向裕婧 張芷蔧

摘要：本文以特色城鎮(zhèn)為中心，以現(xiàn)有的研究論文為基礎(chǔ)，探討特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展之路。最后，總結(jié)了研究觀點(diǎn)、方法和內(nèi)容，并通過(guò)分析和實(shí)踐總結(jié)對(duì)管理效率、區(qū)域發(fā)展、融資渠道提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵字：鄉(xiāng)村振興;特色小鎮(zhèn);可持續(xù)發(fā)展

中共十九大報(bào)告提出了實(shí)施具有中國(guó)特色的鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略。作為新型城鎮(zhèn)化的載體和吸引新農(nóng)村建設(shè)投資的重要平臺(tái)，特色城鎮(zhèn)是優(yōu)化城市群空間布局的重要戰(zhàn)略措施。通過(guò)聚集特色產(chǎn)業(yè)鏈，特色城鎮(zhèn)降低了空間交易成本，提高了資源配置和空間聯(lián)動(dòng)效率，并提供了多層次、多元化的公共服務(wù)供給。它還具有優(yōu)化生活環(huán)境、發(fā)掘農(nóng)村文化內(nèi)涵、建立人才創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)平臺(tái)的功能。最終，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)、發(fā)揮減貧和輻射的帶動(dòng)作用，幫助鄉(xiāng)村振興。

特色城鎮(zhèn)內(nèi)涵

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)特色城鎮(zhèn)的認(rèn)識(shí)尚不統(tǒng)一，其內(nèi)涵在實(shí)踐中得到逐漸豐富和完善，《國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于加快美麗小城鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改委計(jì)劃[2016]2125號(hào)）提出了“特色城鎮(zhèn)”和“特色小城鎮(zhèn)”，行政上具有省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的，具有一定人口規(guī)模和自然要求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從截至目前已經(jīng)發(fā)布的國(guó)家和省級(jí)特色城鎮(zhèn)的名單來(lái)看，只要滿足政府的參與，無(wú)論是城鎮(zhèn)還是“發(fā)展的空間平臺(tái)”甚至是原始的工業(yè)園區(qū)，未來(lái)它具有特色產(chǎn)業(yè)、宜人的環(huán)境、獨(dú)特的文化、完善的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)以及靈活的建設(shè)機(jī)制，都有可能成為特色城鎮(zhèn)。

特色城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展研究

對(duì)于特色城鎮(zhèn)的可持續(xù)建設(shè)，目前的研究主要集中在主體定位、區(qū)域差異化發(fā)展、空間組織優(yōu)化、生態(tài)環(huán)境創(chuàng)造和創(chuàng)新性融資渠道等方面。

1.主體定位與模式創(chuàng)新

目前，具有中國(guó)特色的小城鎮(zhèn)發(fā)展有三種模式：政府主導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)和政府企業(yè)。特色城鎮(zhèn)建設(shè)的推進(jìn)面臨市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)家政策設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的博弈。

一般而言，建設(shè)特色城鎮(zhèn)不僅應(yīng)納入國(guó)家城鎮(zhèn)化的總體戰(zhàn)略和意愿中，還應(yīng)作為提供地方城鎮(zhèn)化政策和不同地方政府之間協(xié)調(diào)進(jìn)程的開(kāi)創(chuàng)性嘗試。政府作為小城鎮(zhèn)項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)方和發(fā)起人，從融資渠道的角度出發(fā)，可以更加準(zhǔn)確地推進(jìn)實(shí)施計(jì)劃和增強(qiáng)信用認(rèn)可度。同時(shí)，地方財(cái)政需要從底層提供支持，尤其是在PPP中起主導(dǎo)作用。所以，政府支持在建立特色城鎮(zhèn)核心競(jìng)爭(zhēng)力指標(biāo)體系中尤為重要，在政府主導(dǎo)的情況下，我們可以通過(guò)以下幾種方式進(jìn)行模式創(chuàng)新。

（1）刺激內(nèi)源性發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制

基于目前研究，特色城鎮(zhèn)的發(fā)展由政府主導(dǎo)，市場(chǎng)在資源配置中起主導(dǎo)作用。政府需要深化城市分級(jí)行政管理體制的改革，加強(qiáng)公共服務(wù)職能。堅(jiān)持內(nèi)生發(fā)展，充分利用國(guó)內(nèi)外以各種方式參與基礎(chǔ)設(shè)施的方式，如：社會(huì)企業(yè)家力量、行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者和其他社會(huì)資本力量，增加公共產(chǎn)品的供給作用。

（2）合作治理模式的創(chuàng)新

一方面，特色城鎮(zhèn)在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中要充分利用市場(chǎng)進(jìn)行資源配置，另一方面，還應(yīng)賦予他們土地、財(cái)政、稅收、籌資等方面的更多自治權(quán)，并且必須具有以價(jià)值為導(dǎo)向的治理目標(biāo)，以整合新資源。公共服務(wù)和其他綜合物資支持要在特色小鎮(zhèn)中發(fā)揮重要作用，并有義務(wù)優(yōu)化政府政策的制定和創(chuàng)新計(jì)劃管理模式，以創(chuàng)造一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。具體而言，可以創(chuàng)新財(cái)政系統(tǒng)和治理模型，不同地區(qū)、不同小鎮(zhèn)要根據(jù)自身實(shí)際情況進(jìn)行具體設(shè)定。很多學(xué)者都倡導(dǎo)政府、企業(yè)、社區(qū)居民和其他組織的多維協(xié)作治理模型，并提出了開(kāi)放機(jī)制，多樣化的公共服務(wù)供給應(yīng)實(shí)現(xiàn)協(xié)作共享。但是如何整合治理因素、弱化社區(qū)關(guān)系和相關(guān)行為對(duì)區(qū)域發(fā)展的影響、縮小政府績(jī)效的沖動(dòng)性、企業(yè)的利潤(rùn)目標(biāo)、居民日常需求以及其他利益相關(guān)者的多重目標(biāo)之間的差異，以及建立社區(qū)意識(shí)還有待進(jìn)一步研究。

2.區(qū)域差異化發(fā)展

在發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的不同發(fā)展階段，區(qū)域空間結(jié)構(gòu)、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、城市化進(jìn)程、科技創(chuàng)新水平、公共服務(wù)、特色城鎮(zhèn)的制度環(huán)境和其他資源的稟賦是不同的，我們不能將同一套方法應(yīng)用于不同地區(qū)。為解決城市化發(fā)展不協(xié)調(diào)的諸多問(wèn)題，有必要根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)制定不同的特色城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，防止同質(zhì)化的競(jìng)爭(zhēng)，利用自身優(yōu)勢(shì)資源發(fā)展相應(yīng)產(chǎn)業(yè)。

3.優(yōu)化空間組織體系

特色城鎮(zhèn)是小城鎮(zhèn)和重要城鎮(zhèn)的升級(jí)。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)中，它們是由“核心區(qū)域”的極化效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)共同驅(qū)動(dòng)的，其“子核心”的狀態(tài)也受到極化效應(yīng)的保護(hù)，這有利于實(shí)現(xiàn)局部城市化。為了實(shí)現(xiàn)特色城鎮(zhèn)的健康可持續(xù)發(fā)展，有必要解決土地要素合理配置的問(wèn)題。因此，我們需要科學(xué)分配工商業(yè)用地的比例，促進(jìn)建立土地增減標(biāo)準(zhǔn)和城鄉(xiāng)建設(shè)使用指標(biāo)。為解決土地使用問(wèn)題，還應(yīng)提高集體建設(shè)用地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、完善的租賃制度和其他政策創(chuàng)新。此外，我們需要調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)空間措施，以解決旅游業(yè)發(fā)展與自然資源開(kāi)發(fā)之間的矛盾，并縮小原始社區(qū)居民的安置和就業(yè)之間的差異。

4.營(yíng)造良好的“環(huán)境”

這里的“環(huán)境”不僅指生態(tài)環(huán)境，還有文化投資的“軟環(huán)境”。習(xí)主席提出：“綠水青山就是金山銀山”，特色城鎮(zhèn)的建設(shè)應(yīng)合理利用自然和自身資源稟賦。以生態(tài)治理思想為指導(dǎo)，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理、文化振興和政策機(jī)制等可持續(xù)發(fā)展框架為基本解釋思想，構(gòu)建生態(tài)系統(tǒng)要素、生態(tài)耕作體系的內(nèi)容體系、生態(tài)治理維度、生態(tài)治理原則和生態(tài)治理政策。

5.多種融資模式的創(chuàng)新

在特色城鎮(zhèn)的建設(shè)過(guò)程中，所涉及的資金需求主要包括：一級(jí)土地開(kāi)發(fā)、二級(jí)土地開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)配套設(shè)施以及產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈打造等方面。其中不僅包含基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)等非營(yíng)利性項(xiàng)目還有產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等營(yíng)利性項(xiàng)目，所以特色城鎮(zhèn)的融資渠道要根據(jù)不同的項(xiàng)目需求進(jìn)行選擇，充分發(fā)揮股權(quán)融資和債券融資多元化融資渠道。

有學(xué)者總結(jié)，根據(jù)不同的項(xiàng)目和經(jīng)濟(jì)情況，目前特色城鎮(zhèn)的融資渠道有信貸模式、發(fā)行債券、信托計(jì)劃和資管計(jì)劃、融資租賃模式、PPP模式、基金模式、資產(chǎn)證券化（ABS）、股權(quán)或產(chǎn)品眾籌等8種模式。其中，信貸模式是目前特色城鎮(zhèn)融資渠道中的主要模式。

針對(duì)特色城鎮(zhèn)的金融需求和巨大商機(jī)，各種創(chuàng)新模式正逐步滲入基層。受益于國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)的支持，鼓勵(lì)各縣域政府參與到農(nóng)村金融的終端市場(chǎng)，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用。基于此，政府+銀行+擔(dān)保機(jī)構(gòu)的模式應(yīng)運(yùn)而生，通過(guò)政府發(fā)起或扶持擔(dān)保機(jī)構(gòu)，為農(nóng)村貸款提供擔(dān)保，分散銀行等金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，降低放貸難度。國(guó)家農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保聯(lián)盟有限責(zé)任公司已于2016年成立，省級(jí)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保公司已組建完成運(yùn)營(yíng)并開(kāi)始向縣市延伸，逐步構(gòu)建全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)村擔(dān)保體系。部分地方政府還引入保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)履約的保證，調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)的積極性。未來(lái)，隨著農(nóng)村擔(dān)保體系和保險(xiǎn)體系的逐步完善，可以引入越來(lái)越多的金融產(chǎn)品，然而這需要一個(gè)較長(zhǎng)的更新周期和政策支持。

結(jié)束語(yǔ)

首先，目前對(duì)特色城鎮(zhèn)的研究主要集中在功能定位、運(yùn)行機(jī)制、參考經(jīng)驗(yàn)等方面。但是，從突破行政界限的特征性工業(yè)生態(tài)位來(lái)看，存在一個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題：它是高負(fù)荷城市的緩沖區(qū)還是城鎮(zhèn)群和城市群發(fā)展中的農(nóng)村城市化機(jī)遇？其次，在管理、資源分配等方面，對(duì)于單位層次，鄰國(guó)之間互動(dòng)，互補(bǔ)、競(jìng)爭(zhēng)、合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)缺乏必要的研究。在經(jīng)濟(jì)和人口增長(zhǎng)達(dá)到一定規(guī)模后，管理職能的變化以及避免成為城鄉(xiāng)體系中的夾心層都是值得深思的問(wèn)題。最后，從創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)的角度出發(fā)，如何提高建設(shè)與運(yùn)營(yíng)效率，構(gòu)建科學(xué)、系統(tǒng)、靈活的績(jī)效分析框架，通過(guò)深入挖掘創(chuàng)新要素，借鑒示范鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，也成為未來(lái)研究中不容忽視的問(wèn)題。

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