劉洪巖 張文秋

2020年2月24日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議審議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》，這是立法機(jī)關(guān)第一次以決定的形式對(duì)野生動(dòng)物交易及濫食野生動(dòng)物陋習(xí)公開(kāi)宣戰(zhàn)。在此之前，2月5日，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要抓緊修訂完善野生動(dòng)物保護(hù)法律法規(guī)，健全執(zhí)法管理體制及職責(zé)，堅(jiān)決取締和嚴(yán)厲打擊非法野生動(dòng)物市場(chǎng)和貿(mào)易，從源頭上防控重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。

進(jìn)一步修改和完善《野生動(dòng)物保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《野保法》），必須積極回應(yīng)黨和國(guó)家對(duì)野生動(dòng)物規(guī)范管理、依法保護(hù)的需要，深入貫徹和落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障的重要指示要求，切實(shí)保障人民群眾生命健康和公共衛(wèi)生安全。

將維護(hù)公共衛(wèi)生安全納入立法價(jià)值

現(xiàn)行《野保法》缺乏對(duì)人體健康和公共安全因素的考量，更多的是強(qiáng)調(diào)對(duì)動(dòng)物資源的依法利用，忽視了野生動(dòng)物之于人的潛在風(fēng)險(xiǎn)。因此，《野保法》規(guī)定的“野生動(dòng)物”范疇并沒(méi)有包含瀕危珍稀以外的可能對(duì)人體健康、公共衛(wèi)生安全構(gòu)成危險(xiǎn)的致害類動(dòng)物。另外，制度設(shè)計(jì)上依然存在將野生動(dòng)物當(dāng)作資源利用的藩籬，無(wú)形中助長(zhǎng)了非法利用和濫食野生動(dòng)物的陋習(xí)。作為維護(hù)公共衛(wèi)生安全基本防線的《野保法》，應(yīng)從以下三個(gè)方面來(lái)完善。

首先，應(yīng)樹(shù)立野生動(dòng)物不僅是人類的伙伴，更是生態(tài)系統(tǒng)不可或缺的關(guān)鍵一環(huán)的觀念。以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，《野保法》應(yīng)摒除重利用、輕管理，重利益、輕保護(hù)的傳統(tǒng)立法思路，轉(zhuǎn)向保護(hù)與管理并重，經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)效益兼顧的立法價(jià)值建構(gòu)。如果將野生動(dòng)物的價(jià)值僅定位于為經(jīng)濟(jì)資源利用，忽視其生態(tài)價(jià)值功能，不僅有礙于脆弱的生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)，更不利于致害類野生動(dòng)物對(duì)人類公共衛(wèi)生安全威脅的防范。年初至今肆虐全球的疫情使人們充分意識(shí)到，非法交易與濫食野生動(dòng)物會(huì)對(duì)公共衛(wèi)生安全造成重大隱患，依法調(diào)整人與動(dòng)物和諧共生關(guān)系成為牢固守護(hù)人類公共衛(wèi)生安全底線的重要手段。因此，《野保法》的立法目的中應(yīng)增加“保護(hù)人體健康和公共衛(wèi)生安全”的規(guī)定，為人與自然和諧共生的生態(tài)法治建設(shè)提供重要價(jià)值指引和制度保障。

其次，基于《野保法》立法目的、立法思路的轉(zhuǎn)變，受保護(hù)和管理的“野生動(dòng)物”范圍需要重新厘定。將現(xiàn)行《野保法》規(guī)定的野生動(dòng)物保護(hù)范圍從珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物和“三有”（有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值）陸生野生動(dòng)物擴(kuò)大至涵蓋“三有”的水生野生動(dòng)物以及瀕危珍稀以外的可能對(duì)人體健康、公共衛(wèi)生安全構(gòu)成隱患的致害類野生動(dòng)物，方能更好地防范野生動(dòng)物病菌人畜傳播的風(fēng)險(xiǎn)。

最后，還應(yīng)對(duì)用于科學(xué)研究、病毒實(shí)驗(yàn)的野生動(dòng)物及其標(biāo)本制品規(guī)定嚴(yán)格的安全操作、科學(xué)處置流程，加強(qiáng)對(duì)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物外流和交易的嚴(yán)格監(jiān)管，對(duì)科學(xué)實(shí)驗(yàn)流程實(shí)施全覆蓋管控。

野生動(dòng)物保護(hù)名錄是對(duì)野生動(dòng)物進(jìn)行管理與保護(hù)的重要抓手，1989年以來(lái)，《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》一直未曾修訂更新，致使許多現(xiàn)已瀕危的野生動(dòng)物未被收錄其中，得不到有效的保護(hù)。直至今年6月19日，國(guó)家林業(yè)和草原局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合發(fā)布《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄（征求意見(jiàn)稿）》，時(shí)隔30余年后，《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》才終于將迎來(lái)首次調(diào)整。筆者建議未來(lái)應(yīng)及時(shí)對(duì)其進(jìn)行更新與完善。

健全完善人工繁育野生動(dòng)物監(jiān)管機(jī)制

實(shí)踐中，人工繁育野生動(dòng)物的“保護(hù)與利用”功能經(jīng)常被投機(jī)者濫用，例如假托人工繁育和護(hù)養(yǎng)之名，行非法捕獲、收購(gòu)、販賣野生動(dòng)物之實(shí)。以商業(yè)利用為目的的人工繁育野生動(dòng)物交易，尚無(wú)科學(xué)完善的人工養(yǎng)殖技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和專門的檢驗(yàn)檢疫標(biāo)準(zhǔn)，系統(tǒng)科學(xué)的溯源體系尚未建立，一定程度上成為野生動(dòng)物疫情暴發(fā)的潛在隱患。為實(shí)現(xiàn)“以養(yǎng)代?！钡目沙掷m(xù)發(fā)展目標(biāo)以及“人體健康和公共衛(wèi)生安全有效保障”的立法目的，《野保法》有必要對(duì)野生動(dòng)物的人工繁育進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。

首先，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化和提升野生動(dòng)物人工繁育的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和檢疫標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)論基于何種目的進(jìn)行野生動(dòng)物人工繁育，必須擁有專業(yè)技術(shù)人員以及健全的防疫配套措施。國(guó)家應(yīng)鼓勵(lì)以彌補(bǔ)野外動(dòng)物種群數(shù)量為目的的野生動(dòng)物人工繁育，實(shí)行審核制以降低授予從業(yè)資質(zhì)的門檻，并給予一定的財(cái)政支持。同時(shí)，對(duì)以商業(yè)利用為目的的野生動(dòng)物人工繁育全面實(shí)行許可制，將人工繁育資質(zhì)的審批權(quán)統(tǒng)一收歸至省級(jí)或者設(shè)區(qū)的市一級(jí)，定期對(duì)以商業(yè)利用為目的的人工繁育主體資質(zhì)進(jìn)行檢驗(yàn)，規(guī)范人工繁育野生動(dòng)物的商用交易，防范公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

其次，對(duì)《野保法》第28條做根本性修改，限制人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄范圍逐年擴(kuò)大的趨勢(shì)。應(yīng)以生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護(hù)為目標(biāo)，鼓勵(lì)以種群保護(hù)為目的的人工繁育，嚴(yán)格限制以商業(yè)利用為目的的人工繁育和野生動(dòng)物交易。建立系統(tǒng)科學(xué)的人工繁育野生動(dòng)物溯源體系或監(jiān)管方式，利用現(xiàn)代科技手段保障野生動(dòng)物“產(chǎn)品”的交易安全。

最后，嚴(yán)厲打擊假借人工繁育之名，對(duì)野生動(dòng)物實(shí)施濫捕、濫殺的商業(yè)利用行為。對(duì)違法者建立“黑名單”，實(shí)施嚴(yán)苛的懲戒制度。

加大“末端打擊”，探索多元治理新途徑

由于中醫(yī)中藥、健康養(yǎng)生、餐飲等行業(yè)對(duì)野生動(dòng)物及其制品存在巨大的商業(yè)需求，近年來(lái)野生動(dòng)物非法交易的方式愈發(fā)隱蔽，且形式多樣。僅靠政府監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)對(duì)野生動(dòng)物濫食及非法交易的有效打擊，探索多元共治的禁止野生動(dòng)物濫食及非法交易的治理模式，才能從根本上有效預(yù)防公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

其一，遏制需求，強(qiáng)化“末端治理”。對(duì)非法獲取野生動(dòng)物及其制品的濫食者、購(gòu)買者及收藏者加強(qiáng)懲戒，構(gòu)成犯罪的，嚴(yán)格依法追究刑事責(zé)任，瓦解野生動(dòng)物濫食及非法交易的供需鏈條。

其二，整合野生動(dòng)物保護(hù)管理部門的職能，集中相關(guān)執(zhí)法力量，積極吸納專家參與，探索多部門、跨行業(yè)參與的聯(lián)防聯(lián)控預(yù)防性治理機(jī)制的構(gòu)建，從源頭規(guī)范野生動(dòng)物保護(hù)和利用行為。

其三，建立野生動(dòng)物濫食及非法交易的社會(huì)監(jiān)督與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。鼓勵(lì)公民積極參與野生動(dòng)物濫食及非法交易等違法犯罪行為的社會(huì)監(jiān)督，對(duì)舉報(bào)屬實(shí)者予以重獎(jiǎng)，在全社會(huì)形成野護(hù)光榮、濫食可恥的良好氛圍。

其四，加強(qiáng)野生動(dòng)物科學(xué)知識(shí)的宣傳與普及，促進(jìn)野生動(dòng)物保護(hù)全民共識(shí)的形成，提升全社會(huì)防范公共衛(wèi)生安全的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

其五，充分利用野生動(dòng)物保護(hù)社會(huì)組織的力量，明確監(jiān)管部門與野生動(dòng)物保護(hù)組織的分工，積極推動(dòng)野生動(dòng)物保護(hù)的公益訴訟。

（摘自《小康》2020年10月上。作者分別為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所生態(tài)法研究室主任、研究員，教授，博士生導(dǎo)師；中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)碩士研究生）