[摘要] 當(dāng)前我國城市群治理存在的主要問題是缺乏與社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)相匹配的治理機(jī)制，現(xiàn)有行政管理體制與城市群治理體制不相一致，行政配置資源多及市場機(jī)制作用不充分、要素資源流動及優(yōu)化配置受限，財政分稅制下的利益分割和成本共擔(dān)機(jī)制不健全。要構(gòu)建與現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)相匹配的城市群空間治理機(jī)制，發(fā)揮市場機(jī)制作用、促進(jìn)城市群資源優(yōu)化配置，以都市圈建設(shè)為先導(dǎo)、推動城市群一體化高質(zhì)量發(fā)展，共建完善的產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展體系，探索構(gòu)建城市群公共品供給機(jī)制，發(fā)揮官方與非官方協(xié)調(diào)組織參與城市群治理的作用。

[關(guān)鍵詞] 治理 ?城市群 ?一體化 ?高質(zhì)量發(fā)展

[中圖分類號] F299.2 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A ? ?[文章編號] 1004-6623（2020）05-0034-06

[基金項目] 國家社會科學(xué)基金青年項目：產(chǎn)業(yè)分工視角下的城市群協(xié)同發(fā)展問題研究（18CGL046）。

[作者簡介] 汪彬，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副教授、博士，中國企業(yè)管理研究會理事，研究方向：城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。

引 ?言

近些年，京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)、長三角城市群一體化等發(fā)展規(guī)劃陸續(xù)上升為國家戰(zhàn)略，逐步成為支撐區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容，城市群正成為推動中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極以及促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要空間載體。

我國城市群發(fā)展形態(tài)仍處于初期階段，存在著發(fā)展質(zhì)量不高、內(nèi)部協(xié)調(diào)性欠佳、體制機(jī)制障礙等諸多問題。與世界一流城市群相比，中國城市群在經(jīng)濟(jì)體量、經(jīng)濟(jì)效率、科技水平、開放程度、資源配置能力等方面還存在著一定差距。國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、均衡性最高的長三角城市群，人均GDP只有日本太平洋沿岸城市群的28%、英國中南部城市群的24%、美國五大湖城市群的20%;地均GDP只有日本太平洋沿岸城市群的10%、英國中南部城市群的21%。因此，新時代如何推動城市群一體化發(fā)展，打造城市利益聯(lián)合體，對于中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重大意義。

一、城市群是中國經(jīng)濟(jì)邁向

社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的主體空間形態(tài)

以往在比較競爭力時，人們總是以北京、上海等都市與國外的紐約、巴黎、倫敦等國際大都市進(jìn)行比較，如今更多地是將國內(nèi)的長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)等城市群放入國際視野，與紐約大都市區(qū)、東京灣、舊金山灣區(qū)等進(jìn)行國際比較。這說明，由單個城市代表國家城市競爭力的時代已經(jīng)逐漸成為歷史，以城市組團(tuán)為主的城市群這一空間競爭形態(tài)更加代表了國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實力。因此，加強(qiáng)城市間合作，打造相互融合的一體化城市組合體才是贏得國際競爭的重要載體，城市群成為承載中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的主體空間形態(tài)。

（一）從空間經(jīng)濟(jì)學(xué)來看，城市群是城市內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)活動擴(kuò)張向周邊區(qū)域產(chǎn)生的輻射和溢出效應(yīng)，由核心城市與周邊區(qū)域共同構(gòu)成了統(tǒng)一發(fā)達(dá)的城市化區(qū)域，是城市化發(fā)展的高級階段

從城市群的空間演化來看，先由單個中心城市的集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)吸附周圍的資源，達(dá)到一定城市規(guī)模后向外圍輻射，最終能形成中心地與外圍區(qū)緊密相連的都市化區(qū)域。城市群具有集聚、虹吸、邊界三大效應(yīng)。城市群集中體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)學(xué)中的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，城市群的集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)可以在較小的空間范圍內(nèi)承載較多的要素資源，節(jié)約生產(chǎn)要素成本和交易成本，提高經(jīng)濟(jì)效率。大城市群這一形態(tài)的出現(xiàn)和形成，是存在空間異質(zhì)性和規(guī)模報酬遞增所帶來的空間集聚效應(yīng)。從形成機(jī)理來看，其理論基礎(chǔ)完全有別于傳統(tǒng)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的規(guī)模報酬不變和完全競爭理論。

（二）從國際競爭形態(tài)來看，城市群是城市發(fā)展到一定程度后演化的高級形態(tài)，是當(dāng)今世界最有活力的空間組織單元，是各國參與世界經(jīng)濟(jì)競爭的重要空間載體

城市群正在成為推動一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和贏得國家競爭力的重要手段和途徑。進(jìn)入21世紀(jì)以來，發(fā)達(dá)國家紛紛將城市群作為城鎮(zhèn)空間發(fā)展的主要形態(tài)。為了應(yīng)對21世紀(jì)各種挑戰(zhàn)，2006年在美國聯(lián)邦政府提議下，“美國2050”國家委員會聯(lián)合美國區(qū)域規(guī)劃協(xié)會（RPA）等學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)，共同制定了《America2050》空間戰(zhàn)略規(guī)劃，圈定了覆蓋全美26%國土面積、74%人口規(guī)模的11個大城市群，旨在構(gòu)建美國未來40～50年空間發(fā)展基本框架，打造具有全球競爭力的巨型都市區(qū)域，成為美國政府投資和政策制定的新地理空間單元。日本也是世界上較早開展都市化區(qū)域空間規(guī)劃的國家，早在20世紀(jì)50年代，日本政府就陸續(xù)出臺了《首都圈整備法》（1956年）、《近畿圈整備法》（1963年）以及《中部圈開發(fā)整備法》（1966年）三部法律，從國家法律層面將東京都市圈、大阪都市圈和名古屋都市圈落實為國家政策空間規(guī)劃區(qū)域，與此同時，日本政府還出臺了與三大都市圈開發(fā)相配套的“三圈計劃”，并于2015年和2016年進(jìn)行了大都市圈的空間規(guī)劃調(diào)整。

（三）從國內(nèi)數(shù)據(jù)特征來看，近些年國家層面出臺了若干城市群的政策措施。京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)、長三角一體化等城市群發(fā)展戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略，成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容

與此同時，從國內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展的實際情況來看，城市群也真正成為承載國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要空間形態(tài)。國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）報告中指出：京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國內(nèi)生產(chǎn)總值。城市群成為拉動我國經(jīng)濟(jì)快速增長和參與國際經(jīng)濟(jì)合作的主要平臺?！笆濉币?guī)劃《綱要》中明確的19個城市群，承載了我國78%的人口，貢獻(xiàn)了超過80%的國內(nèi)生產(chǎn)總值。其中，京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游等城市群以10.4%的國土面積，集聚了近40%的人口，創(chuàng)造了超過一半的國內(nèi)生產(chǎn)總值。很顯然，城市群已經(jīng)成為我國創(chuàng)新要素集聚、人口密度高、產(chǎn)業(yè)競爭力強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)效率最優(yōu)的都市化地區(qū)。

二、城市群一體化內(nèi)涵及治理特征

（一）城市群一體化的內(nèi)涵

在闡述城市群一體化之前需要搞清楚幾個基本概念，如經(jīng)濟(jì)一體化、區(qū)域一體化、市場一體化等。經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的一體化主要是指要素流動自由、資源優(yōu)化配置，形成了統(tǒng)一的大市場。最早關(guān)于“經(jīng)濟(jì)一體化”公開闡述的是1949年保羅· 霍夫曼在歐洲經(jīng)濟(jì)合作大會上提出的，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家巴拉薩 （Bela Balassa，1961） 在《經(jīng)濟(jì)一體化的理論》一書中將其定義為：經(jīng)濟(jì)一體化既是一個過程，也是一種狀態(tài)。從過程來看，經(jīng)濟(jì)一體化是采取各種措施消除各國之間的歧視;從狀態(tài)來看，經(jīng)濟(jì)一體化表現(xiàn)為各成員之間差別待遇的消失。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家柯森 （Victoria Curson，1974） 對經(jīng)濟(jì)一體化的“過程論”和“狀態(tài)論”進(jìn)行了不同的解釋。他認(rèn)為經(jīng)濟(jì)一體化“過程”是導(dǎo)向全面一體化的成員間生產(chǎn)要素再配置;經(jīng)濟(jì)一體化的“狀態(tài)”是業(yè)已一體化的成員間生產(chǎn)要素最佳配置。波蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家查爾斯托斯基 （Charlestos，1981） 從勞動分工視角提出了經(jīng)濟(jì)一體化的本質(zhì)。

就城市群而言，城市群一體化主要是指要素資源在城市群這樣一個特殊的地理空間范圍內(nèi)形成自由流動，實現(xiàn)最佳配置的一體化過程。城市群的本質(zhì)是區(qū)域一體化過程在城市空間形態(tài)的表現(xiàn)。城市群區(qū)域一體化是通過產(chǎn)業(yè)部門結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的演化，實現(xiàn)區(qū)域市場一體化和城市功能一體化，并在此基礎(chǔ)上達(dá)到城市間利益的協(xié)同化，最終實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動和一體化發(fā)展。

國內(nèi)有關(guān)城市群一體化的研究主要包括：城市間產(chǎn)業(yè)分工、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、環(huán)境治理、對外開放、改革創(chuàng)新等協(xié)調(diào)聯(lián)動的一體化進(jìn)程。基礎(chǔ)設(shè)施一體化是城市群一體化的硬聯(lián)通。城市群交通設(shè)施網(wǎng)絡(luò)是由不同規(guī)模等級城市相互連接而成的一種設(shè)施同城化的城市網(wǎng)絡(luò)，包括交通網(wǎng)絡(luò)、信息網(wǎng)絡(luò)以及其他基礎(chǔ)設(shè)施。通過優(yōu)化高鐵、城際軌道交通，完善城市群交通網(wǎng)絡(luò)體系，提高城市群內(nèi)各個城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的銜接能力和綜合交通的智能化管理水平，降低運(yùn)輸成本和交易成本。

城市群還具有合理的產(chǎn)業(yè)分工和協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，正是由于城市群形態(tài)出現(xiàn)，城市間產(chǎn)業(yè)分工開始向產(chǎn)業(yè)鏈分工方向發(fā)展，受專業(yè)化分工影響，城市間基于城際（戰(zhàn)略）產(chǎn)業(yè)鏈的分工協(xié)作關(guān)系加快了城市群產(chǎn)業(yè)一體化的進(jìn)程。城市群產(chǎn)業(yè)一體化進(jìn)程，需要正確選擇城際戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)鏈類型，并合理布局城市群城際戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)，通過缺失鏈條的彌補(bǔ)，中斷鏈條的接通，短缺鏈條的延伸，實現(xiàn)城市群城際戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的優(yōu)化組合（朱英明，2007）。

城市群市場一體化的目標(biāo)就是要建立統(tǒng)一開放的商品市場，構(gòu)建人才、資本、技術(shù)、產(chǎn)權(quán)交易等要素自由流動的市場，降低商品和要素跨區(qū)域流動的制度性成本，城市間要加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新合作，著力建設(shè)區(qū)域協(xié)同新共同體，構(gòu)建分工合理的創(chuàng)新發(fā)展格局。

城市群公共服務(wù)一體化。除了硬件基礎(chǔ)設(shè)施之外，公共服務(wù)共享也是城市群一體化的重要目標(biāo)。當(dāng)前國內(nèi)教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源存在著分布不均衡現(xiàn)象，優(yōu)質(zhì)資源主要集中在大城市，城市群一體化建設(shè)需要逐步打破基本公共服務(wù)的地區(qū)分割，探索建立區(qū)域內(nèi)教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老、公共安全等方面的合作共享機(jī)制，實現(xiàn)城市群基本公共服務(wù)均等化，提高人力資本水平（李培鑫，2019） 。

（二）城市群治理特征

與單個城市或獨立行政單元相比，城市群的治理主體多元、治理對象復(fù)雜，要素資源配置復(fù)雜，理解城市群跨區(qū)域治理的內(nèi)在機(jī)理是推動城市群一體化發(fā)展的關(guān)鍵。城市群治理主要表現(xiàn)為以下幾個方面的特征。

1. 涉及跨區(qū)域治理。單個城市治理的對象是相對獨立的地理空間范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會活動，空間范圍獨立、治理主體單一。城市群治理則是跨地域的空間治理行為，治理主體和治理對象多元。諸如粵港澳大灣區(qū)城市群，涉及“一國兩制”，“三個關(guān)稅區(qū)”、三種貨幣及法律制度并存，導(dǎo)致跨區(qū)域治理難度較大，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制困難。

2. 治理主體多元化。單個城市治理限定在獨立的地理空間范圍或行政單元內(nèi)，單個政府為治理主體，因而對轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會活動和資源調(diào)配的掌控能力較強(qiáng)，而城市群的治理是跨區(qū)域空間治理，是對經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的治理。城市群涉及多個行政區(qū)所屬的各級政府主體，治理主體多元，行動決策主體多元，這一特征導(dǎo)致城市群協(xié)同治理的難度較大，尤其是在財政分權(quán)、GDP政績觀下，各地政府競爭意識強(qiáng)、合作意愿低。如要達(dá)成區(qū)域內(nèi)的合作，各個政權(quán)決策主體必須在共同利益驅(qū)使下達(dá)成一致目標(biāo)，行動一致，才能真正實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的帕累托最優(yōu)。

3. 治理對象復(fù)雜?？缧姓^(qū)域的城市群難免會涉及區(qū)域公共物品供給問題。區(qū)域公共品供給不僅涉及交通、通信等硬件基礎(chǔ)設(shè)施，還涉及公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)配套以及政策法規(guī)銜接等軟性方面的公共物品。如何解決跨區(qū)域公共物品的投入、融資、建設(shè)、運(yùn)營成為城市群治理的重要內(nèi)容。與此同時，還涉及跨區(qū)域的水資源、自然資源的保護(hù)和開發(fā)利用，構(gòu)建合理有效的利益共享和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也是城市群治理的重點。

4. 要素資源配置復(fù)雜。城市群是各類要素資源綜合體，是要素突破行政地理邊界而形成市場化配置的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。然而，由于土地、勞動、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、數(shù)據(jù)等要素分屬不同的行政區(qū)域，同時由于受到行政分割和制度性壁壘制約，容易造成各類要素跨區(qū)域流動受限，資源優(yōu)化配置受阻。如城鄉(xiāng)二元土地制度、戶籍制度，造成土地和人力資源自由流動障礙。

三、城市群一體化發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)及問題

城市群治理比獨立的行政區(qū)劃治理更具復(fù)雜性，治理難度更大，加之我國城鎮(zhèn)化發(fā)展仍處于上升階段，城市群發(fā)展形態(tài)處于初級階段，城市群形態(tài)仍不斷發(fā)展演變，城市群一體化發(fā)展面臨諸多問題與挑戰(zhàn)。

（一）缺乏與社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)相匹配的空間治理機(jī)制

國內(nèi)城市群發(fā)展仍處在初期階段，城市群治理仍然停留在自組織階段，與構(gòu)建社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國戰(zhàn)略目標(biāo)不相匹配。實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國戰(zhàn)略目標(biāo)也要從空間形態(tài)方面入手，培育一批有影響力、世界級的國際化大都市，要打造一批與國外城市群相媲美的高質(zhì)量發(fā)展的世界級城市群，構(gòu)建起與社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)相匹配的空間治理機(jī)制。

（二）現(xiàn)有行政管理體制與城市群空間治理機(jī)制不相一致

城市群治理范圍是以經(jīng)濟(jì)功能區(qū)為主體形態(tài)，城市群的本質(zhì)是一個經(jīng)濟(jì)功能城市體而不是行政功能城市體?，F(xiàn)有的行政管理體制下行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)功能區(qū)不相一致，各地區(qū)或城市在傳統(tǒng)GDP政績觀的指引下，容易滋生地方保護(hù)主義行為，產(chǎn)生典型的“諸侯經(jīng)濟(jì)”（楊建榮，1996），加上目前國內(nèi)缺乏有效的跨區(qū)域治理機(jī)制，城市群治理機(jī)制的頂層設(shè)計不足，市場在資源配置中的作用弱化，要素自由流動受限，增加了交易成本，降低了經(jīng)濟(jì)效率。盡管國家層面陸續(xù)出臺了一系列的城市群規(guī)劃，但是要將規(guī)劃綱要真正落到實處，需要中央從根本上改變以獨立行政區(qū)劃為考核單元的績效考核方式，增加跨區(qū)域協(xié)作和跨區(qū)域治理的考核體系和考核指標(biāo)。

（三）行政配置資源多及市場機(jī)制作用不充分，要素資源自由流動受限

以京津冀城市群為例，行政手段配置資源現(xiàn)象仍然頻繁，市場機(jī)制并未起決定性作用。一方面，京津冀國有經(jīng)濟(jì)比重過高，國有企業(yè)資產(chǎn)總額占全國的比重高達(dá)60%以上;另一方面，京津冀市場化程度較低，要素市場建設(shè)滯后，行政過多干預(yù)造成市場壁壘仍然存在，制約了資本、技術(shù)、產(chǎn)權(quán)、人才、勞動力等要素資源自由流動和優(yōu)化配置。與此同時，國內(nèi)城市群在諸多方面仍缺乏有效的合作機(jī)制。在共識意識層面，中國城市群內(nèi)各行政主體間合作共識仍未達(dá)成一致。在制度設(shè)計層面，缺乏統(tǒng)一權(quán)威的機(jī)構(gòu)對各政府主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行劃分并予以確認(rèn)。在組織方式層面，缺乏構(gòu)建政府主體之間利益協(xié)商和協(xié)調(diào)行動的組織平臺。在政策操作層面，缺乏合適的政策工具來提供區(qū)域公共物品及公共服務(wù)（汪彬，2020）。

（四）央地財政分稅制形成城市群利益分割和成本共擔(dān)機(jī)制不健全

受現(xiàn)行的財政分稅體制影響，城市群在跨區(qū)域的利益共享和公共物品成本共擔(dān)機(jī)制方面的建設(shè)仍不健全，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面競爭遠(yuǎn)大于合作。1994年實行中央和地方分稅制的財政體制改革之后，中央財力不斷上升，地方政府財力逐年下降，由于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、社會保障等民生剛性支出不斷增加，地方政府的事權(quán)支出責(zé)任不斷增加。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，地方的財政占比已經(jīng)由最高峰的80%下降到50%左右，而事權(quán)支出如今已經(jīng)上升到80%以上，地方政府以50%左右的財政收入承擔(dān)了85%左右的財政支出，財政存在巨大缺口，事權(quán)支出責(zé)任與財權(quán)不相匹配。各地在自身財力緊缺的情況下不可能也沒有意愿建立與其他地方利益共享的動力機(jī)制。另一方面，城市群內(nèi)公共物品供給的成本共擔(dān)機(jī)制不協(xié)調(diào)，現(xiàn)行的區(qū)域管理體制和管理機(jī)制無法承擔(dān)區(qū)域公共物品和公共服務(wù)的財政供給。城市群的跨流域治理、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，以及跨區(qū)域公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，仍然缺乏行之有效的公共品成本共擔(dān)機(jī)制。

四、構(gòu)建城市群治理機(jī)制，

促進(jìn)城市群一體化發(fā)展

黨的十九屆四中全會進(jìn)一步明確了堅持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重點方向。從推進(jìn)空間形態(tài)高質(zhì)量發(fā)展來看，重點是要提升城市群一體化高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)鍵要引入“區(qū)域治理”理念，提高城市群治理能力，構(gòu)建要素自由流動、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、公共品共建的制度體系，形成結(jié)構(gòu)合理、功能完善的城市群體系，促進(jìn)城市群一體化高質(zhì)量發(fā)展。

（一）構(gòu)建與社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)相匹配的城市群治理機(jī)制

引入“區(qū)域治理”理念，構(gòu)建與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和城市化水平相適應(yīng)的城市群治理機(jī)制。一是按照社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)策略，制定城市群發(fā)展階段性目標(biāo)，于2020—2035年和2035—2049年兩個階段，分步實施打造一批世界級城市群，按照中央統(tǒng)籌、地方落實，不斷細(xì)化實施方案，穩(wěn)步推進(jìn)。二是建立城市群考核體系。針對落實好城市群一體化發(fā)展規(guī)劃綱要，設(shè)立城市群考核體系。改變傳統(tǒng)以獨立行政區(qū)域單位為考核的指標(biāo)體系，構(gòu)建一套涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、公共服務(wù)共享等內(nèi)容在內(nèi)的城市群考核指標(biāo)體系，以城市群考核衡量地方政府官員合作政績，落實各地方政府的主體責(zé)任，每年發(fā)布城市群考核排名，以競爭倒逼促進(jìn)跨區(qū)域合作，出臺第三方評估細(xì)則，落實3～5年開展一次的全方位第三方評估，評估城市群一體化進(jìn)程和協(xié)同發(fā)展的進(jìn)展和實施效果。三是構(gòu)建城市群治理組織機(jī)構(gòu)，完善城市群治理結(jié)構(gòu)。如加強(qiáng)區(qū)域立法、建立省級會商制度、建立城市群市長聯(lián)席會議制度，重點和關(guān)鍵是構(gòu)建一套能夠破除城市群發(fā)展障礙的體制機(jī)制設(shè)計，構(gòu)建起政府、企業(yè)、民間組織共同參與協(xié)作治理的城市群治理組織架構(gòu)。

（二）充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，促進(jìn)城市群資源優(yōu)化配置

構(gòu)建與城市群空間形態(tài)相適應(yīng)的治理機(jī)制，首要的是要構(gòu)建要素自由流動的制度性安排，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，構(gòu)建城市群跨區(qū)域間的要素自由流動，提高要素資源配置效率，深入推進(jìn)行政體制改革，破除區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的體制機(jī)制障礙，充分發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)政策的作用，通過要素市場化改革，破解優(yōu)質(zhì)要素集中分布的不平衡問題，優(yōu)化資源配置。要更好地發(fā)揮政府的作用，深化戶籍制度改革，打破城鄉(xiāng)二元隔離、戶籍壁壘和藩籬，探索城市群內(nèi)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計互認(rèn)制度。探索建立城市群統(tǒng)一的用地交易市場。加強(qiáng)對外開放合作，建立區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一大市場，從共識觀念、制度設(shè)計、組織架構(gòu)和政策操作等層面共同推進(jìn)區(qū)域合作治理機(jī)制建設(shè)。

（三）以都市圈建設(shè)為先導(dǎo)，推動城市群一體化高質(zhì)量發(fā)展

根據(jù)佩魯?shù)脑鲩L極理論，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要依靠條件較好的少數(shù)地區(qū)和少數(shù)產(chǎn)業(yè)帶動，應(yīng)把少數(shù)區(qū)位條件好的地區(qū)和少數(shù)條件好的產(chǎn)業(yè)培育成經(jīng)濟(jì)增長極。當(dāng)前國內(nèi)城市群規(guī)劃面積普遍較大，長三角城市群包含26個城市，中原城市群和成渝城市群涵蓋了30個城市，超大面積的城市群要在短期內(nèi)實現(xiàn)一體化還缺乏有效抓手。因此，城市群一體化要優(yōu)先考慮以都市圈為抓手，率先推動都市圈一體化規(guī)劃建設(shè)，以城市群核心區(qū)發(fā)展為驅(qū)動，帶動城市群整體協(xié)同發(fā)展。首先，要明確都市圈的范圍，構(gòu)建中心城市跟周邊區(qū)域聯(lián)系緊密，以軌道交通為主體形成30～60分鐘的都市通勤圈。都市圈一體化的重點是發(fā)揮中心城市的集聚、輻射、引領(lǐng)作用。其次，推動中心城市與周邊城市的同城化，發(fā)揮核心城市的擴(kuò)散帶動作用，實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)（陳耀，2019）。在資源要素分布不均衡的情況下，以核心區(qū)和先導(dǎo)區(qū)為引領(lǐng)，對于驅(qū)動城市群一體化發(fā)展更具可操作性。

（四）共建完善的產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展體系

產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)是推動城市群共生共榮的根本，市場化配置資源是實現(xiàn)城市群一體化的內(nèi)驅(qū)力。要發(fā)揮地區(qū)資源稟賦優(yōu)勢，以市場基礎(chǔ)好、均衡度高、帶動性強(qiáng)的城市群核心區(qū)為先導(dǎo)，依托基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通加快市場化下要素配置，加強(qiáng)區(qū)域相關(guān)規(guī)劃的銜接和一體化，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局和分工，實現(xiàn)城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)間的協(xié)調(diào)和錯位發(fā)展。另外，積極探索建立城市間產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的成本分擔(dān)和收益補(bǔ)償機(jī)制是關(guān)鍵。在當(dāng)前“逆全球化”和西方國家意圖與中國產(chǎn)業(yè)“脫鉤”的大背景下，國內(nèi)大城市群更要承擔(dān)起構(gòu)建國內(nèi)完整產(chǎn)業(yè)鏈，打造世界級的區(qū)域性產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈中心，在構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)格局中扮演重要角色。

（五）探索構(gòu)建城市群公共品供給機(jī)制

城市群的區(qū)域公共品具有跨組織、跨地域空間、跨行政邊界的特征，區(qū)域公共品的供給存在著供給主體多元化、供給過程復(fù)雜化、供給對象容易“搭便車”等問題。一是要建立城市群公共品供給的制度保障。通過公私合作、地方政府間合作等多渠道、多供給方式推動城市群在公共產(chǎn)品方面的建設(shè)合作，尤其是要探索建立公共領(lǐng)域的財稅分享、規(guī)劃銜接、生態(tài)環(huán)境管理、公共服務(wù)配置、數(shù)據(jù)共享等方面的體制機(jī)制（王佃利，2015）。二是要創(chuàng)新公共物品供給方式。公共物品具有非競爭性和非排他性的特性，決定了其與私人物品提供方式的區(qū)別。要根據(jù)公共物品的特性，按照不同標(biāo)準(zhǔn)劃分公共物品類型，根據(jù)社會性基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施、生活性基礎(chǔ)設(shè)施以及新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)新公共物品的投融資方式，采取各種途徑和方式進(jìn)行融資，諸如PPP模式。三是要創(chuàng)新公共物品運(yùn)營管理方式。充分發(fā)揮市場機(jī)制在公共基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)用中的優(yōu)勢作用。引進(jìn)專業(yè)化的市場主體運(yùn)營公共實施，提高經(jīng)濟(jì)效益，或者采用BOT等公共設(shè)施建設(shè)投融資與運(yùn)營管理的新模式。

（六）發(fā)揮官方與非官方協(xié)調(diào)組織參與城市群治理的作用

當(dāng)今世界一流城市群也遭遇過經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與行政區(qū)劃不一致而致利益沖突影響整體協(xié)調(diào)發(fā)展的矛盾及問題，他們化解單個城市擴(kuò)張與周邊區(qū)域的矛盾關(guān)系，關(guān)鍵舉措是構(gòu)建了官方或非官方的協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)。如舊金山灣區(qū)為了避免灣區(qū)內(nèi)各城市的惡性競爭，成立了舊金山灣區(qū)政府協(xié)會（ABAG）、海灣保護(hù)和開發(fā)委員會（BCDC）、大都市交通委員會（MTC）等。紐約灣區(qū)城市群在20世紀(jì)20年代成立了紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會（簡稱RPA），多次承擔(dān)了紐約大都市區(qū)的區(qū)域規(guī)劃，成為推動紐約灣區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素。紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會最初只是為紐約都市區(qū)服務(wù)，之后涵蓋了新澤西州和康涅狄格州，它為紐約都市區(qū)制定長期區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，提供土地使用、交通、環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等服務(wù)內(nèi)容，實現(xiàn)了紐約都市圈的經(jīng)濟(jì)繁榮及生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

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Construction of Governance Mechanism Suitable for the Integrated Development of Urban Agglomeration

Wang Bin

﹝Party School of the Central Committee of C.P.C （National Academy of Governance）， Beijing 100089﹞

Abstract： At present， the main problem of urban agglomeration governance in China is the lack of governance mechanism matching with the goal of socialist modern power. The existing administrative management system is inconsistent with the urban agglomeration governance system; The administrative allocation of resources is too much， the market mechanism is not enough， and the flow and optimal allocation of factor resources are limited. The mechanism of profit division and cost sharing under the fiscal tax distribution system is not sound. It is necessary to construct the spatial governance mechanism of urban agglomeration which matches with the goal of becoming a modern power. Give play to the role of market mechanism and promote the optimal allocation of urban agglomeration resources; Promote the integrated and high-quality development of urban agglomerations with the construction of metropolitan areas as the guide; To build a sound system of coordinated industrial development; To explore the construction of urban agglomeration public goods supply mechanism; We will give play to the participation of official and non-official coordinating organizations in urban agglomeration governance.

Key words： Governance; Urban Agglomeration; Integration; High-quality Development

（收稿日期：2020-09-07 ?責(zé)任編輯：羅建邦）