沈秀華

摘要：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記涉及千家萬戶利益，紛繁復雜，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加快，糾紛日益增多。一方面確保農(nóng)村承包經(jīng)營權確權成果既符合國家法律、法規(guī)政策，又維護廣大農(nóng)戶的根本利益，經(jīng)得起歷史的檢驗;另一方面建立土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)服務機構(gòu)，健全土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁制度，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，讓法律來保駕護航。

關鍵詞：土地承包經(jīng)營權現(xiàn)狀;確權方案;矛盾化解;穩(wěn)定大局;土地承包經(jīng)營制度改革

興化市地處里下河地區(qū)， 是個農(nóng)業(yè)大縣，設有31個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2個街道，613個行政村，應確權登記組數(shù)7417個。興化市委、市政府為了貫徹落實中央關于“保持農(nóng)村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變”的政策，保護廣大農(nóng)戶的切身利益， 構(gòu)建新型土地承包經(jīng)營機制，促進農(nóng)村土地制度改革，解決二輪土地承包以來種種問題，對全市展開土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作。筆者有幸參加了確權登記工作督查小組，經(jīng)過對全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊的走訪、抽查、核實，談談對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的幾點粗淺理解和思考。

一、深入農(nóng)村基層，觸底了解土地承包經(jīng)營權現(xiàn)狀

土地承包經(jīng)營權是農(nóng)民賴以生存的基礎，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的高度發(fā)展，農(nóng)村土地現(xiàn)已大量流轉(zhuǎn)，多數(shù)私下流轉(zhuǎn)是先占用后給收益，無合同，大多口頭協(xié)定年尾付每畝錢數(shù)，某些流轉(zhuǎn)土地大戶在虧損之后一跑了之，農(nóng)民土地承包權益得不到保障?，F(xiàn)通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權頒證，實行農(nóng)村土地的所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置，使農(nóng)民土地承包經(jīng)營權合法有序流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶合法權益得到有力保障，也更適應新農(nóng)村發(fā)展需求。確權登記涉及千家萬戶的利益，情況復雜多樣，興化市統(tǒng)一以2015年6月30日為界定時點，農(nóng)村土地二輪承包為確權依據(jù)。二輪承包方式一是延包，二是調(diào)整。大多數(shù)是延包，少部分是調(diào)整。

（一）延包存在的主要問題

1. 一輪土地承包資料不全

由于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部調(diào)整，分田原始資料遺失，確權依據(jù)不充分，無原始資料。例如：安豐鎮(zhèn)西南村、老圩鄉(xiāng)雙徐村、民樂村、雙葛村等都是1983年按需分田，1998延包，無原始資料。

2. 按農(nóng)戶當時實際種植耕地現(xiàn)狀登記

例如;戴窯鎮(zhèn)部分村組、新垛鎮(zhèn)豐樂村部分組確權以1998年農(nóng)戶實際種植面積現(xiàn)狀錯誤確權，造成同類農(nóng)戶之間承包地面積不均。

3. 二輪延包時農(nóng)村承包戶主出現(xiàn)“死亡戶主”

一是在入戶調(diào)查中仍用以前信息，已經(jīng)死亡的戶主未作調(diào)整。二是確權登記頒證時間長達 2～3年，在確權時點還活著，可是頒證時，戶主已死亡，沒有年齡限制。

（二）調(diào)整存在的主要問題

1. 未分給外出務工農(nóng)戶承包地，無農(nóng)戶明確放棄承包的證明資料

例如：張郭鎮(zhèn)有241戶、臨城街道192戶外出務工無放棄承包的證明資料，未落實化解措施。

2. 二輪承包時采取按需分配的方式

部分農(nóng)戶因外出發(fā)展等原因放棄參加二輪承包或交回土地，棄耕后的承包地被其他農(nóng)戶自行拾種或村組拾回拋荒的土地重新按需分配。例如：下圩鎮(zhèn)朝陽村、安豐鎮(zhèn)塘港村、丁楊村、九豐村等村二輪承包時就是按需分田，造成無田戶129戶，少田戶、多田戶沒有解決方案，村組矛盾化解難，農(nóng)戶多次上訪。

3. 調(diào)整頻繁

一部分婚進、婚出人員存在娘家、婆家都有田或娘家、婆家都無田的狀況;一部分村組統(tǒng)一按周期調(diào)整，確權方案、發(fā)包方調(diào)查表、村民議事程序形同虛設。例如：沙溝鎮(zhèn)光耀村等村組搞魚、蝦、蟹養(yǎng)殖和蓮藕等水生經(jīng)濟作物栽種，這些生態(tài)經(jīng)濟作物都是幾年一次對調(diào)換養(yǎng)，村里各組都是按周期統(tǒng)一調(diào)田。

4. 確權面積口徑界定不準確

農(nóng)戶自留地等非承包地納入確權，農(nóng)戶之間實測面積與合同面積相差較大;有的大量耕地用作提水養(yǎng)殖，原有田間道路、溝渠等均已平整，無法核實原有邊界;有的因二輪承包時打折田用作提水養(yǎng)殖，無法確定其實測面積，多數(shù)村集體組織只愿意按合同面積確權，多出來的面積作為集體機動田，于是集體機動地面積大大超過本村組集體耕地總量的5%控制線。例如：安豐鎮(zhèn)耿家村農(nóng)民以每畝1200～1400元的價格把承包地流轉(zhuǎn)出去搞提水養(yǎng)殖，確權登記就無法實測到承包地塊四至界線，只能按承包合同面積確權登記，造成集體機動地超標300畝。

5. 測繪未全面組織測繪單位、鎮(zhèn)村農(nóng)戶和調(diào)查員踏田指界，未用解析法，直接圖解法

特別是對提水養(yǎng)殖面積圖解錯誤，對原有的機耕路、溝渠等集體設施及農(nóng)業(yè)設施沒有按要求提留。例如：李中鎮(zhèn)、周奮鄉(xiāng)等村工作人員、農(nóng)戶和測繪單位未踏田指界。

6. 少數(shù)村組農(nóng)戶農(nóng)田被工廠征用，被征占用面積未全部落實補償協(xié)議，矛盾較多

例如：下圩鎮(zhèn)雙聯(lián)村5、6、7組、戴南鎮(zhèn)張郭鎮(zhèn)等經(jīng)濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其嚴重。

7. 已征、占用土地面積確權給農(nóng)戶，權屬界定不清

例如茅山鎮(zhèn)的油田、顧馮村S352道路已征用仍確權給農(nóng)戶。缸顧村墳地納入確權。

綜上所述，這些暴露出來的種種問題，亟需解決。只有通過向承包戶頒發(fā)權屬證書，明晰土地承包關系，劃清權益界限，才能徹底解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定大局。

二、依法化解矛盾，穩(wěn)定土地承包關系大局

（一）依法搜集確權時點原始資料，落實確權登記方案

依法宣傳發(fā)動、入戶調(diào)查、業(yè)務培訓，規(guī)范確權登記時點的確權依據(jù)，確保收集確權時點原始資料準確、真實。農(nóng)村土地承包權確權登記主要實行大穩(wěn)定、小調(diào)整。小調(diào)整的確權登記方案須經(jīng)村民大會或村民代表大會三分之二以上的成員同意，并報市鄉(xiāng)主管部門審批，一般以組為土地確權核算單位，按自然村統(tǒng)一分田的以自然村為單位。確權依據(jù)主要以1983年分田方案及最近一次土地調(diào)整清冊為準，但是由于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部調(diào)整，一部分原始資料確已遺失，以二輪承包為時間節(jié)點（1998年10月1或2015年6月30日）通過以前參加分田的年長農(nóng)戶和當時分田老村干部進行回憶分田記錄來落實確權登記方案，并核實承包地塊面積，力爭承包面積、分田標準和回憶分田情況三符合。

（二）按照“一村一議”或“一村一策”，落實人地矛盾問題處理措施

確權登記涉及千百萬家庭利益，牽一發(fā)而動全身，只有國策市情相結(jié)合，才能使各項集體決策或決議既符合登記的各項法律法規(guī)，又能增加農(nóng)戶財產(chǎn)性收益。例如：大營鎮(zhèn)大營村1998年二輪承包時農(nóng)戶按實際種植面積確權，此次確權努力化解矛盾，糾正確錯權，按“一村一議”政策對1337戶多田戶落實應得承包田權屬，有效解決1335戶少田戶和139戶無田戶。

對于土地已作過調(diào)整的或承包關系比較穩(wěn)定的村組，原承包關系維持不變;最近幾年雖然調(diào)整，但是人地矛盾仍然突出的村組，對承包土地賬務進行小調(diào)整，保留各自原有的承包地;在規(guī)劃基本定型后的城鎮(zhèn)郊區(qū)或涉及重大工程建設的村組，維持原承包現(xiàn)狀，完善土地承包合同關系;至于小調(diào)整確權方案一定要在大多數(shù)農(nóng)戶接受認可的情況下， 符合一定鄉(xiāng)規(guī)習俗，合理合法地小調(diào)整，以維系土地承包關系穩(wěn)定大局。

（三）尊重歷史、照顧現(xiàn)實、依法妥善解決棘手問題， 嚴格控制集體機動地不超過集體總耕地5%的控制線

農(nóng)村土地承包確權登記以現(xiàn)有的土地承包臺賬、承包合同、承包證書等原始資料為確權依據(jù)，只是進一步提高和完善原有土地承包關系，不能打亂重分，違法調(diào)整，更不能以此為由收回農(nóng)戶承包地。如果不能確切證實一部分無田戶因為以前上交農(nóng)業(yè)稅費多、外出進城打工、自行創(chuàng)業(yè)等多種原因，自己主動退出二輪承包的，原則上要用集體機動地解決。集體經(jīng)濟組織沒有集體機動地的，可以經(jīng)濟補償。經(jīng)濟補償不了，就登記在冊，待以后解決。如果村集體組織執(zhí)行國家不允許拋荒的政策，按需分田，現(xiàn)在多分田的農(nóng)戶又不愿意把以前多分出來的田地上交集體，原則上是協(xié)商解決。雙方協(xié)商不成的，從保護耕地出發(fā)，以實際耕種能力為主，只確權多種田農(nóng)戶的應得畝數(shù)，多種的地塊暫不確權，可以仍由多種田的農(nóng)戶代種，待爭議解決后重新確權登記。例如：大鄒鎮(zhèn)蘆家壩村無田戶29戶，就是通過協(xié)議方式調(diào)解確權的。戴南鎮(zhèn)水產(chǎn)村13戶上岸漁民就是帶著只要宅基地使用權，不要土地承包經(jīng)營權的承諾書上岸定居;張郭鎮(zhèn)趙萬村人均不到0.3畝，人地矛盾突出，無田戶都是實行經(jīng)濟補償。

出嫁女一般以二輪承包時現(xiàn)時情況登記。出嫁后，婆家的村組承包地未作調(diào)整，娘家村組再次進行土地調(diào)整，出嫁女承包地兩頭落空，集體有機動地的在集體機動地中予以調(diào)整。沒有機動地的，先予以登記，待完善落實。出嫁后，娘家的村組承包地未作調(diào)整，婆家的村組承包地再次進行土地調(diào)整，出嫁女承包地兩頭都有的，原則上娘家承包地收回集體。

集休機動地依照農(nóng)村土地承包法律、法規(guī)和政策規(guī)定，嚴格控制集體機動地不超過集體總耕地5%的控制線。提留原有的機耕路、溝渠等集體設施及農(nóng)業(yè)設施后，多出來的機耕地按照公平、公開、公正的原則分包到戶或分包給新增人口，用于調(diào)劑解決人地矛盾問題。例：新垛鎮(zhèn)豐樂村機動田超標，通過分包到戶的方式解決的。

三、確保登記質(zhì)量，提升防范風險能力

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權一旦頒證，就意味著登記機構(gòu)要承擔由此引發(fā)的法律責任和民事賠償責任。責任如此重大，只有做到堅持原則，確保土地承包確權登記質(zhì)量，才能提升防范訴訟風險能力，真正做到確實權，頒鐵證。

（一）堅持依法依規(guī)“確地”為主的原則

每一個確權工作環(huán)節(jié)，依法展開，凡農(nóng)戶在二輪承包中已經(jīng)明確承包的地塊，原則上都要確權到戶。城郊村或集鎮(zhèn)所在村、近期已經(jīng)納入工程建設規(guī)劃的細碎地塊，由于人均耕地少 ，可以由村組申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核，經(jīng)市政府批準 ，報泰州市主管部門備案后，暫緩確權。例如：戴南鎮(zhèn)人均耕地低于0.3畝，經(jīng)村鎮(zhèn)規(guī)劃、征用，地形地貌變化大、界址無法明確，經(jīng)本村組申請，報市鎮(zhèn)審核，省和泰州市備案，253個村小組中242個村小組暫緩確權。

因承包地遠近，田力肥瘦“打折”或丈量人員作為工分計提、獨生子發(fā)獎勵、結(jié)扎后遺癥獎勵等原因造成實測面積大于合同面積的承包地塊，只要經(jīng)原承包方案認可的，公示無異議后，據(jù)實確權。其它原因造成的，堅持“確地”為主的原則，在尊重鄉(xiāng)規(guī)民俗的基礎上，合法合理妥善分類處置。

（二）堅持口徑統(tǒng)一，公平公正的原則

全市確權登記工作總體進度統(tǒng)一安排，確權方案統(tǒng)一口徑，質(zhì)量全程監(jiān)控，確權程序規(guī)范進行。對于無田戶、婚嫁女、多田戶等確權方案的落實，堅持從實際出發(fā)，尊重歷史、尊重群眾意愿，統(tǒng)一口徑，用同一把尺度，公平公正地落實處置確權方案。

（三）堅持以群眾為主，保護農(nóng)民合法財產(chǎn)的原則

確權登記是用法律手段強化了農(nóng)民土地資產(chǎn)的價值，通過農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置形式，促進農(nóng)村土地合法有序流轉(zhuǎn)，立足土地生產(chǎn)一種功能，發(fā)展經(jīng)濟、生態(tài)和社會三種功能，形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“產(chǎn)業(yè)價值鏈”，增加農(nóng)民財產(chǎn)收入。例如：沙溝鎮(zhèn)光耀村2374人口， 657戶，糧田3989畝，水面396畝，通過在河藕田和淡水養(yǎng)殖兩者之間三年一對調(diào)，循環(huán)養(yǎng)殖，創(chuàng)造綠色生態(tài)養(yǎng)殖，總收入3729萬元，人均收入8188元。

四、完善土地承包經(jīng)營制度，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程

（一）擴大土地生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，適應新農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展。隨著農(nóng)村經(jīng)濟高速發(fā)展， 城市化進程加快，農(nóng)村土地必須擴大土地生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，才能與新生產(chǎn)力發(fā)展相適應

一方面二輪承包時（1998年10月1日以前）上交農(nóng)業(yè)稅費大，種田利益小，一些農(nóng)民就直接拋荒進城打工并安家落戶。最典型的是大鄒鎮(zhèn)吉耿村應確權組數(shù)10個組就有60多戶（200多人）當時拋荒進城，可國家政策不許拋荒，村里干部想辦法把這100多畝拋荒田地打折給當時愿意耕種的農(nóng)民，有的就直接自己代種。這部分本地農(nóng)民延包或流轉(zhuǎn)上百畝的土地成為當?shù)胤N田大戶。

另一方面當今互聯(lián)網(wǎng)時代，大量實體店的倒閉，無技術的進城農(nóng)民就業(yè)前景不容樂觀。相反，國家政策對農(nóng)業(yè)重大利好，免上交農(nóng)業(yè)稅費，直撥各種種糧補貼，一部分進城務工的農(nóng)民萌生了返鄉(xiāng)潮。而這部分新農(nóng)民在大城市務工，有了一定的積蓄，眼界和知識面比當?shù)剞r(nóng)民寬闊，他們將是未來承接流轉(zhuǎn)土地承包權的主力軍。例如：海南鎮(zhèn)返鄉(xiāng)種田大戶流轉(zhuǎn)了幾百畝土地，農(nóng)戶自己種承包田，一畝所得收入至多1000元，其中還不包括化肥、農(nóng)藥、用工等。而流轉(zhuǎn)給種田大戶，一畝田就凈得租金1000～1200元。

這些種田大戶依法推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，擴大農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模，將農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設進程推上一個新臺階。

（二）確?？诩Z生產(chǎn)安全，控制區(qū)域優(yōu)勢農(nóng)業(yè)與資源環(huán)境承載力相匹配

農(nóng)村情況復雜多樣，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展。一些流轉(zhuǎn)了大量農(nóng)戶農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的種植大戶為了追逐經(jīng)濟利益最大化，不再滿足于種糧食一畝500～800元的收益，開始轉(zhuǎn)向提水養(yǎng)殖、河藕等生態(tài)經(jīng)濟作物。興化市地處里下河地區(qū)，養(yǎng)殖面積比蘇南大，大多數(shù)規(guī)模在150畝以內(nèi)，中等規(guī)模200～500畝，大規(guī)模500畝以上甚至上千上萬畝。從短期來看，獲得了最大的經(jīng)濟利益，提高了農(nóng)民收入。從長遠看，得不償失，修復治理其破壞環(huán)境所需成本遠遠高于污染者在使用環(huán)境資源時所聚集的財富。例如：安豐鎮(zhèn)9個行政村，全國最大的河蟹交易市場，擁有全國河蟹銷售批發(fā)市場定價權。超大規(guī)模養(yǎng)殖是以犧牲水質(zhì)環(huán)境為代價，而超出水質(zhì)環(huán)境承載力，養(yǎng)殖業(yè)也出現(xiàn)了大風險，普遍出現(xiàn)水癟子、藍藻等問題。如此情形下，在確?？诩Z生產(chǎn)安全前提下，完善農(nóng)村土地經(jīng)營制度，嚴格控制區(qū)域優(yōu)勢農(nóng)業(yè)與環(huán)境資源承載力相匹配，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，部分退漁還耕，部分轉(zhuǎn)型升級，促使大規(guī)模水產(chǎn)養(yǎng)殖向精細化、現(xiàn)代化方向升級轉(zhuǎn)型，給生態(tài)農(nóng)業(yè)更多的生產(chǎn)空間，建設天藍、地綠、水清的美麗家園。

（三）建立土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)管理和服務機構(gòu)，完善土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁制度

通過完善土地承包經(jīng)營管理制度，建立土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)管理和服務體系，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁制度，依照法定的農(nóng)村承包經(jīng)營關系的訴訟程序，促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權合法有序流轉(zhuǎn)，來確保廣大農(nóng)民合法的土地財產(chǎn)權益。

基層村級機構(gòu)屬于發(fā)包方，是土地經(jīng)營權管理的基層，直接面對面和農(nóng)戶打交道，對村里情況了如指掌，只有充分發(fā)揮基層村組機構(gòu)的力量，加強土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)部門建設，才能做好一流的管理服務?，F(xiàn)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)由鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站管理，而農(nóng)經(jīng)站的現(xiàn)有職能已不能適應農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)服務，建立適應發(fā)展的管理機構(gòu)，已是大勢所趨。通過賦與管理機構(gòu)更大的管理職能，更好地調(diào)解土地承包戶與土地經(jīng)營戶之間的關系，建立統(tǒng)一的土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理服務一體化體系。例如：周奮鄉(xiāng)時堡村種田大戶流轉(zhuǎn)了4800多畝農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權，由鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站牽頭成立合作社，統(tǒng)一購置規(guī)?；N植需要的農(nóng)田硬件，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)種田大戶開展育秧、耕作、機插，全程機械化服務。

城市的迅速發(fā)展，一些地方為了政績、形象工程，實行“圈地運動”，大肆吞噬農(nóng)村土地資源，透支未來發(fā)展空間，更有甚者土地補償費和安置補助費遲遲不到位或不按地方補償標準補償。農(nóng)民是社會階層中最弱勢的群體，根本不懂得如何維護自身的權益，因此完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權糾紛仲裁制度，搭建一條解決農(nóng)民土地訴訟糾紛的綠色通道，讓法律為其保駕護航，成為確權登記頒證后續(xù)工作的一個重要問題。

土地是其他資源的載體，要在確保確權登記頒證成果現(xiàn)勢性的新起點上，牢固樹立環(huán)保生態(tài)意識、大局發(fā)展意識，促進綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，落實習主席的“望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”新發(fā)展理念，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，創(chuàng)新土地各項職能發(fā)展關系，為社會和地方經(jīng)濟的發(fā)展作出更大貢獻。

（作者單位：興化市自然資源和規(guī)劃局）