【摘? 要】本文以上海市徐匯區(qū)建筑垃圾與工程渣土管理現(xiàn)狀為例，探究在建筑垃圾中轉碼頭逐步往郊區(qū)遷移的背景下，徐匯等中心城區(qū)出現(xiàn)的一系列渣土管理問題，并構建建筑垃圾處置過程模型從各環(huán)節(jié)深入分析渣土管理亂象出現(xiàn)的原因，最后針對問題原因所在，提出相應的對策建議，希望對渣土管理工作提供有效的參考作用。

【關鍵詞】建筑垃圾;渣土管理;建筑垃圾管理;中轉碼頭

引言

近些年，隨著經濟的高速發(fā)展和城市化進程的加快，城市面貌日新月異，我國的現(xiàn)代化建設取得了非凡的成就。但是，在城市建設過程中，會產生巨量的建筑垃圾，據有關協(xié)會測算，我國城市建筑垃圾每年產量超20億噸，上海作為國際大都市，建筑垃圾的處置難題愈加突出。

1.建筑垃圾中轉碼頭的作用及遷移背景

建筑垃圾包括建設工程垃圾和和裝修垃圾。建設工程垃圾是指建設工程的新建、改建、擴建、修繕或者拆除等過程中，產生的棄土、棄料和其他廢棄物。對于上海市來說，絕大部分的建筑垃圾屬于建設工程垃圾，業(yè)內俗稱工程渣土。而建筑垃圾中轉碼頭起著區(qū)域內建筑垃圾聚合、中轉、分揀的作用，對于大城市來說，還有著緩沖的作用，緩解終端處置能力不足的問題。可以說建筑垃圾中轉碼頭在建筑垃圾處置中起著十分重要的作用。以徐匯區(qū)為例，在龍吳路碼頭關閉之前，其承擔著消納處置徐匯區(qū)約70%的建筑垃圾的功能。

隨著城市的發(fā)展，人口向中心城區(qū)聚集，生活和辦公區(qū)域會逐步擴展，中心城區(qū)作為城市的主要功能區(qū)域，需發(fā)揮特定的功能作用。2015年初，按照上海市城市整體規(guī)劃，上海市中心城區(qū)陸續(xù)關閉區(qū)域內建筑垃圾中轉碼頭，只在郊區(qū)設置建筑垃圾中轉碼頭。

本文將從上海市徐匯區(qū)的建筑垃圾管理現(xiàn)狀出發(fā)，從建筑垃圾管理部門收集近幾年的相關數據，通過對比建筑垃圾中轉碼頭關閉前后的渣土申報數據、違規(guī)作業(yè)數據等，探究建筑垃圾中轉碼頭遷移這一政策對中心城區(qū)建筑垃圾管理造成的影響，并嘗試從建筑垃圾處置全過程分析深層次的原因，提出有效的對策建議。

2.建筑垃圾中轉碼頭遷移對城區(qū)造成的影響

2.1建筑垃圾申報量急劇減少，違規(guī)處置量增多

以徐匯區(qū)為例，在關閉龍吳路碼頭之前，即2015年之前，徐匯區(qū)每年的建筑垃圾申報量保持在600萬噸以上，但在碼頭關閉后，申報量降到400萬噸以下。等到2016年，濱江碼頭也關閉后，徐匯區(qū)無中轉碼頭可用，2017年建筑垃圾的申報量再次急劇減少，申報量降到近些年最低值。

與此同時，徐匯區(qū)的渣土運輸違規(guī)作業(yè)次數明顯增多。在2015年之前，徐匯區(qū)建筑垃圾無證作業(yè)和偷排偷倒現(xiàn)象很少見，全區(qū)渣土作業(yè)較為規(guī)范;但到了2017年，違規(guī)作業(yè)次數急劇增加，達到近幾年的最高位，并時有偷排偷倒現(xiàn)象發(fā)生，渣土管理工作受到嚴峻挑戰(zhàn)。

2.2建筑垃圾運輸成本大幅提高

隨著建筑垃圾中轉碼頭的關閉，渣土處置變得困難，運輸企業(yè)得重新尋找合適的建筑垃圾中轉或消納場所，而大多數中轉碼頭和消納場所都在郊區(qū)，渣土車運輸距離明顯變長，車輛行駛油費以及時間成本明顯增加。此外，上海郊區(qū)的中轉碼頭消納能力有限，建筑垃圾消納處置的價格大幅度提高。油費增加、時間成本增加和消納成本增加導致了渣土運輸企業(yè)的渣土運輸成本大幅提高。

總的來說，徐匯區(qū)建筑垃圾中轉碼頭關閉后，通過正規(guī)途徑申報的建筑垃圾排放量急劇減少了，而違規(guī)處置的量增加較多，同時區(qū)域內無證作業(yè)車輛明顯增多，建筑垃圾的運輸單價大幅提升，工程建設方、渣土運輸企業(yè)的渣土處置成本也大幅增加，徐匯區(qū)的建筑垃圾管理在中轉碼頭關閉后呈現(xiàn)出一定的亂象。

3.原因分析

下面將以整體性治理理論和成本收益理論為依據，構建從排放、運輸、中轉到消納的“建筑垃圾處置過程模型”，深入剖析每一環(huán)節(jié)，探究碼頭關閉后渣土管理亂象出現(xiàn)的原因。鑒于上海市建筑垃圾以工程渣土為主，裝修垃圾很少，因此，本文將主要從工程渣土方面來進行分析。

3.1理論依據

（1）整體性治理理論。整體性治理理論就是以公民需求為治理導向，以信息技術為治理手段，以協(xié)調、整合、責任為治理機制，對治理層級、功能、公私部門關系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進行有機協(xié)調與整合，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務的政府治理模式。

按照整體性治理理論，建筑垃圾管理作為城市管理中重要的組成部分，應當市容、城管、環(huán)保、交警等多部門協(xié)同合作管理，建立數據共享平臺，更應遵照市政府的統(tǒng)一規(guī)劃，保留城區(qū)核心功能，逐步將中碼碼頭遷移到郊區(qū)，將建筑垃圾消納處置在郊區(qū)完成。

（2）成本收益理論。成本收益理論是經濟學和管理學中最基本的理論，該理論在分析企業(yè)決策——收益與利潤的基礎上，解決企業(yè)應該如何進行經營活動，由此實現(xiàn)企業(yè)的利潤最大化。是一種將成本費用分析法運用于決策中尋求經營決策時以最低成本獲得最大收益的經濟決策方法。在建筑垃圾的運輸及處置中，涉及多家企業(yè)的成本以及收益，運用成本收益理論可以更好地分析深層次問題。

3.2建筑垃圾處置過程模型分析

為深入分析建筑垃圾中轉碼頭關閉后形成的渣土管理亂象產生的原因，特構建如圖一所示“建筑垃圾處置過程模型”。

圖一 建筑垃圾處置過程模型

雖說渣土運輸可以跳過渣土中轉環(huán)節(jié)直接到消納場所，但是由于徐匯區(qū)本區(qū)渣土消納只有零星的綠化回填，絕大部分渣土還是得運到外區(qū)進行消納處理，因此渣土中轉環(huán)節(jié)就變得很有必要。建筑垃圾中轉碼頭的作用就是作為建筑垃圾和工程渣土的中轉場所，集中足夠的建筑垃圾后，用船舶代替渣土車進行運輸，將陸路運輸轉變?yōu)樗愤\輸。船舶運輸建筑垃圾，可以一次性運輸更多的垃圾量，更重要的是水路運輸成本比陸路運輸成本低很多，而且能減少渣土車運輸造成的道路污染、交通安全等問題。

（1）渣土排放環(huán)節(jié)。渣土排放單位需要到區(qū)廢管所進行排放申報，否則視為違規(guī)作業(yè)。工程建設方在申報時需提供渣土消納場所或者渣土中轉場所的接納證明。在關閉建筑垃圾中轉碼頭之后，因為直接消納場所太遠或者較難短時間內難以找到，而外區(qū)的中轉碼頭消納能力有限，形成了難以開具渣土接納證明的狀況，導致了徐匯區(qū)渣土申報量急劇減少。但是由于工程進度的需要，建設方又不能或者不想因為渣土申報問題導致工程停滯，因此最終將壓力轉移給總包和渣土運輸企業(yè)。施工企業(yè)和運輸企業(yè)出于利益的考量，在夜間偷偷違規(guī)作業(yè)。雖說工地夜間作業(yè)需要環(huán)保部門批準，但是由于環(huán)保局只批準夜間施工，而不管理渣土運輸，缺少了和綠化市容局的信息溝通，最終導致了大量渣土在夜間偷偷被排放。

（2）渣土運輸環(huán)節(jié)。渣土運輸是渣土處置中非常重要的一環(huán)，直接關系到道路污染、渣土車輛交通安全、車容車貌等一系列城市問題。在中轉碼頭關閉后，渣土運輸企業(yè)不得不去重新尋找卸點（中轉碼頭或消納場所）。但是由于上海市不同區(qū)有不同的渣土運輸專營企業(yè)，區(qū)域間存在一定的壁壘，到外區(qū)尋找合適的卸點變得非常困難，因此導致了車輛違規(guī)作業(yè)次數的明顯增加。另外，按照成本收益理論，建筑垃圾運輸成本急劇增加，企業(yè)利潤急劇減少，于是有些運輸企業(yè)為了減少成本，維持利潤，便開始偷倒亂倒，或者將項目轉包給一些黑車司機，無證作業(yè)的增多最終導致渣土違規(guī)處置問題越來越多。

（3）渣土中轉環(huán)節(jié)。建筑垃圾中轉碼頭作為渣土處置重要的中轉場所，接納了徐匯區(qū)大部分的建筑垃圾。在徐匯區(qū)關閉中轉碼頭之后，徐匯區(qū)的渣土只能運往郊區(qū)進行處置。但是由于消納能力有限，或者處置價格高昂，外區(qū)的中轉碼頭并不能很好的解決徐匯區(qū)的渣土難題。而且因為當地渣土管理部門對外區(qū)車輛的嚴格管制，更加讓徐匯區(qū)運輸企業(yè)不想或不敢往郊區(qū)中轉碼頭卸土。這就導致了“黑碼頭”的產生，以及偷排偷倒現(xiàn)象的發(fā)生，對社會造成了極惡劣影響。

（4）渣土消納環(huán)節(jié)。隨著城市的發(fā)展，上海市可用于建筑垃圾回填消納的場所越來越少。尤其像徐匯區(qū)這樣的中心城區(qū)，除了零星的綠化回填，幾乎沒有消納場所。垃圾中轉和處置集中到郊區(qū)后，垃圾消納形勢變得緊張和困難，消納成本變得越來越高。在徐匯區(qū)關閉碼頭之后，原本的緩沖場所沒了，進一步加劇了渣土管理難度。渣土消納場所的稀缺和消納成本的提高，導致了建設方和運輸企業(yè)的成本增加，有些企業(yè)鋌而走險，于是違規(guī)作業(yè)增多，亂象加劇。

4.對策建議

針對目前上海市中心城區(qū)在中轉碼頭關閉后產生的渣土管理亂象及其原因，提出以下一些對策建議。

（1）加強源頭管控，提倡建筑垃圾減量化，減少渣土違規(guī)排放。建筑工地是渣土排放的源頭，做好源頭的管控，能對渣土管理工作起到事半功倍的作用。在工地出入口安裝監(jiān)控設備，并納入渣土管理部門管理平臺，加強對工地施工作業(yè)情況的監(jiān)督管理。加強宣傳教育，定期組織工地管理人員參加協(xié)調會，落實工地渣土排放主體責任，準確及時掌握工地渣土排放情況。

（2）加強部門聯(lián)動，增強執(zhí)法力度。按照整體性治理理論，加強整體布局規(guī)劃，在中轉碼頭遷移到郊區(qū)的大背景下，加強不同區(qū)域管理部門之間的信息溝通和政務合作，建立數據共享平臺，清晰掌握建筑垃圾到外區(qū)中轉碼頭或消納場所的具體細節(jié)，明確渣土處置卸點和運輸路線，同時加強跨區(qū)域打擊建筑垃圾違法違規(guī)行為。加強綠化市容局、城管、環(huán)保局、交警等部門間的溝通合作，組建聯(lián)合執(zhí)法隊伍，加大對渣土無證作業(yè)、偷倒亂倒等違規(guī)行為的監(jiān)管和處罰力度。

（3）加強建筑垃圾分類管理，提高回收利用率。在建筑垃圾卸點越來越緊缺的情況下，渣土運輸和消納處置成本會越來越高，為了減少建筑垃圾排放，節(jié)省垃圾處置費用，應當加強建筑垃圾分類管理，鼓勵施工企業(yè)在合理分類后再外運垃圾，同時鼓勵資源回收企業(yè)的發(fā)展，鼓勵新技術的應用，逐步提高建筑垃圾的綜合回收利用率。

參考文獻

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作者簡介：趙培森（1987.10-），男，漢族，浙江麗水，上海交通大學國際與公共事務學院2018級MPA研究生，碩士，研究方向為公共管理。