王星尊

摘 要：本文依據(jù)金登教授的多源流模型，探討推動(dòng)河湖治理問題進(jìn)入政策議程并推行河長(zhǎng)制的觸發(fā)因素。首先介紹金登教授的多源流模型，然后指出河湖污染問題的愈演愈烈之勢(shì)和政府“九龍治水水不治”的矛盾、民眾追求美好環(huán)境的愿望和政策方案的選擇歷程與標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)多源流模型的三條源流分別進(jìn)行深入分析，最后提出相應(yīng)優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：河湖治理;河長(zhǎng)制;多源流模型;政策議題;政策分析

中國(guó)改革開放推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但帶來了環(huán)境污染。早年盡管許多地方為了治水出臺(tái)了很多方案但仍然不能有效治理水污染，直到2007年，無錫市政府為了解決太湖嚴(yán)重的水污染推行河長(zhǎng)制進(jìn)行地方性實(shí)踐，這出乎意料的解決了困擾當(dāng)?shù)匾丫玫乃廴締栴}。2016年12月，中央出臺(tái)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，這表明河長(zhǎng)制由地方性試點(diǎn)變?yōu)槿珖?guó)性政策以解決困擾中國(guó)各地的河湖污染等問題，這才使得全國(guó)湖泊的惡化趨勢(shì)得到有效遏制與改善。在多源流模型的指導(dǎo)下分析這個(gè)過程，本文試圖回答發(fā)展經(jīng)濟(jì)是重要目標(biāo)的背景下河湖治理這一公共問題是怎樣進(jìn)入上層決策者視野并得到重視的，觸發(fā)它的因素有哪些以及這些因素是怎樣導(dǎo)致河湖治理政策議程設(shè)置的？對(duì)這些問題進(jìn)行梳理與分析來探討河湖治理政策的演進(jìn)脈絡(luò)、相關(guān)影響因素的作用機(jī)理。

1 多源流模型理論基礎(chǔ)

從20世紀(jì)80年代開始，公共政策過程分析為了順應(yīng)公共管理在新形勢(shì)下的需求，關(guān)注焦點(diǎn)從過去的政策執(zhí)行、政策終結(jié)、政策評(píng)估等階段逐漸變?yōu)檎咦h題階段。學(xué)界一直認(rèn)為影響議程設(shè)置與影響決策過程同等重要。但是錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)問題只有少數(shù)能進(jìn)入政策議程，這一過程被稱為黑箱，不容易被外界了解且受到非理性因素的制約，導(dǎo)致強(qiáng)調(diào)理性邏輯與實(shí)證的傳統(tǒng)政策科學(xué)在政策議程設(shè)置階段一直無法取得突破。

美國(guó)政策科學(xué)家金登（Kingdon）于1984年出版了《議程、備選方案與公共政策》一書，在書中金登基于科恩（Cohen）、馬奇（march）和奧爾森（Olsen）的垃圾桶模型提出了模糊分析公共政策形成的多源流模型。金登（Kindon）認(rèn)為一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)入決策者議程是特定時(shí)刻受到了多種因素的共同作用，而不是某一種因素的單獨(dú)作用，這些因素主要是問題源流、政策源流和政治源流，這三個(gè)源流的匯合會(huì)開啟政策之窗，政策之窗開啟后政策共同體尤其是政策企業(yè)家會(huì)采取各種舉措推動(dòng)相應(yīng)議題進(jìn)入議程，使有關(guān)問題得到解決。這個(gè)模型說明了某些問題進(jìn)入議程的原因和為何能從眾多備選方案中脫穎而出。

這個(gè)框架注重從政府的內(nèi)部與外部、制度和非制度、歷史和當(dāng)下等多角度對(duì)公共政策的議程設(shè)置進(jìn)行宏觀分析?？偟膩碚f是從行動(dòng)者因素、三種信息流和突發(fā)事件建構(gòu)起來的，而不是僅遵從時(shí)間或理性的分析框架。多源流模型在分析一項(xiàng)政策議程的產(chǎn)生過程時(shí)只進(jìn)行整體的影響因素把控和機(jī)理研究，不像以往的研究劃分出精細(xì)模式或精確階段。一項(xiàng)公共政策的確立受到問題源流、政策源流和政治源流共同影響。具體來講，問題源流被定義為以進(jìn)入決策主體視野的問題為中心展開的一連串活動(dòng)。政策主體基于自身注意力和資源都有限的前提下，政策主體會(huì)對(duì)問題有所舍取。政策主體不僅通過常規(guī)性指標(biāo)的途徑研判實(shí)際情況，并且也會(huì)根據(jù)熱點(diǎn)事件或突發(fā)事件來了解。一些政策問題在指標(biāo)變化的時(shí)候并不會(huì)顯現(xiàn)，只有在外部力量的推動(dòng)下才會(huì)讓政策主體得到注意并進(jìn)行分類和研究。政策源流被定義為決策主體根據(jù)決策議程中的問題所謀劃的對(duì)策建議等。在政策源流中，一些設(shè)想和建議之間互相融合或矛盾，包括官員、學(xué)者和利益集團(tuán)的政策共同體一般選擇具備現(xiàn)實(shí)可行性和接受度高的設(shè)想，通過優(yōu)化提煉成為具體可用的政策方案。政治源流主要指民眾情緒、公共輿論、選舉與游說等政治因素在政策制定過程中對(duì)政策問題和方案的影響。政策主體在公共政策的制定過程中要把這些政治因素充分考察，爭(zhēng)取更多政治力量的支持，使受該政策影響的相關(guān)方利益達(dá)到平衡。

問題源流、政策源流和政治源流之間互相獨(dú)立，有各自運(yùn)行發(fā)展的機(jī)理和特征。當(dāng)三條源流交匯時(shí)就會(huì)打開政策之窗，相應(yīng)的政策問題才會(huì)進(jìn)入政策議程并輸出相應(yīng)政策。政策之窗開啟的階段是公共問題得到解決的有利契機(jī)，政策提倡者要抓住寶貴機(jī)會(huì)與其他提倡者競(jìng)爭(zhēng)并努力獲得利益集團(tuán)、社會(huì)公眾的支持，推動(dòng)三條源流的融合以爭(zhēng)取自己的提案形成政策并形成產(chǎn)出。政策之窗開啟的持續(xù)時(shí)間是較短的，政策提倡者要從資源、進(jìn)入和戰(zhàn)略這三種途徑上促使三條源流的融合。如果政策問題通過這三種方式的努力沒能在此次開啟時(shí)間進(jìn)入政策議程并產(chǎn)出，政策提倡者就只能等待下一次的政策之窗開啟。

多源流模型是當(dāng)今公共政策過程分析當(dāng)中比較重要且應(yīng)用廣泛的政策分析工具，國(guó)內(nèi)的研究主要是多源流模型本身的演變和特征，或是應(yīng)用于應(yīng)急、煙草管理和醫(yī)療教育衛(wèi)生等具體領(lǐng)域的政策分析。但是多源流模型產(chǎn)生于西方文化土壤，將外國(guó)理論應(yīng)用于中國(guó)政策分析時(shí)有其合適與不足之處，本文將會(huì)根據(jù)多源流模型分析中國(guó)河長(zhǎng)制政策如何在政策之窗開啟時(shí)進(jìn)入中央決策議程并形成產(chǎn)出在全國(guó)范圍內(nèi)普及，據(jù)此提出相應(yīng)建議。

2 河（湖）治理政策國(guó)家層面普及的模型適用性分析

2.1 問題源流：河湖污染的嚴(yán)重現(xiàn)狀與政府治水不力的現(xiàn)狀

治水問題不是資源與環(huán)境危機(jī)，而是政府的治理危機(jī)。依據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》和《中華人民共和國(guó)水污染防治法》的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部承擔(dān)環(huán)境保護(hù)和水污染治理的職責(zé)，水利部門承擔(dān)對(duì)水資源的管理和監(jiān)督，但是其他政府部門例如海洋、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、漁業(yè)、住建等部門也含有與水相關(guān)的管理職能，可知對(duì)河湖管理的職能并不集中在某一政府部門。而且不同地域的政府有關(guān)部門在進(jìn)行跨流域合作時(shí)協(xié)調(diào)不力、推諉扯皮。由于政府“多龍治水水不治”的現(xiàn)象一直存在，水污染的問題一直不能得到有效解決，人與環(huán)境的矛盾越來越突出，導(dǎo)致人民群眾對(duì)整合政府資源解決河湖污染的愿望很強(qiáng)烈。

2.2 政策源流：治水方案的選擇與實(shí)行

河長(zhǎng)制政策發(fā)軔于江蘇無錫市，是為了解決太湖由于藍(lán)藻大規(guī)模爆發(fā)所引發(fā)的水污染危機(jī)。河長(zhǎng)制政策實(shí)施后，無錫市的治水成效顯著改善與提升。這個(gè)結(jié)果引起了社會(huì)的密切關(guān)注，不僅媒體對(duì)河長(zhǎng)制進(jìn)行了密集報(bào)道，而且官方也進(jìn)行了強(qiáng)有力的宣傳，尤其是中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)河長(zhǎng)制政策進(jìn)行了公開評(píng)價(jià)，這使得河長(zhǎng)制品牌化。有關(guān)部門包括國(guó)家環(huán)保部、無錫市委宣傳部等部門聯(lián)合制作了有關(guān)河長(zhǎng)的電影，讓民眾從熒屏上直觀感受河長(zhǎng)制政策所帶來的水資源改善。相關(guān)的專家學(xué)者也積極建言獻(xiàn)策，指出完善河長(zhǎng)制的努力方向。雖然有些地方水污染治理得到有效治理，但從全國(guó)整體范圍看水污染問題日益嚴(yán)峻，社會(huì)大眾對(duì)水污染現(xiàn)象的關(guān)注度也在上升，并且由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的粗放、居民生活習(xí)慣方式轉(zhuǎn)變的緊迫性，國(guó)家認(rèn)為治理水污染可以有效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。河長(zhǎng)制政策當(dāng)前只能算是地方政策試點(diǎn)，政策之窗還未開啟，沒有進(jìn)入國(guó)家政策議程。

2.3 政治源流：黨的重視與人民對(duì)美好環(huán)境的向往

中央政府對(duì)環(huán)境保護(hù)愈發(fā)重視，領(lǐng)導(dǎo)人在政策議程設(shè)置中對(duì)環(huán)境問題的關(guān)注度也在不斷上升。黨在十五大提出了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，在十六屆三中全會(huì)上提出科學(xué)發(fā)展觀戰(zhàn)略，十七大黨代會(huì)報(bào)告中提出了建設(shè)生態(tài)文明，要求在全社會(huì)廣泛宣傳生態(tài)文明觀念。十八大指出為更好提升人民福祉、推動(dòng)民族復(fù)興，必須要推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，而且把生態(tài)文明建設(shè)提高到和經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)同等重要的程度，形成五位一體。在國(guó)家戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，中央政府把環(huán)境保護(hù)的效果納入對(duì)地方政府的考核當(dāng)中，推動(dòng)了考核制度和指標(biāo)的完善。

人民群眾對(duì)美好生活的向往產(chǎn)生的社會(huì)情緒是從政治源流角度理解中央政府積極推動(dòng)河長(zhǎng)制全面推行的另一個(gè)重要原因。社會(huì)情緒的涌現(xiàn)和政策制定者對(duì)公眾情緒的識(shí)別都將決定某一問題在政策議程中的優(yōu)先次序。環(huán)境問題的惡化趨勢(shì)給民眾的工作生活、身體健康造成不利影響。這使得環(huán)境議題和政府在環(huán)境保護(hù)方面的履職情況極易受到社會(huì)的關(guān)注。

2.4 三流耦合：政策之窗開啟

政策之窗是利益相關(guān)者提出實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)議案的機(jī)會(huì)。三條源流中問題源流和政治源流對(duì)政策之窗的開啟有重要推動(dòng)作用。河長(zhǎng)制全國(guó)普及之前發(fā)生過震驚全國(guó)的河湖污染事件，例如2011年云南的曲靖鉻渣污染、2012年的廣西龍江鎘污染事件等，這些焦點(diǎn)事件的發(fā)生開啟了政策之窗，推動(dòng)了河湖污染問題納入政策議程。2016年12月，中央出臺(tái)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，標(biāo)志著河長(zhǎng)制正式納入政府的決策議程。

3 中國(guó)治理故事情境下的模型優(yōu)化建議

3.1 本土化情景下的異質(zhì)性分析

多源流模型在研究問題是受哪些因素的影響促使其進(jìn)入政策議程方面有啟示，在本文中，突發(fā)事件的發(fā)生，政策的可行性，公共輿論的導(dǎo)向，黨有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注都推動(dòng)了河長(zhǎng)制政策的出臺(tái)，在全國(guó)范圍內(nèi)鋪展開來，這與多源流理論中的問題源流、政策源流和政治源流相對(duì)照，政策企業(yè)家在政策頒布的過程中也發(fā)揮了不可忽視的作用。中國(guó)治理故事情境下可以發(fā)現(xiàn)與多源流模型的相異之處。它們分別是：三條源流間是融合而不是相互獨(dú)立運(yùn)作;政治源流居主導(dǎo)地位;政策企業(yè)家身份的多重性。

3.2 優(yōu)化建議

依據(jù)國(guó)內(nèi)外的相異之處，基于中國(guó)國(guó)情，為更好實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，政府在選擇進(jìn)入政策議程的問題時(shí)有必要從以下幾個(gè)方面考慮：首先是借助于信息技術(shù)獲得信息的便捷優(yōu)勢(shì)。政府通過各大新聞網(wǎng)站、客戶端、微博和微信等自媒體平臺(tái)發(fā)布政策，并總結(jié)提煉網(wǎng)民意見建議，并關(guān)注網(wǎng)民當(dāng)下關(guān)注的熱點(diǎn)話題。其次是發(fā)揮政策企業(yè)家的多重身份。政府要不斷拓寬民眾建言獻(xiàn)策的渠道，重視開展協(xié)商座談會(huì)。最后是注重政府、社會(huì)間的有益互動(dòng)。政府要適時(shí)地下放權(quán)力，增強(qiáng)非政府組織的力量，吸引民眾關(guān)心公共問題，分擔(dān)政府的工作強(qiáng)度。

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