李舒暢 李菡瓔 武子豪 高洪

【摘要】采用文獻綜述法、綜合比較法，將近年來學者的觀點進行梳理，探尋現(xiàn)有土地利用規(guī)劃編制存在的不足。結(jié)果表明，國內(nèi)眾多外學者針對村級土地利用規(guī)劃的含義和定位、編制內(nèi)容、方法和具體程序、存在的問題、思考與建議等進行了多方面深入研究，并取得了豐富的成果，但其編制和具體落實過程尚未形成一套規(guī)范的體系。

【關(guān)鍵詞】土地利用規(guī)劃;村級;土地利用;綜述

【中圖分類號】F321.1

【文獻標識碼】A

隨著城市化的發(fā)展，人地矛盾越來越嚴重，進一步完善土地利用規(guī)劃體系也成了大勢所趨。在開展村級土地利用規(guī)劃時要做到因地制宜，對村莊社會經(jīng)濟發(fā)展狀況和自然人文資源情況進行準確地評價，合理配置土地資源，促進農(nóng)村發(fā)展。

我國現(xiàn)階段的土地利用規(guī)劃體系尚不完善，仍存在很多問題。尚沒有可以廣泛應用各省市村莊的土地利用規(guī)劃編制體系;存在土地利用規(guī)劃體系不完善、農(nóng)業(yè)用地資源較少、土地規(guī)劃形式不合理、各相關(guān)部門之間工作不協(xié)調(diào)等問題。

在研讀已有的相關(guān)文獻資料之后，本文對現(xiàn)行的村級土地利用規(guī)劃編制進行了深入的分析，結(jié)合我國土地利用制度和現(xiàn)狀分析得出存在的問題并提出合理的建議，為其進一步發(fā)展探尋方向。

1 村級土地利用規(guī)劃的內(nèi)涵和定位

隨著城鎮(zhèn)化和社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，我國現(xiàn)階段的土地利用規(guī)劃的體系仍然存在一些尚未解決的問題，在微觀規(guī)劃層面尚不完善成熟。由于村級土地利用規(guī)劃編制的研究起步比較晚，所以現(xiàn)在對村級土地利用規(guī)劃的內(nèi)涵還沒有一個統(tǒng)一的定義，相關(guān)理念也各不相同。

1.1 村級土地利用規(guī)劃的內(nèi)涵

村級土地利用規(guī)劃需要確定規(guī)劃村莊的各類用地位置分布、面積等，合理配置土地資源，確保永久基本農(nóng)田得到保護，進而實現(xiàn)改善農(nóng)村條件，合理配置土地資源和提高村民的收入的最終目的。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的“村級土地利用規(guī)劃編制”應該包括從村莊人文條件、經(jīng)濟條件、自然資源、生態(tài)條件及立地條件出發(fā)，合理配置土地資源，嚴格保護耕地，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，建設新興美麗鄉(xiāng)村。開展村級土地利用規(guī)劃不能完全照搬城市規(guī)劃的經(jīng)驗與模式，應結(jié)合村莊具體情況充分挖掘與城市條件不同的農(nóng)村地區(qū)特有的景觀、居住環(huán)境、民俗、生活生產(chǎn)方式等特征。

筆者認為村級土地利用規(guī)劃是在綜合考慮農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和耕地、環(huán)境保護的基礎上，對村級土地進行合理規(guī)劃利用與開發(fā)，從而促進農(nóng)村土地節(jié)約集約利用和支持農(nóng)村生活生產(chǎn)整體發(fā)展。

1.2 村級土地利用規(guī)劃的定位

我國現(xiàn)階段的村級土地利用規(guī)劃編制的定位尚不明確。它是對中國現(xiàn)有土地利用規(guī)劃體系的深化和完善，是最基礎，最細化的規(guī)劃，并可在空間上加以布局。將村級土地利用規(guī)劃納入我國現(xiàn)行五級土地利用總體規(guī)劃體系中，是目前土地管理實際工作中的一個迫切需求。我國現(xiàn)尚未把廣大鄉(xiāng)村作為單獨的農(nóng)業(yè)發(fā)展用地，只是在原有的土地利用規(guī)劃當中，對農(nóng)村與城市之間的工作量進行差別區(qū)分。目前自然資源部要求各地開展村莊規(guī)劃，實際上已經(jīng)把農(nóng)村地區(qū)安置在國土空間規(guī)劃的框架下。

2 村級土地利用規(guī)劃編制的相關(guān)內(nèi)容

2.1 村級土地利用規(guī)劃編制方法

周珊、王麗等學者指出，村級規(guī)劃編制將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展理念作為統(tǒng)領(lǐng)，采用大比例尺來編制規(guī)劃、精細化安排各類用地，土地資源綜合承載力分析引導布局優(yōu)化，村級土地利用規(guī)劃進行“多規(guī)合一”，最后要使公眾深度融合參與。西南大學劉路路還強調(diào)，村莊規(guī)劃編制要充分結(jié)合當前多規(guī)合一的規(guī)劃現(xiàn)狀，實現(xiàn)周珊等學者提到的村級層面的“多規(guī)合一”。推進“土地利用規(guī)劃與村莊規(guī)劃一體化”。同時她還提出，要以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃為根據(jù)來編寫村級土地利用規(guī)劃。

2.2 村級土地利用規(guī)劃編制的程序

西南大學的劉秀華提出村級規(guī)劃主要有外業(yè)調(diào)查、初次規(guī)劃、村鎮(zhèn)干部集體討論、相關(guān)部門對初次規(guī)劃成果進行核查論證并組織相關(guān)專家討論、建設常委會討論、專家最終評審與發(fā)布公告等數(shù)個階段。石一連在國外實習后介紹了塔桑尼亞卡桑嘎村村級農(nóng)用地規(guī)劃編制的步驟：一是條件分析;二是資料收集;三是影像解譯;四是制作土地利用圖表;五是確定農(nóng)用地規(guī)劃參數(shù)及評價指標;六是確定最佳規(guī)劃方案;七是制作農(nóng)用地規(guī)劃圖表;八是撰寫村級農(nóng)用地規(guī)劃報告。

由此總結(jié)出村級土地利用規(guī)劃編制的一般程序為以下五個步驟：

（1）外業(yè)調(diào)查，工作準備，資料收集。

（2）初步規(guī)劃，現(xiàn)狀分析，得出草案。

（3）相關(guān)部門對初次規(guī)劃成果進行核查論證，確定農(nóng)用地的規(guī)劃參數(shù)以及評價指標等底層標準。

（4）專家討論，確定最佳規(guī)劃方案。

（5）完成村級規(guī)劃報告。

2.3 村級土地利用規(guī)劃編制的任務

綜合下來總結(jié)為以下4點：①保護耕地。實行永久基本農(nóng)田制度，保證耕地數(shù)量不減少，質(zhì)量不降低。同時提高建設用地的利用率，落實增加掛鉤政策，充分利用好每一塊土地。②協(xié)調(diào)社會、經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境這三者的關(guān)系，力求農(nóng)村社會、經(jīng)濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，通過不斷提高村鎮(zhèn)居民的生產(chǎn)生活水平，美化村莊生態(tài)環(huán)境，最終建成人與自然和諧相處的繁榮村莊。③保護村莊自然環(huán)境不被破壞，同時也要發(fā)揚村落文化特色，將村城有機結(jié)合起來，減少城市化對農(nóng)村的嚴重影響。④建設新型農(nóng)村社區(qū)，兼具自然與人文景觀，采取有機更新的方式逐步修復、提升村落，以此體現(xiàn)社會、經(jīng)濟、生態(tài)價值。

因而，總的來說，農(nóng)村土地利用規(guī)劃的任務是：整合各個村莊獨特的條件，提高各類用地利用價值，完善現(xiàn)有土地利用規(guī)劃體系;重點是合理確定耕地、建設用地等用地的數(shù)量和布局，實現(xiàn)村域土地利用的指導和控制;美化鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，提升鄉(xiāng)村生產(chǎn)能力，將人文與自然有機融合，推動土地資源集約節(jié)約利用。

2.4 村級土地利用規(guī)劃編制的內(nèi)容

在鄭財貴等人的研究中，首先是分析土地利用現(xiàn)狀，在對規(guī)劃區(qū)土地的歷史、現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢進行細致的考察之后，明確現(xiàn)階段存在的問題，確定進一步土地規(guī)劃目標，解決已知問題，防范潛在風險，對規(guī)劃區(qū)域內(nèi)土地利用的結(jié)構(gòu)和布局進行優(yōu)化調(diào)整，從而制定土地整理、復墾和開發(fā)的詳細方案，提出具體的實施方針和工作流程。邵鈳鈞等人則注重村莊的整體生活生態(tài)環(huán)境的繼承和發(fā)放，不僅對整體空間形態(tài)及空間序列進行了設計，同時根據(jù)村莊的現(xiàn)狀和長期以來形成的建筑風格，對村莊建筑風貌進行了再設計。

從整個過程中可以看出，我們需要考慮的主要有四點內(nèi)容：一是對地域資源開發(fā)和宏觀區(qū)域背景發(fā)展條件的研究，確定規(guī)劃區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展方向;二是研究第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)以及各社會事業(yè)等專項經(jīng)濟社會部門管理事項的未來發(fā)展和布局;三是明確地區(qū)各基礎體系的戰(zhàn)略布局和協(xié)調(diào)發(fā)展;四是進行綜合平衡，提出具有大局觀和戰(zhàn)略性的規(guī)劃方案和實施建議。規(guī)劃應該以村莊文化特色為導向，以質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)為目標，以全要素的用途空間管制為手段，以適應新的《土地管理法》的農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動鄉(xiāng)村全面振興發(fā)展。規(guī)劃的核心內(nèi)容，應包括總體布局、特色突出、空間管制和效益提升4個方面。圈定農(nóng)業(yè)空間，劃定永久基本農(nóng)田地塊邊界，由重點關(guān)注指標數(shù)量轉(zhuǎn)為布局調(diào)整，綜合考慮耕地的質(zhì)量等級、空間連片、耕作半徑，以及開發(fā)整理潛力等因素，合理布置農(nóng)田水利、農(nóng)村道路等農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、規(guī)?；?jīng)營創(chuàng)造條件。

3 存在問題

3.1 缺乏前瞻性，不能發(fā)揮村莊優(yōu)勢

目前較多村莊規(guī)劃不能與本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展、自然資源等完全融合，未能充分發(fā)揮村莊特色和優(yōu)勢。

3.2 重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村，編制規(guī)劃缺乏相應的技術(shù)標準

規(guī)劃觀念至今還存在重城市輕農(nóng)村的現(xiàn)象，導致農(nóng)村規(guī)劃遠不如城市規(guī)劃成熟，只是在近幾年才剛剛興起，缺乏經(jīng)驗，缺少人才，目前尚無可作為參照的技術(shù)指標規(guī)定，只能對照城市建設標準進行生搬硬套，由此農(nóng)村規(guī)劃就算編制了也很難與村莊的實際情況匹配，不僅缺乏現(xiàn)實性，也會遭到人民群眾一定程度的抵觸。

3.3 實際實施過程中普遍存在任務化傾向

在很多地方，村莊規(guī)劃僅僅被當成政府提升業(yè)績的工具。為了響應國家“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略大喊口號，隆重開始，過程卻應付了事。無法實現(xiàn)村級土地利用規(guī)劃真正的目的，也不能幫助村民真正富裕。

3.4 村莊規(guī)劃難落實

實際上專家組并未討論某些村莊的村莊規(guī)劃，這就使得村莊規(guī)劃拿不到科學性、全面性以及可實施性的理論支撐，這樣規(guī)劃就不能順利施行，成為一紙空談。

3.5 現(xiàn)行規(guī)劃比例尺小，難以指導村級規(guī)劃的具體實踐

目前鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級數(shù)據(jù)往往是現(xiàn)行村級規(guī)劃的基礎信息，但這些是無法滿足村級規(guī)劃數(shù)據(jù)要求的。同時村級規(guī)劃數(shù)據(jù)低精度且缺乏可用資料，結(jié)果設計內(nèi)容粗糙，使得可實施性大大降低，主要是因村級土地利用總體規(guī)劃怎么做在《村土地利用規(guī)劃編制技術(shù)導則》上未明確體現(xiàn)出來。

3.6 重縱向輕橫向，規(guī)劃間難接洽

層次性強，注重上對下的領(lǐng)導，具有鮮明的行政色彩是目前土地利用規(guī)劃的主要特點，這正是土地管理部門組織編制人員單位進行單獨規(guī)劃編制引發(fā)的。反觀實際編制過程，管理分割有誤、內(nèi)容冗雜重復、耦合銜接各個規(guī)劃不到位等現(xiàn)象層出不窮，以至于無法科學地對土地資源進行整合。這是土地管理部門和一些相關(guān)部門的規(guī)劃缺少銜接橫向整合、土地利用性質(zhì)不統(tǒng)一、規(guī)定標準不一致等現(xiàn)象所導致的。

4 思考與建議

4.1 完善工作機制，與村民良性互動

通過深度融合公眾參與，建立良好互動，以達到提升規(guī)劃成果的可行性。不僅要加強政府對村莊規(guī)劃編制工作的領(lǐng)導，建立更加完善地村民代表參與機制，更要把村民積極邀請進我們的規(guī)劃中來，使村莊規(guī)劃能夠更好地適應群眾，增加可實施性。

4.2 以資源環(huán)境承載力評價為基礎，因地制宜，分類實施

土地資源開發(fā)利用的前提與基石是資源環(huán)境承載力評價，這就要求用資源環(huán)境承載力評價來圈定合理的開發(fā)利用水平，同時要分門別類地對各個區(qū)域的村莊進行符合本地特色的改造，針對該地區(qū)的文化特色、政治經(jīng)濟及人文情懷等方面編制匠心獨具的村莊規(guī)劃，體現(xiàn)“千村千面”的景象。

4.3 建設完善全面的村莊管理信息數(shù)據(jù)庫，更新大比例尺規(guī)劃圖

借三調(diào)的契機，要全面更新大比例尺規(guī)劃圖，使村級規(guī)劃能夠在具體施行中更加準確。同時完善村莊管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，逐步解決村莊規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)短缺等問題，需要加速補齊農(nóng)村人口與勞動力數(shù)據(jù)、自然資源數(shù)據(jù)、土地資源管理數(shù)據(jù)以及車輛道路交通數(shù)據(jù)等各項信息數(shù)據(jù)。

4.4 建立規(guī)范的監(jiān)管體制

組成專項專辦的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設監(jiān)督管理和相應研究小組，并認真負責村莊規(guī)劃的各項細則，同時還應從政府層面明確要求，以此提高農(nóng)村規(guī)劃編制單位的總體資質(zhì)，即項目負責人規(guī)定需要一定的職位職稱，人員需要具備一定的專業(yè)知識水平和經(jīng)驗。

4.5 推行“多規(guī)合一”，協(xié)調(diào)不同規(guī)劃類別以及不同規(guī)劃區(qū)域之間的配合

多規(guī)合一要求建立空間規(guī)劃體系、劃定城市開發(fā)邊界和生態(tài)紅線。在開展村級土地利用規(guī)劃時要形成一套技術(shù)標準、協(xié)調(diào)“多規(guī)”矛盾，形成一張藍圖，注重生態(tài)文明的保護與發(fā)展，同時建立信息共享平臺，完善全國規(guī)劃數(shù)據(jù)庫。

5 總結(jié)

微觀層面是村級土地利用規(guī)劃需要進一步精雕細琢，為了使土地利用規(guī)劃具象化，這就要求在完善上級規(guī)劃的同時，打破僵局，為固化呆板的規(guī)劃建設注入新的活力。這不僅需要因地制宜，統(tǒng)籌布局，自成特色，還要發(fā)揮村民的主動參與性、積極性，共同規(guī)劃村莊未來。

所以要以三調(diào)為契機，將農(nóng)村土地利用類型地圖比例尺進一步縮小，能夠真正地做到精細化、具體化，能夠?qū)⒁?guī)劃更好地應用到實踐中去，并且完善農(nóng)村土地信息數(shù)據(jù)庫，為產(chǎn)業(yè)分析和分類規(guī)劃提供更詳實的數(shù)據(jù)基礎。我們更要進一步利用法律保障農(nóng)村土地規(guī)劃的地位，協(xié)調(diào)統(tǒng)一各規(guī)劃的內(nèi)容。

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[作者簡介]李舒暢（1999-），女，山東濱州人，在讀本科生。