史衛(wèi)忠

2020 年5 月7 日，最高人民檢察院、國家監(jiān)察委員會、教育部、公安部、民政部、司法部、國家衛(wèi)生健康委員會、中國共產主義青年團中央委員會、中華全國婦女聯(lián)合會聯(lián)合發(fā)布《關于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）。《意見》的發(fā)布實施將對加強未成年人全面綜合司法保護，及時有效懲治侵害未成年人違法犯罪發(fā)揮重要作用。為便于司法實踐中正確理解與適用，現(xiàn)就《意見》的制定背景與經(jīng)過、起草中的主要考慮以及主要內容解讀如下。

一、制定背景與經(jīng)過

（一）侵害未成年人犯罪案件數(shù)量上升

2017 年以來，檢察機關起訴侵害未成年人犯罪案件數(shù)量逐年增加，重大惡性案件時有發(fā)生。由于未成年人的自我保護意識、能力弱，遇到侵害后不敢、不能及時尋求幫助，且犯罪行為多發(fā)生在內部場所、封閉環(huán)境，侵害未成年人案件普遍存在發(fā)現(xiàn)難、干預晚的問題。司法辦案中發(fā)現(xiàn)，相當一部分案件中的未成年人遭受侵害后有明顯的外在表現(xiàn)，如果相關人員將此類異常情況及時報告有關部門，案件便能夠被較早發(fā)現(xiàn)，并可以對未成年被害人及時給予救助保護，從而避免發(fā)生更加嚴重的危害后果。

（二）對侵害未成年人犯罪報案舉報制度落實不到位

刑事訴訟法第一百一十條規(guī)定，任何單位和個人發(fā)現(xiàn)有犯罪事實或者犯罪嫌疑人，有權利也有義務向公安機關、檢察機關或者法院報案或舉報。未成年人保護法進一步明確了任何組織和個人對侵犯未成年人合法權益的行為提出檢舉或者控告的權利。但實踐中，由于受傳統(tǒng)觀念、擔心打擊報復等因素影響，案外人對侵害未成年人犯罪報案、舉報的情形并不多見。2015 年通過的反家庭暴力法和2013 年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》等明確了教育、監(jiān)護、醫(yī)療等特殊職責人員的強制報告責任，但由于缺乏剛性制度設計，相關責任主體報告意識不強，責任落實情況不理想。

（三）地方檢察機關的嘗試和探索取得了良好效果

2018 年以來，浙江省杭州市，江蘇省無錫市、揚中市，江西省廣昌縣等地檢察機關會同有關部門探索建立侵害未成年人案件強制報告制度，取得了較好效果。浙江省杭州市建立侵害未成年人案件強制報告制度不到兩年，通過報告案件線索發(fā)現(xiàn)、辦理侵害未成年人權益刑事案件33 件。湖北省棗陽市檢察機關根據(jù)學校教師提供的一條未成年學生疑似遭受性侵害線索，監(jiān)督公安機關立案查處了一起強奸十余名未成年人的重大惡性案件。

社會各界對強制報告制度建設高度關注。隨著一些侵害未成年人惡性案件的曝光，社會公眾關于建立強制報告制度、加大對未成年人保護力度的呼聲日益強烈。2019 年，最高檢對各地強制報告制度建設情況和效果進行了全面總結，決定啟動國家層面的侵害未成年人案件強制報告制度建設。為確保強制報告制度的適用性、操作性和實效性，最高檢加強與有關部門的溝通協(xié)調，廣泛聽取各方面意見，共同推動《意見》出臺。

二、起草過程中的主要考慮

（一）力求職責明確，實現(xiàn)侵害未成年人案件發(fā)現(xiàn)能報、發(fā)現(xiàn)必報

為保證強制報告制度的可行性、實效性，起草中堅持以下原則：一是具體明確。對強制報告的責任主體、報告情形等規(guī)定采取概括加列舉的方式表述，力求規(guī)定內容界定清晰，明確易懂。二是方便可行。盡量采取有利于報告人員快速、便捷反映情況的方式，簡化報案要求，賦予報告單位先期核實權，提高報案效率。三是強制落實。通過強化責任追究，實行多途徑監(jiān)督督導，保證強制報告的制度剛性，使制度要求落到實處。

（二）充分整合資源，實現(xiàn)全面綜合保護

司法機關發(fā)現(xiàn)侵害未成年人犯罪后，不僅要及時有效懲治犯罪，更應促進被害未成年人得到妥善的救助保護。為此，《意見》要求司法機關接到報案后協(xié)調相關部門同步開展被害人救助、安置、身心康復等工作，整合司法機關、職能部門和群團組織等各方資源和力量，形成合力保護、銜接有序的工作機制，切實維護未成年人身心健康和合法權益。

（三）推動部門聯(lián)動，促進社會治理

強制報告制度的實施使司法機關及政府職能部門能夠對轄區(qū)內未成年人群體狀況和可能普遍存在的問題有更清晰的了解，為發(fā)現(xiàn)、堵塞管理漏洞，推動社會治安綜合治理創(chuàng)造了有利條件。為充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，《意見》提出建立定期通報和聯(lián)席會議工作機制，希望通過溝通交流和信息共享，及時發(fā)現(xiàn)新情況、新問題，共同推動未成年人保護社會治理。

三、主要內容

《意見》以刑事訴訟法、未成年人保護法、反家庭暴力法、執(zhí)業(yè)醫(yī)師法為基本依據(jù)，參照最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》等文件要求，對侵害未成年人案件強制報告制度的基本含義、義務主體、報告情形、報告方式、報告處置、履責保障、責任追究等作出了具體規(guī)定，全文共23 條。

（一）強制報告的基本含義

侵害未成年人案件強制報告制度，是指有關報告義務主體在工作中發(fā)現(xiàn)未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害以及面臨不法侵害危險的，應當立即向公安機關報案或舉報。

（二）義務主體

《意見》明確了國家機關、法律法規(guī)授權行使公權力的各類組織及法律規(guī)定的公職人員，密切接觸未成年人行業(yè)的各類組織及其從業(yè)人員對侵害未成年人案件有報告的義務。同時，明確了密切接觸未成年人行業(yè)的各類組織，是指依法對未成年人負有教育、看護、醫(yī)療、救助、監(jiān)護等特殊職責，或者雖不負有特殊職責但具有密切接觸未成年人條件的企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會組織。

相關責任主體的確定主要基于以下考慮：一是與法律規(guī)定要求保持一致，做到于法有據(jù)。目前，關于強制報告的規(guī)定分散于多部法律法規(guī)和司法解釋性文件中，《意見》對相關規(guī)定進行了匯總梳理，依據(jù)法律規(guī)定對負有強制報告義務的組織和人員進行了詳細列舉。二是便于管理和落實。在確定強制報告責任主體時，《意見》充分考慮了組織管理和行政職能的實際情況，確保責任單位和責任人員均有明確的行政主管部門，保障制度落實、監(jiān)督管理到位。

《意見》暫未將網(wǎng)絡平臺納入強制報告主體范圍。主要考慮是，雖然當前網(wǎng)絡非接觸式性侵害未成年人等問題時有發(fā)生，但網(wǎng)絡平臺面廣、信息雜、體量大，報告主體分散。要求網(wǎng)絡平臺對網(wǎng)上發(fā)生的所有侵害未成年人的行為及時發(fā)現(xiàn)并承擔強制報告義務存在一定難度。當然，盡管《意見》未對網(wǎng)絡平臺作出強制性規(guī)定，但社會公眾和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)發(fā)現(xiàn)涉及網(wǎng)絡性侵、兒童色情等情況的，應當立即向公安機關報案或舉報。

（三）報告情形

《意見》根據(jù)實踐中侵害未成年人案件多發(fā)類型及常見特征，規(guī)定了性侵、虐待、欺凌、拐賣等9類應當報告的情形。為了及時制止犯罪，有效保護未成年人合法權益，規(guī)定發(fā)現(xiàn)“疑似”情形的即可報告，報告人員并不負責查證核實，是否存在違法犯罪事實由公安機關查明情況，依法處理。

起草過程中，關于未成年人懷孕、流產的情況如何報告，各部門曾存在不同認識。一種意見認為，未成年人懷孕、流產的必須報告，此類情況是性侵害最直觀的表現(xiàn)形式和危害后果。另一種意見認為，當前未成年人低齡性行為情況越來越多見，未成年人懷孕、流產的應當慎重報告，否則容易引發(fā)報告人與被報告人之間的糾紛，同時也易誘發(fā)部分未成年人及其監(jiān)護人選擇非醫(yī)療機構就診等情況。

經(jīng)研究，《意見》對這一問題采取了原則性與靈活性相結合的處理方式。一是劃分年齡階段。規(guī)定不滿14 周歲的女性未成年人懷孕、流產的一律報告；對于14周歲以上的女性未成年人，因性侵害導致的懷孕、流產應當報告。二是賦予報告人判斷權。對于14周歲以上的女性未成年人懷孕流產的情況，報告人員在具備條件的情況下可進行先期核實，發(fā)現(xiàn)或者懷疑遭受性侵害的必須報告。

之所以采取上述處理方式，主要基于以下考慮：一是依據(jù)法律的相關規(guī)定。刑法對性侵不滿14周歲的幼女作出了專門規(guī)定和從重處罰要求，對于與幼女發(fā)生性關系行為，不以采取暴力、脅迫手段或幼女不同意作為認定條件。二是結合未成年人保護工作實際。根據(jù)醫(yī)療部門統(tǒng)計，未成年人之間因談戀愛造成懷孕、流產的情形時有發(fā)生。如此類情形也要求必須報告，既浪費國家司法資源也不能保證得到好的實施效果。因此，對于有些明顯不屬于未成年人遭受侵害所致懷孕、流產等情形，特別是醫(yī)務人員結合醫(yī)療診斷經(jīng)驗和客觀情況能夠明確排除未成年人遭受侵害的，可以不進行報告。

（四）報告處置

相關組織和人員發(fā)現(xiàn)未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害以及面臨不法侵害危險的，應當立即向公安機關報案或舉報。在向公安機關報案的同時，應按照主管行政機關要求報告?zhèn)浒?。有關部門接到報告后應及時、妥善處置。一是立即受案辦理?！兑庖姟芬?guī)定，公安機關在接到報案或舉報后，應當立即接受，并查明初步情況，對涉嫌違反治安管理的依法受案審查，涉嫌犯罪的依法立案偵查，并在受案或者立案后三日內向報案單位反饋案件進展，在移送審查起訴前告知報案單位。檢察機關認為公安機關應當刑事立案偵查而不立案的，應當依法開展監(jiān)督。二是及時保護、救助未成年被害人。《意見》規(guī)定公安機關、檢察機關發(fā)現(xiàn)未成年人需要保護救助的，應當委托或者聯(lián)合民政部門或共青團、婦聯(lián)等提供救助等等。三是嚴格保護未成年人隱私。在報告和處置的過程中，相關人員應當注意保護未成年人隱私，對于涉案未成年人身份、案情等信息資料予以嚴格保密，嚴禁通過互聯(lián)網(wǎng)或者以其他方式進行傳播。

（五）履責保障

擔心打擊報復，害怕引發(fā)糾紛是之前報告落實情況不理想的重要原因之一。為消除報告人的思想顧慮，提供有力制度保障，《意見》從以下三方面為報告人員給予保護：一是對報案人信息嚴格保密。規(guī)定公安機關、檢察機關和司法行政機關及教育、民政、衛(wèi)生健康等主管行政機關應當對報案人的信息予以保密。二是嚴懲干擾、阻礙報告的行為。依法保障相關單位及其工作人員履行強制報告責任。三是積極表彰、獎勵。對于因及時報案使遭受侵害的未成年人得到妥善保護、犯罪分子受到依法懲處的，公安機關、檢察機關、民政部門應及時向其主管部門反饋相關情況，單獨或聯(lián)合給予相關機構、人員獎勵、表彰。

（六）責任追究

《意見》構建了嚴密的責任追究機制。從法律責任、紀檢監(jiān)察、法律監(jiān)督三個方面督促各級各類人員落實強制報告責任。一是強化不履行報告義務的法律責任。二是監(jiān)察機關監(jiān)督制度落實。對公職人員長期不重視強制報告工作，不按規(guī)定落實強制報告制度要求的，各級監(jiān)察委員會將進行問責，對涉嫌職務違法犯罪的依法調查處理。監(jiān)察委員會的參與是強制報告制度的一大亮點，能夠更好地保證制度落實。三是法律監(jiān)督糾正執(zhí)行不力。檢察機關依法對本《意見》的執(zhí)行情況進行法律監(jiān)督。上述追責機制凸顯了制度的“強制性”，從而有效保障這項制度要求落到實處。

下一步，檢察機關應與相關部門密切配合，共同抓好制度落實。一是加強宣傳培訓，促進相關部門和人員充分掌握和正確執(zhí)行這項制度，讓全社會了解、支持、督促制度的落實，使強制報告制度落地生根。二是聯(lián)合相關部門加強督促、檢查。建立聯(lián)席會議制度，定期通報工作情況，及時研究實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題，強化、保證制度落實。三是各地可以根據(jù)本地實際制定工作細則，進一步細化工作方式、程序。對于此前已建立相關機制的，仍然可以繼續(xù)運行。

（摘自《人民檢察》2020年第17期。作者為最高人民檢察院第九檢察廳廳長）