)制，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確”的要求。行政決策法治化是建設(shè)法治政府的極為關(guān)鍵的一環(huán)，早在2015年底，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《綱要》）就明確提出了推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化、法治化的課題，并詳細(xì)列出了完成這一課題的目標(biāo)和任務(wù)?？梢?，《重大行政決策程序暫行條例》的出臺與實(shí)施也是落實(shí)《綱要》提出的法治政府建設(shè)目標(biāo)的應(yīng)有之義。如今在《條例》正式實(shí)施的背景下，如何避免“有制無治”的現(xiàn)象？如何正確把握行政決策法治化的方向，讓其能夠落到實(shí)處？如何解決《條例》規(guī)范與決策行為之間可能存在的不適應(yīng)性？這些都是需要給予重視的問題，也具有相當(dāng)程度的現(xiàn)實(shí)性，要解答好種種現(xiàn)實(shí)性的問題，前提是要摸清基本情況以及在推進(jìn)行政決策法治化過程中所面臨的主要問題，在結(jié)合《條例》具體規(guī)定的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)化解之道。

一、行政決策法治化的概念及其理論基礎(chǔ)

（一）行政決策法治化的概念

法學(xué)界對行政決策這一概念的定性多源于管理學(xué)上的研究，雖描述不一，但基本是從法律所涉及的權(quán)限、程序、目標(biāo)等角度進(jìn)行加工和歸納?；疽馑际菍⑿姓Q策定性為具有法定權(quán)限的行政主體對一個(gè)職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)擬定方案，并按照法定程序做出相關(guān)抉擇，以完成該具體事項(xiàng)的目標(biāo)的過程?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》采用了“行政決策”這一表述，而對其定性主要在該《條例》第三條上有所反映，主要有兩個(gè)方面的措施，一方面將范圍縮小到“重大行政決策”領(lǐng)域；另一方面通過正反兩面列舉的方式對重大行政決策的范圍作了一般性規(guī)定，并允許各地司法機(jī)構(gòu)根據(jù)本地實(shí)際作出符合自身實(shí)際情況的適當(dāng)變更，這反映了行政決策本身的復(fù)雜性和綜合性，是立法方面的進(jìn)步，尤其是在理論界和權(quán)威的法定機(jī)關(guān)對行政決策的認(rèn)識還未達(dá)成共識的背景下，這種立法模式是非常必要的。

在定位上，從行政法的內(nèi)部構(gòu)成來看，行政決策長期以來都不具有行政立法、行政許可、行政強(qiáng)制那般顯眼的地位，甚至也沒有行政指導(dǎo)、行政賠償那般引人關(guān)注，在黨的十八屆三中全會之后才成為研究熱點(diǎn)。但對于行政決策的定位，有一個(gè)清晰的方向，即在現(xiàn)行的行政法學(xué)研究框架下，越來越多的法學(xué)研究者傾向于將行政決策視為一種單獨(dú)的行政行為，如茅銘晨教授認(rèn)為“將行政決策作為一類獨(dú)立的行政行為引入行政行為體系，在此基礎(chǔ)上，梳理行政決策的類型，刻畫行政決策行為的特征、法律屬性及其與相關(guān)行政行為界分的邊界，可以為構(gòu)建行政決策法學(xué)理論大廈鋪墊基石”[1]121。這一觀點(diǎn)雖未獲得普遍性的認(rèn)同，但行政決策本身所顯示出來的特征是相對較容易獲得集中認(rèn)可的，也是其被認(rèn)為是單獨(dú)行政行為的標(biāo)志性特征，行政決策涵蓋的行政性、法定性、外部性和公共性等特征，與行政許可、行政處罰等典型的行政行為在特征域上具有高度的同一性。也有學(xué)者從行政權(quán)力運(yùn)行方式的角度進(jìn)行研究，認(rèn)為行政決策不是一種簡單的行為，而是一個(gè)復(fù)雜的形態(tài)，可以是程序性行為，也可以是內(nèi)部性行政行為，還可以是外部性行政行為[2]88。從既有的研究成果來看，雖然存在著一定的分歧，但行政決策具有行政行為的屬性這一基本特征是學(xué)者達(dá)成共識的。

行政決策的復(fù)雜性還有更多的例證和體現(xiàn)，如忽視風(fēng)險(xiǎn)的行政決策。行政決策作為最常用的權(quán)力運(yùn)行方式，其作用不可替代，因此赫伯特·西蒙的話常被提及，即“無決策無行政”。我國作為一個(gè)歷史悠久的行政強(qiáng)國，行政權(quán)力的強(qiáng)勢是任何一方力量都無法比擬的，導(dǎo)致由行政權(quán)力作出的行政決策可能會被快速地適用，也可能造成不可挽回的損失。在行政權(quán)力或行政決策無法受到規(guī)制的情況下，便大大提升了決策任性和損失嚴(yán)重的概率。如云南河口斥資2.7億元建成的“文化長廊”僅存續(xù)3年就被拆除，拆除費(fèi)用又花了3億元。廣西柳州斥資7000萬元建設(shè)的柳宗元雕像，這座被稱為“國內(nèi)最高的人物銅像”的項(xiàng)目尚未建成就被拆[3]。再如行政決策法治化的推進(jìn)過程，行政決策既然不可或缺，則行政決策的規(guī)范性問題顯得極為重要，也不可缺位。2004年國務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，我國開啟了行政決策法治化的序幕，至2019年重大行政決策入例，成為行政法規(guī)的調(diào)整對象，行政決策法治化經(jīng)歷了長達(dá)15年的推動過程，也只是完成了“法治化”中“制度化”這一環(huán)節(jié)，距離真正的法治標(biāo)準(zhǔn)還有漫長的路程要走。

（二）行政決策法治化在我國實(shí)施的理論基礎(chǔ)

行政決策的法治化不僅有現(xiàn)實(shí)的要求，也有理論上的契合和要求。如同全面依法治國包含著科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公平正義、民主政府、平等協(xié)商等價(jià)值理念，行政決策法治化作為更具體的目標(biāo)，有其相應(yīng)的精神內(nèi)核和價(jià)值追求，其中法治政府、程序正義和協(xié)商民主等理論與行政決策法治化在“血緣”關(guān)系上是最為親近的。從法治政府建設(shè)的相關(guān)要求和理論來看，有限、服務(wù)、開放、誠信和責(zé)任是法治政府的五塊基石，也是保障行政決策有效、規(guī)范運(yùn)行的基本要求。如有限的政府則必然要求“法無授權(quán)不可為”，政府或其他行政決策機(jī)關(guān)都應(yīng)注重權(quán)力行使的邊界，要按照法定的權(quán)限和職責(zé)行使決策權(quán)力，不得越權(quán)作為和濫用權(quán)力作為。其他四個(gè)方面的要求是對政府或其他行政決策機(jī)關(guān)在作某一行政決策時(shí)應(yīng)遵循的公共性目的、公正性方式和公平性責(zé)任。行政決策要堅(jiān)持為人民大眾謀取正當(dāng)性利益和發(fā)展性福利，要在人民大眾的監(jiān)督之下，以人民看得見、信得過和符合人民心理預(yù)期的方式實(shí)現(xiàn)，同時(shí)又不能忽視“有職便有責(zé)”的要求，對于存在的任性決策和非法決策行為，要真正使行政決策機(jī)關(guān)或決策者承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，要敢于亮“問責(zé)”的劍而不是放縱或模糊對待。正如哈耶克所說，“欲使責(zé)任有效，責(zé)任還必須是個(gè)人的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)決策失誤的個(gè)人追責(zé)以減少決策者將風(fēng)險(xiǎn)平攤給整個(gè)部門以利用法不責(zé)眾使自己規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的可能性”[4]99-100。從程序正義理論來看，該理論通常包括程序性正義和實(shí)質(zhì)性正義兩方面內(nèi)容，這兩方面內(nèi)容無論在形式上還是在內(nèi)容上都與行政決策具有相當(dāng)?shù)钠鹾闲裕姓Q策本身就是一個(gè)方案從出臺到確定的“過程”，程序性正義要求在這個(gè)“過程”中受行政決策影響的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)享有充分的信息知悉權(quán)和陳述意見的權(quán)利，即便是“少數(shù)人”的意見也不應(yīng)當(dāng)被過濾掉。實(shí)質(zhì)性正義就一般的理解而言，是指得以制定的法律應(yīng)當(dāng)是良法，法律實(shí)施的效果符合社會公認(rèn)的公平與正義標(biāo)準(zhǔn)。就行政決策領(lǐng)域而言，可以將實(shí)質(zhì)性正義看成是兩方面的構(gòu)成，一方面要求行政決策本身應(yīng)當(dāng)是合法正當(dāng)?shù)?，如五個(gè)法定程序是否得以實(shí)施？程序?qū)嵤┦欠窈侠?？?dāng)事人的聽證權(quán)利是否得到實(shí)質(zhì)保障？另一方面要求認(rèn)真公正對待當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)利，如公民的身體健康保障權(quán)、經(jīng)濟(jì)利益獲得權(quán)、意見建議提出權(quán)等與自身發(fā)展或與城市社會發(fā)展關(guān)系密切的權(quán)利，現(xiàn)今的很多行政決策，諸如廣西柳州斥資7000萬元建設(shè)柳宗元雕像，事關(guān)一個(gè)城市的形象但與公民的權(quán)益無直接關(guān)聯(lián)，公民在這種類型的行政決策中的意見建議權(quán)是否得到了認(rèn)真的對待？鑒于當(dāng)前的具體情況，愿景與現(xiàn)實(shí)之間還存在著相當(dāng)大的缺口，這也是推進(jìn)行政決策法治化的必然要求。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”[5]。在平等的對話交流中實(shí)現(xiàn)相互尊重，實(shí)現(xiàn)最大程度的認(rèn)可，是行政決策實(shí)質(zhì)性正義的基礎(chǔ)。協(xié)商民主的價(jià)值于行政決策來說，兩點(diǎn)體現(xiàn)最為明顯：一是為行政決策的合法性下注腳。因?yàn)橛小氨娙说氖虑橛杀娙松塘俊?，行政決策的形成過程和最終的確定都是一個(gè)最大程度認(rèn)可和接受的“成果”，顯示著一種不辯自明的合法屬性。二是增強(qiáng)行政決策的合理性和正義性。上述內(nèi)容已有談及到通過協(xié)商，個(gè)人能增長見識和寬容心，這種結(jié)果反過來又推進(jìn)了行政決策的形成速度和質(zhì)量，決策各方相互平等地參與討論，對他人有寬容和尊重，甚至是妥協(xié)，減少了摩擦。行政決策的結(jié)果也是在不斷的協(xié)商過程中得以改善，做到合理的意見建議得到采納，是對公平正義的彰顯。

二、《條例》實(shí)施背景下重大行政決策法治化在實(shí)踐中的困境

推進(jìn)行政決策法治化是建設(shè)法治政府既定要求，在法治政府建設(shè)中占有“特別重要地位”[6]44，近年來各級政府在制度層面和實(shí)踐層面上為實(shí)現(xiàn)行政決策法治化做了很多基礎(chǔ)性工作，包括各種形式的聽證和專家咨詢、論證；公民參與行政決策的熱情和能力也相應(yīng)有了較大提高；新出臺的《條例》已生效實(shí)施，解決了以往各地方規(guī)范不統(tǒng)一、規(guī)范效力級別不高的問題，但行政決策在具體實(shí)施過程中仍然存在種種不足，對《條例》實(shí)施形成了阻礙，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）行政決策信息公開不充分、不規(guī)范難以在較短時(shí)間內(nèi)消除

在行政決策過程中，當(dāng)事人之間交織著錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，這種利益關(guān)系首先就表現(xiàn)在信息的掌握上。對于決策的相對人來說，處于掌握信息的劣勢地位，但其參與行政決策的效果很大程度上取決于所能獲得信息的數(shù)量和質(zhì)量，若不能獲得充分的與決策相關(guān)的信息，一是使決策的相對人在“公眾參與”的環(huán)節(jié)就很可能流于形式化和淺表化，建立“公眾參與”這一法定程序的真正目的也就無法達(dá)到。二是可能產(chǎn)生反作用，讓決策的相對人感受到?jīng)Q策主體或承辦人沒有認(rèn)真對待相對人的權(quán)利，而只是把他們當(dāng)作完成法定程序的工具，傳導(dǎo)出的結(jié)果是普遍讓決策相對人質(zhì)疑決策主體鼓勵(lì)其參與決策的誠意，容易使決策相對人產(chǎn)生不滿情緒。在這一邏輯之下，對于掌握或壟斷信息的決策者來說，應(yīng)當(dāng)充分準(zhǔn)確將所掌握的信息告知給相對人，通過必要信息的傳送以支撐相對人知曉行政決策可能影響其自身利益的程度。況且信息的有效和充分公開有助于決策事項(xiàng)雙方之間信息的分享，雙方可以對分享的信息進(jìn)行學(xué)習(xí)和分析，在此基礎(chǔ)上得出相關(guān)結(jié)論和決定下一步具體的措施，促進(jìn)了行政決策的形成，對雙方來說是一個(gè)雙贏的局面。但是在實(shí)踐中，信息公開不充分不規(guī)范的情況，如公開的信息無關(guān)緊要、公開的信息過于專業(yè)、信息公開滯后等問題卻時(shí)常發(fā)生。尤其是已經(jīng)習(xí)慣了“管理思維”或“管理主義作風(fēng)”的行政決策主體，認(rèn)為充分有效的信息將無疑提升相對人的“公眾參與”能力，造成決策事項(xiàng)受阻的概率也就相應(yīng)會提升，是對傳統(tǒng)行政管控主義的挑戰(zhàn)，是對自身政績的挑戰(zhàn)。新實(shí)施的《條例》雖然有相關(guān)規(guī)定，其第十五條要求“公布決策草案及其說明等材料”，但公布的自由裁量權(quán)還是為行政決策主體所掌握，且自由裁量權(quán)過于強(qiáng)大。

（二）行政決策過程中程序不規(guī)范，形式大于實(shí)質(zhì)

自國務(wù)院于2010年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，指出要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的法定程序后，各地的地方法規(guī)或相關(guān)文件基本上都吸收了這一內(nèi)容，五大法定程序的概念也得以確立，但從現(xiàn)實(shí)情況看，行政決策的五大法定程序在一些地區(qū)和部門并未得到較好執(zhí)行。表面上看，地級以上政府大多已設(shè)立與行政決策相關(guān)的程序，但實(shí)際執(zhí)行是否做到了真實(shí)有效，是否達(dá)到了程序設(shè)立之目的，尤其是在公眾參與、專家論證和風(fēng)險(xiǎn)評估三個(gè)程序中是否尊重了相對人的合法權(quán)利，認(rèn)真對待了相對人的意見和建議，包括相對人在內(nèi)的普通大眾難以通過有效途徑知曉。從行政決策本身實(shí)施的情況以及相關(guān)當(dāng)事人反饋的情況來看，在一些行政領(lǐng)域各程序在一定程度上都存在著重形式輕內(nèi)容，圍繞預(yù)先設(shè)定的結(jié)論編劇本等情況。如2015年4月，央視《焦點(diǎn)訪談》欄目報(bào)道的山西省晉城市道路改造砍伐樹木引起爭議的案例。改造道路兩旁已有三十年的白楊和梧桐被看成是城市一道亮麗的風(fēng)景。但因改造被砍伐，大多數(shù)市民卻不知情，心里難以接受，對此表達(dá)強(qiáng)烈不滿，認(rèn)為“這處風(fēng)景”是很多市民的一種情感寄托，在很多市民心中并不是一件小事，而相關(guān)部門說砍就砍卻沒有履行告知程序。根據(jù)事實(shí)的調(diào)查，當(dāng)?shù)匾?guī)劃局確實(shí)也未召開聽證會，雖然改造前在當(dāng)?shù)貓?bào)社進(jìn)行了相關(guān)公示，但內(nèi)容并未清晰提及修路砍樹這一事實(shí)，公示的內(nèi)容不具體不明確，使之流于形式，公眾參與這一程序也就無法真正實(shí)現(xiàn)，才有事后市民的強(qiáng)烈不滿，是對決策民主性的極大傷害[7]。行政決策程序不規(guī)范的另一個(gè)表現(xiàn)在于相關(guān)法定程序的“外強(qiáng)中干”，只有外在概念無實(shí)質(zhì)規(guī)則支撐，缺乏可操作性。集體決策的程序欠缺，雖然集體討論的重大決策的范圍和形式是明確的，但集體決策的程序性規(guī)定幾乎是流白狀態(tài)。

（三）結(jié)果上科學(xué)化民主化程度不高，一些部門行政決策的“違法決策、專斷決策、拖延決策”現(xiàn)象較突出

雖然新出臺的《條例》明確了對違法決策和拖延決策兩種行為的責(zé)任追究，但過于原則性的規(guī)定以及對是否會掉入“有制無治”陷阱的擔(dān)心，都會影響到問題能否得到實(shí)質(zhì)性解決的信心。三種消極決策形態(tài)的難以消除，相應(yīng)都依附著一些固有的消極觀念或?qū)ΜF(xiàn)實(shí)問題的利益選擇，如在違法決策上，行政決策往往都帶有很強(qiáng)的目的性，而且很自然地具有公益性的特征，所以是忽視行政程序正義的復(fù)雜性，直接達(dá)到行政決策先決的預(yù)期效果，還是真正依法行政使行政決策的實(shí)施變得困難甚至受到阻斷，在我國的行政體制中行政程序理念長期缺失的情況下，部分行政部門會選擇前者。還有一個(gè)原因是行政成本和行政效益的比較問題。這不僅是在行政決策中，在其他的行政行為中也面臨著如此情況，只不過在行政決策中這種現(xiàn)象更為明顯。行政決策中的違法行為如能給決策主體帶來較大的收益，卻只是受到極不對稱、微不足道的懲罰，這會讓決策主體更鐘情于“成本效益”的分析方式，違法決策變得更為普遍，因此違法成本低的問題需要高度重視并予以解決。再如在專斷決策上，表現(xiàn)較為突出的是權(quán)威意志的問題。一些單位存在“一把手”高度集權(quán)，將個(gè)人的意志視為權(quán)威的意志，個(gè)人的意志往往可以直接影響決策目標(biāo)和方案的選擇。除了一些諸如駕車到底行駛在左邊還是右邊等協(xié)調(diào)性問題，大多數(shù)決策事項(xiàng)的權(quán)威意志通常都來自于公意，需要以全體利益當(dāng)事人的整體利益為出發(fā)點(diǎn)，需要在決策事項(xiàng)立項(xiàng)、實(shí)施過程和結(jié)果上體現(xiàn)出整體利益的價(jià)值目標(biāo)和利益當(dāng)事人的意志。但若以“一把手”個(gè)人的意志凌駕于全體利益當(dāng)事人的意志之上，并視之為權(quán)威意志而做出的決定，則是不符合公意的。即如果這一公意傾向于某個(gè)人的特定意志，那么則不能稱之為公意，因?yàn)樗辉倬邆涔庖蟮奶烊还膶傩?，這個(gè)時(shí)候決策參與者討論的內(nèi)容不再具備個(gè)人內(nèi)心所認(rèn)同的熟悉的公平價(jià)值，當(dāng)然也就不會再受任何公平原則的指引了[8]。

（四）追責(zé)的制度設(shè)計(jì)操作性不強(qiáng)，責(zé)任難以認(rèn)定現(xiàn)象較突出

行政決策責(zé)任追究制度是行政責(zé)任制度設(shè)計(jì)中最難以協(xié)調(diào)，也是最糾結(jié)的。我國的很多行政事務(wù)尤其是重要的行政事務(wù)都需通過行政決策來實(shí)現(xiàn)，行政決策責(zé)任追究制度的設(shè)計(jì)在一定程度上直接決定了我國的行政事務(wù)的運(yùn)行情況，也決定了行政機(jī)關(guān)和行政人員發(fā)揮作用的程度。從《重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》和正式《條例》中關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定的具體變化也能察覺到立法機(jī)關(guān)在這一問題上的謹(jǐn)慎。在關(guān)于行政決策責(zé)任追究的地方性法規(guī)和規(guī)章中，行政決策責(zé)任的追究通常以“因怠于履行或錯(cuò)誤履行決策義務(wù)”的發(fā)生，對決策主體課以相應(yīng)的責(zé)任?！稐l例》對決策責(zé)任的認(rèn)定基本分為兩大類，一類是對決策整體主體的責(zé)任追究，另一類是對領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員的責(zé)任追究。從現(xiàn)行的具體規(guī)定來看，存在的認(rèn)責(zé)問題主要有：一是領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員的責(zé)任容易被決策機(jī)關(guān)的責(zé)任替代。在決策機(jī)關(guān)集體討論過程中所形成的決策結(jié)果，該結(jié)果引發(fā)的責(zé)任被冠以“集體”責(zé)任后，則難以追究決策主體個(gè)人的責(zé)任。二是責(zé)任追究的啟動主體和執(zhí)行主體。《條例》第38條規(guī)定，決策機(jī)關(guān)在因違反法定規(guī)定而造成決策嚴(yán)重失誤的，應(yīng)當(dāng)?shù)共樨?zé)任。那么“決策嚴(yán)重失誤”怎么認(rèn)定，以及由誰來認(rèn)定？在司法機(jī)關(guān)無法介入的決策責(zé)任追究中，應(yīng)當(dāng)由誰來啟動對決策嚴(yán)重失誤責(zé)任的追究，以及應(yīng)當(dāng)由誰來執(zhí)行這種責(zé)任追究，這些問題在具體的操作中是極為模糊的，存在執(zhí)行難的問題。三是《條例》雖然也有規(guī)定決策機(jī)關(guān)行政首長、負(fù)責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員可以被依法追究責(zé)任，但目前的職務(wù)違法和犯罪的相關(guān)法律對行政決策類的責(zé)任追究并無明確的規(guī)定，即使《監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分法》也無恰當(dāng)?shù)囊?guī)定，這便對“依法”追究責(zé)任造成了困惑，使得“依法”變成了“疑法”。

三、加強(qiáng)重大行政決策法治化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)路徑

實(shí)現(xiàn)重大行政決策的法治化是法治建設(shè)的內(nèi)在要求，更是推進(jìn)法治政府建設(shè)最為關(guān)鍵的方式，由“關(guān)鍵少數(shù)”對應(yīng)并提升“關(guān)鍵方式”，便是要突出行政決策中的關(guān)鍵問題，并以此為抓手來踐行《條例》中對法定程序的規(guī)范和要求，也是對法治政府建設(shè)中“規(guī)則政府、透明政府、服務(wù)政府、程序政府、責(zé)任政府”等理念的落實(shí)和夯實(shí)。

（一）強(qiáng)化公眾對信息的知情權(quán)，完善信息公開制度

從制度的建構(gòu)來看，政府信息的公開近年來已取得了較大發(fā)展。一些行政法規(guī)和政府規(guī)范性文件，如《政府信息公開條例》《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》等相繼出臺，對政府在政府信息公開方面提供了可操作的法律規(guī)范。但這一點(diǎn)上需要有一個(gè)清楚的認(rèn)識，即當(dāng)前的信息公開行為較多情況還停留在傳統(tǒng)的行政權(quán)力絕對主導(dǎo)體系下，是政府及其各部門為實(shí)現(xiàn)社會治理的要求，被動作出的一種姿態(tài)，而并非是主動為了切實(shí)保障公眾的信息知情權(quán)。例如，信息的公開避重就輕，公眾尤其是利益相關(guān)人重點(diǎn)關(guān)注的問題選擇性回避，不能有效達(dá)到信息公開的目的。對政府信息公開的進(jìn)一步完善，一是要嚴(yán)格區(qū)別傳統(tǒng)的政務(wù)公開與行政決策信息的公開，決策信息的公開要更聚焦在決策事項(xiàng)上，聚焦在公眾的信息需求上?！稐l例》第6條也明確了要遵循民主決策原則，要充分聽取各方面意見。公眾意見的表達(dá)，其基礎(chǔ)就在于能有效獲得自身需求的相關(guān)信息。二是要建立完善重大行政決策的信息公開渠道，要借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，及時(shí)準(zhǔn)確將相關(guān)信息向社會公布公開。三是要提升信息公開制度的效力位階，制定國家層面的《信息公開法》，對重大行政決策的信息公開作出明確規(guī)定，并可借鑒國外一些好的做法，如日本的信息公開審查制度，公眾可以通過向?qū)ｉT的審查機(jī)構(gòu)申請，強(qiáng)化信息公開的救濟(jì)方式，確保決策信息的公開順暢有序、取信于民。

（二）強(qiáng)化公眾參與機(jī)制建設(shè)，保障聽證制度嚴(yán)肅有效

公眾參與機(jī)制在重大行政決策中的薄弱，是聽證制度等程序制度在較大程度上成為“空心菜”的原因。《條例》的第二章第二節(jié)對公眾參與和聽證程序進(jìn)行了規(guī)范，這是重大行政決策法治化的進(jìn)步，也是其實(shí)現(xiàn)法治化的重要基礎(chǔ)?！稐l例》中的規(guī)范要如何落實(shí)，這是最為關(guān)鍵的。但實(shí)踐中針對公眾參與機(jī)制的一般印象是，通常發(fā)生將公眾參加聽證會等同于公眾參與，或?qū)⒐姟傲鞒淌健眳⑴c等同于公眾“權(quán)利式”參與，決策中也容易出現(xiàn)“決策主體單方面的匯報(bào)和詢問較多，參與主體表達(dá)自己意見和訴求的機(jī)會不多也不夠充分”[9]的情況。對此，一要擴(kuò)大公眾參與的方式，如網(wǎng)上專場交流、直播聽證會、座談會、民意調(diào)查等方式。二是在《條例》關(guān)于聽證制度規(guī)范的基礎(chǔ)上增強(qiáng)其操作性和實(shí)效性?！稐l例》第17條對聽證會的程序作了具體規(guī)定，但鑒于實(shí)踐中存在的參與主體“表達(dá)意見和訴求”的機(jī)會不多的情況，要在聽證程序中突出聽證參加人質(zhì)證和辯論的環(huán)節(jié)，并對該環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)記錄。更要認(rèn)真反思聽證制度的實(shí)施效果，針對存在的“逢聽必漲”、聽證目的偏離等問題，要主動思考問題的癥結(jié)在哪里，要真正落實(shí)公開透明原則，讓決策全過程接受社會各界的有效監(jiān)督。

（三）強(qiáng)化決策的專業(yè)話語權(quán)，以專家論證制度的有效實(shí)施增強(qiáng)其科學(xué)性、規(guī)范性和合理性

重大行政決策作為一個(gè)極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到公眾情緒、專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)社會的發(fā)展等諸多領(lǐng)域，一個(gè)決策事項(xiàng)中也不會只有一種價(jià)值，在眾多領(lǐng)域和眾多價(jià)值中既要考慮一個(gè)顯著的、突出的價(jià)值，以適應(yīng)決策事項(xiàng)的初衷，更要考慮決策事項(xiàng)作用和功能的持續(xù)性，其中專家的作用不可缺乏。《條例》對專家論證作了原則性規(guī)定，但其實(shí)效性的實(shí)現(xiàn)，一是要完善專家獨(dú)立工作和獨(dú)立論證的保障制度和機(jī)制，保障專家的論證是基于對決策事項(xiàng)的事實(shí)和自身的專業(yè)知識及經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大專家在重大行政決策中的話語權(quán)。同時(shí)，專家的論證方案也要經(jīng)得起考驗(yàn)，經(jīng)得起同行評價(jià)，完善專家論證的監(jiān)督制度。二是要健全完善專家的選擇制度。對專家的選擇，不能基于決策主體的偏好和印象，而是基于論證功能能否實(shí)現(xiàn)。還要考慮到專家知識的局限性，應(yīng)從多方面多領(lǐng)域來選擇專家，避免“專家管見”現(xiàn)象的出現(xiàn)。三是要細(xì)化完善對專家論證的反饋機(jī)制，對意見建議予以采納或部分采納或不采納的，決策主體都要給予重視，尤其是對不予以采納的應(yīng)當(dāng)說明理由，增強(qiáng)專家論證的透明度。

（四）以“兩化”推進(jìn)重大行政決策責(zé)任追究的落地

鑒于實(shí)踐中重大行政決策的責(zé)任追究存在程序不完善、責(zé)任難以認(rèn)定和責(zé)任人難以確定等現(xiàn)狀，可著重從以下兩個(gè)方面進(jìn)行改善。一是強(qiáng)化重大行政決策責(zé)任追究程序的法治化。程序上的法治化需要明確而又具體的規(guī)定，這些規(guī)定包括對追責(zé)程序的啟動、提起追責(zé)的方式、途徑等方面的內(nèi)容。程序上要建立回避制度和責(zé)任追究公開制度，避免“相互關(guān)照”，做到公平公正。也要將責(zé)任追究中的相關(guān)信息予以公開，包括決策失誤的原因、承擔(dān)責(zé)任的依據(jù)、責(zé)任承擔(dān)者以及責(zé)任類型等方面，使整個(gè)制度運(yùn)行有效且具有公正性。二是細(xì)化重大行政決策的違法行為和責(zé)任類型。《條例》中將違法行為簡單描述為“違反本條例規(guī)定的”以及“依法應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出決策而久拖不決”，這種籠統(tǒng)性的規(guī)定，容易使責(zé)任追究束之高閣。例如明確決策程序未按規(guī)定實(shí)施的、超越法定職權(quán)決策的等行為的違法性。另外，還要明確細(xì)化重大行政決策的責(zé)任承擔(dān)，如明確分為直接責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和其他領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，并列舉各責(zé)任類型的主要行為或情形，增強(qiáng)責(zé)任追究的適用性。明確決策中的法律責(zé)任是法治建設(shè)應(yīng)有的要求和措施，也是法律本身強(qiáng)制力的具體表現(xiàn)，這也彰顯了“有權(quán)必有責(zé)”是行政決策法治化之實(shí)質(zhì)。

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責(zé)任編輯陸瑩