劉用銓

【摘要】我國地方政府“保底機(jī)制”是否屬于固定回報(bào)或保障最低收益， 是否形成地方政府隱性債務(wù)的問題引發(fā)爭議。 通過分析發(fā)現(xiàn)， 政府為公共服務(wù)需求量保底等同于政府為社會(huì)資本的最低收入保底。 而政府“保底機(jī)制”是否合適， 關(guān)鍵取決于保底量/保底收入是否超過項(xiàng)目盈虧臨界點(diǎn)。 如果超過盈虧臨界點(diǎn)， 保收入=保盈利， 則政府“保底機(jī)制”屬于“保本保收益”， 形成隱性債務(wù)， 應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲禁止; 如果不超過盈虧臨界點(diǎn)， 保收入=保虧損， 是為社會(huì)資本可能的最大虧損保底， 則政府“保底機(jī)制”不屬于“保本保收益”， 不形成隱性債務(wù)。

【關(guān)鍵詞】PPP;保底機(jī)制;隱性債務(wù);風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

【中圖分類號】 F540.34? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2020）20-0119-4

一、我國防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)政策

1994年分稅制改革后中央和地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配， 許多地方政府通過組建融資平臺舉債籌集發(fā)展建設(shè)資金， 推動(dòng)了我國快速城鎮(zhèn)化， 促進(jìn)了我國地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。 然而地方融資平臺模式存在許多不規(guī)范做法， 少數(shù)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過高， 甚至可能存在腐敗問題。 2014年9月國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）， 要求“剝離融資平臺的政府性融資職能”。

中央對于地方政府舉債融資并不是一禁了之。 2014年《預(yù)算法》修訂的重要改革創(chuàng)新是賦予地方政府依法適度舉債融資的法律權(quán)限， 建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制， 即“開前門、堵后門、守底線”。 但是， 地方政府舉債融資依然存在許多不規(guī)范之處， 其中的重要表現(xiàn)是一些地方政府利用PPP項(xiàng)目違法違規(guī)變相舉債。 2017年4月財(cái)政部出臺的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2017]50號）規(guī)定， 地方政府在PPP項(xiàng)目中不得承諾回購?fù)顿Y本金， 不得承擔(dān)投資本金損失， 不得承諾最低收益。

近年來， 黨中央、國務(wù)院高度重視防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 2017年7月， 在全國金融工作會(huì)議上習(xí)近平總書記指出， “嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量， 終身問責(zé)， 倒查責(zé)任”; 同月， 習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班上提出， 要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)。 而防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要問題。 2018年3月財(cái)政部出臺《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2018]23號）， 從國有金融企業(yè)角度規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制， 要求國有金融企業(yè)參與地方政府建設(shè)融資， 并且其不得要求或接受地方政府提供擔(dān)保、承諾回購?fù)顿Y本金、保本保收益等保底安排， 或以其他方式違規(guī)承擔(dān)償債責(zé)任。 2018年8月中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》， 要求地方政府嚴(yán)控隱性債務(wù)增量。 2019年3月財(cái)政部出臺《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金[2019]10號）， 要求地方政府“嚴(yán)格按照要求實(shí)施規(guī)范的PPP項(xiàng)目， 不得出現(xiàn)政府或政府出資代表向社會(huì)資本回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)或保障最低收益”， 否則將被認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù)。

二、PPP項(xiàng)目“保底機(jī)制”被審計(jì)整改引發(fā)關(guān)注

PPP項(xiàng)目是否形成地方政府隱性債務(wù)， 受到業(yè)界極大關(guān)注， 特別是2019年上半年部分PPP項(xiàng)目因在交易結(jié)構(gòu)中設(shè)置政府“保底機(jī)制”而被審計(jì)部門要求整改。 因?yàn)閷徲?jì)部門認(rèn)為， 政府“保底機(jī)制”屬于固定回報(bào)或保障最低收益， 會(huì)形成地方政府隱性債務(wù)。 而政府“保底機(jī)制”是政府承擔(dān)最低需求量風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制， 通常體現(xiàn)為PPP項(xiàng)目合同的“照付不議”條款。 譬如某供水PPP項(xiàng)目中水廠設(shè)計(jì)供水產(chǎn)能是40萬噸/日的自來水。 該供水PPP項(xiàng)目合同約定， 如果當(dāng)?shù)鼐用衩咳諏?shí)際用水量達(dá)不到設(shè)計(jì)產(chǎn)能的60%（24萬噸/日）， 政府按照24萬噸進(jìn)行結(jié)算， 補(bǔ)足差額; 如果當(dāng)?shù)鼐用衩咳諏?shí)際用水量超過設(shè)計(jì)產(chǎn)能的60%（24萬噸/日）， 政府按照實(shí)際用水量進(jìn)行結(jié)算。 在“照付不議”條款下， 項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）每日收入“底線”是24萬噸供水對應(yīng)的收入金額， 而政府則承擔(dān)實(shí)際日用水量達(dá)不到設(shè)計(jì)產(chǎn)能60%的風(fēng)險(xiǎn)， 即政府承擔(dān)最低需求量風(fēng)險(xiǎn)。

因此， 在PPP項(xiàng)目最低需求量風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制中， 政府是為社會(huì)資本的最低收入保底， 而不是為社會(huì)資本的最低盈利（凈利潤底線）保底。 那么， 收入保底機(jī)制是否形成地方政府隱性債務(wù)？我國一系列防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策制度到底是禁止收入保底還是禁止盈利保底， 或是同時(shí)禁止收入保底和盈利保底？

三、地方政府隱性債務(wù)的核心特征辨析

1. 最低收益到底是最低盈利還是最低收入。 不規(guī)范的PPP項(xiàng)目可能形成隱性債務(wù)， 其核心特征是政府“回購?fù)顿Y本金”和“承諾固定回報(bào)或保障最低收益（保本保收益）”。 其中， 前者的含義已非常明確， 后者的含義也較明確， 比如基準(zhǔn)利率0.9倍或1.3倍的投資回報(bào)率， 回報(bào)是收入扣除成本費(fèi)用后的凈利潤（凈額）， 但后者中的“收益”是指收入還是指凈利潤， 可能存在疑義。

最早的收益是經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念。 經(jīng)濟(jì)學(xué)鼻祖亞當(dāng)·斯密將收益定義為“那部分不侵蝕資本的可予消費(fèi)的數(shù)額”， 即收益是財(cái)富的增加， 是一個(gè)增量、差額概念[1] 。 1961年會(huì)計(jì)學(xué)家Edwards和Bell[2] 指出“收益是一個(gè)福利概念”， 是指“在本期的實(shí)際消費(fèi)加上他認(rèn)為自己在本期末比在本期初更富裕的部分”， 他們在注釋部分特別強(qiáng)調(diào)在第一章“問題與挑戰(zhàn)： 經(jīng)濟(jì)需求與會(huì)計(jì)責(zé)任”中“利潤”和“收益”兩個(gè)詞根據(jù)特定的上下文交替使用。 由此可見， 不論經(jīng)濟(jì)學(xué)還是會(huì)計(jì)學(xué)的收益概念都是指凈利潤， 即收入扣除成本費(fèi)用后的凈額或差額， 與回報(bào)概念基本相同。 但是在企業(yè)會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)中， 不論國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則還是我國企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則對于收益概念的界定， 基本準(zhǔn)則（概念框架）與具體準(zhǔn)則前后均不一致。

2018年3月， 國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則理事會(huì)（IASB）發(fā)布了修訂后的《財(cái)務(wù)報(bào)告概念框架》， 建立了一套全面的財(cái)務(wù)報(bào)告概念。 《財(cái)務(wù)報(bào)告概念框架》的重點(diǎn)是規(guī)定了資產(chǎn)、負(fù)債、權(quán)益、收益和費(fèi)用等五要素的定義。 其中， 收益是指導(dǎo)致權(quán)益增加的資產(chǎn)的增加或負(fù)債的減少， 但與權(quán)益要求權(quán)持有者投入相關(guān)的除外[3] 。 值得注意的是， 五要素中沒有收入要素， 收入包含于收益要素中， 收益包括收入和利得。 所以， IASB《財(cái)務(wù)報(bào)告概念框架》中的收益與收入一樣， 都未扣除成本費(fèi)用， 不是凈利潤（凈額）。 2011年6月， IASB發(fā)布《對〈國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第1號——財(cái)務(wù)報(bào)表列報(bào)〉的修改——其他綜合收益項(xiàng)目的列報(bào)》， 并于2012年5月再次進(jìn)行了修訂。 其中， 其他綜合收益項(xiàng)目劃分為“滿足特定條件時(shí)后續(xù)將重分類計(jì)入損益的項(xiàng)目”和“不能重分類計(jì)入損益的項(xiàng)目”兩類。 所以， 在國際會(huì)計(jì)具體準(zhǔn)則中， 收益等同于損益， 也就是凈利潤（凈額）。

我國《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》（財(cái)政部令第76號）只有第十八條規(guī)定提及“收益”， 即“企業(yè)對交易或者事項(xiàng)進(jìn)行會(huì)計(jì)確認(rèn)、計(jì)量和報(bào)告應(yīng)當(dāng)保持應(yīng)有的謹(jǐn)慎， 不應(yīng)高估資產(chǎn)或者收益、低估負(fù)債或者費(fèi)用”。 顯然在我國企業(yè)會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則中， 收益等同于收入， 而不是凈利潤（凈額）。 但《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第34號——每股收益》（財(cái)會(huì)[2006]第3號）第四條規(guī)定， 企業(yè)應(yīng)當(dāng)用歸屬于普通股股東的當(dāng)期凈利潤除以發(fā)行在外普通股的加權(quán)平均數(shù)計(jì)算基本每股收益。 2014年1月財(cái)政部發(fā)布《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第30號——財(cái)務(wù)報(bào)表列報(bào)》（財(cái)會(huì)[2014]7號）， 正式引入“綜合收益”相關(guān)規(guī)定， 其第三十二條規(guī)定， 綜合收益總額項(xiàng)目反映凈利潤和其他綜合收益扣除所得稅影響后的凈額相加后的合計(jì)金額。 所以， 在我國第30號和第34號企業(yè)會(huì)計(jì)具體準(zhǔn)則相關(guān)規(guī)定中， 收益等同于凈利潤（凈額）。

2. 地方政府隱性債務(wù)與“名股實(shí)債”融資安排一脈相承。 我國房地產(chǎn)行業(yè)較早應(yīng)用“名股實(shí)債”融資安排， 因?yàn)榉康禺a(chǎn)行業(yè)經(jīng)常受到國家宏觀調(diào)控收緊信貸政策的影響， 所以通過采用“名股實(shí)債”融資安排變相信貸， 以規(guī)避國家信貸政策監(jiān)管。 前些年一些金融機(jī)構(gòu)將大量成熟應(yīng)用于房地產(chǎn)行業(yè)的“名股實(shí)債”融資安排引入地方政府舉債融資， 以規(guī)避中央禁止地方政府新增隱性債務(wù)的嚴(yán)厲監(jiān)管。

關(guān)于“名股實(shí)債”的認(rèn)定， 國家稅務(wù)總局、證監(jiān)會(huì)、中基協(xié)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)都出臺政策進(jìn)行了界定。 名股實(shí)債和地方政府隱性債務(wù)一樣， 具備兩個(gè)核心特征——“回購?fù)顿Y本金”“保本保收益”。 “保本”就是投資本金不損失， 穩(wěn)賺不賠。 “保本保收益”說明“保收益”是在“保本”基礎(chǔ)上的更高要求， 因此“保收益”是保證投資方正的投資回報(bào)。 如果“保收益”后還是虧損狀態(tài)， 比“保本”還不如， 就沒有意義了。 筆者認(rèn)為， 使用“保盈利”術(shù)語更為準(zhǔn)確地表達(dá)了比“保本”更高的要求。 因此， “保本保收益”的通俗含義就是“投資回報(bào)率≥0”。 而PPP項(xiàng)目政府“保底機(jī)制”中政府保證公共服務(wù)最低需求量是“保收入”， 并不一定等同于“保收益”“保盈利”“保利潤”。

如果PPP項(xiàng)目中政府為社會(huì)資本的最低盈利保底， 一定會(huì)形成隱性債務(wù)， 應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲禁止。 但是， 政府為公共服務(wù)需求量保底、為社會(huì)資本的最低收入保底是否合適， 關(guān)鍵取決于“保底量/保底收入”是否超過項(xiàng)目盈虧臨界點(diǎn)。 如果超過項(xiàng)目盈虧臨界點(diǎn)， 則保收入=保盈利， 形成隱性債務(wù)， 應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲禁止; 如果不超過項(xiàng)目盈虧臨界點(diǎn)， 則保收入=保虧損， 是為社會(huì)資本可能的最大虧損保底， 不形成隱性債務(wù)。 實(shí)際上， 政府為社會(huì)資本可能的最大虧損保底符合國際慣例， 也是PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)中必不可少的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。 政府為社會(huì)資本可能的最大虧損保底， 對于假做PPP的社會(huì)資本而言并不會(huì)滿意， 因?yàn)檫B“保本”都達(dá)不到， 但對于真做PPP的社會(huì)資本而言卻非常重要， 不可或缺。

四、PPP模式的核心機(jī)制：風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與收益共享機(jī)制

PPP模式的關(guān)鍵點(diǎn)之一是實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本合理投資回報(bào)與社會(huì)公共利益兩者之間的平衡， 兩者之間是此消彼長的關(guān)系。 社會(huì)資本投資回報(bào)太大甚至暴利將損害社會(huì)公共利益， 社會(huì)公共利益最大化則會(huì)壓減社會(huì)資本投資回報(bào)甚至導(dǎo)致社會(huì)資本投資虧損， 如果社會(huì)資本不盈利就不愿意參與PPP項(xiàng)目。 PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的核心目標(biāo)是“盈利但不暴利”——社會(huì)資本獲取合理投資回報(bào)。 近兩年， 我國PPP項(xiàng)目合理利潤率的市場行情是7%左右。

但交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)是基于一系列假設(shè)前提和基礎(chǔ)條件， 未來難以準(zhǔn)確預(yù)測， 這些假設(shè)前提和基礎(chǔ)條件是否準(zhǔn)確、合理不得而知。 因此， 社會(huì)資本合理投資回報(bào)（如7%左右）只是交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的理想目標(biāo)， 其更重要的目標(biāo)是要保底、封頂。 既要防止社會(huì)資本暴利， 也要防止社會(huì)資本暴虧， 使項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）盈虧保持在合理區(qū)間。 防止社會(huì)資本暴利是為了保護(hù)社會(huì)公共利益， 但保護(hù)社會(huì)資本的利益也很重要， 應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)兩者的平衡。 如果社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目可能的虧損是“無底”的， 面臨的風(fēng)險(xiǎn)太大， 就無法吸引社會(huì)資本參與。 因此， 政府應(yīng)當(dāng)給PPP項(xiàng)目可能的最大虧損保底， 給社會(huì)資本吃“一顆定心丸”， 讓社會(huì)資本可以預(yù)期在擬參與的PPP項(xiàng)目中可能的最大虧損（最糟糕情況）， 社會(huì)資本在實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)與收益平衡后， 才有積極性參與PPP項(xiàng)目。 因此， PPP項(xiàng)目“保底機(jī)制”至關(guān)重要。

以地鐵PPP項(xiàng)目為例， 客流量是決定預(yù)測及實(shí)際投資回報(bào)率的最重要因素。 地鐵PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)是基于某一客流量預(yù)測水平， 比如經(jīng)客流預(yù)測專業(yè)機(jī)構(gòu)預(yù)測， 甲市地鐵6號線正常日均客流量為30萬人次。 基于30萬人次的客流量預(yù)測， 設(shè)計(jì)一個(gè)項(xiàng)目方案， 該方案的核心目標(biāo)就是社會(huì)資本投資回報(bào)率7%左右， “盈利但不暴利”。 但是， 甲市地鐵6號線開通運(yùn)營后的實(shí)際日均客流量到底有多少， 并不能準(zhǔn)確確定。 如果實(shí)際客流量比預(yù)測客流量高， 比如實(shí)際日均客流量為60萬人次， 根據(jù)當(dāng)初方案， 項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）將獲得暴利。 為了防止社會(huì)資本暴利， PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)中設(shè)計(jì)了一個(gè)“封頂機(jī)制”——收益共享機(jī)制， 項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）應(yīng)當(dāng)將超過合理回報(bào)（7%）的收益上繳國庫， 返還給地方政府財(cái)政部門。 如果實(shí)際客流量比預(yù)測客流量低， 比如實(shí)際日均客流量只有預(yù)測客流量的40%（12萬人次）， 根據(jù)當(dāng)初的方案， 項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）將遭遇暴虧。 為了防止社會(huì)資本暴虧， 在PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)中設(shè)計(jì)一個(gè)“保底機(jī)制”——風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制， 如一些地鐵PPP項(xiàng)目合同協(xié)議規(guī)定， 如果連續(xù)三年地鐵實(shí)際日均客流量都達(dá)不到預(yù)測客流量的60%， 那么， 社會(huì)資本可以提出重新談判、調(diào)整合同， 或者選擇退出， 由政府接管項(xiàng)目公司。 政府承擔(dān)客流量低于預(yù)測客流量60%的風(fēng)險(xiǎn)。

五、政府“保底機(jī)制”是科學(xué)、公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

有人認(rèn)為， PPP項(xiàng)目設(shè)置政府“保底機(jī)制”， 由政府承擔(dān)最低需求量風(fēng)險(xiǎn)， 對于政府、社會(huì)公眾是不公平的。 筆者認(rèn)為， 政府承擔(dān)最低需求量風(fēng)險(xiǎn)是PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的典型設(shè)計(jì)， 符合國際慣例。 PPP模式的重要特征之一是政府與社會(huì)資本合作， 雙方發(fā)揮各自優(yōu)勢， 取長補(bǔ)短。 同樣， 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制也遵循“優(yōu)勢互補(bǔ)、取長補(bǔ)短”原則， 風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)由最有控制力、控制成本最低、最適宜的一方來承擔(dān)， 政府和社會(huì)資本各自承擔(dān)自身相對擅長控制的風(fēng)險(xiǎn)， 才能降低PPP項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)。

《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號）第三條規(guī)定， 項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會(huì)資本承擔(dān)， 政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)。 而財(cái)金[2019]10號文第二條規(guī)定， 社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)， 政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)。 相比之下， 后者未明確規(guī)定“最低需求風(fēng)險(xiǎn)”由政府承擔(dān)， 引發(fā)PPP業(yè)界擔(dān)憂并產(chǎn)生疑慮。

筆者認(rèn)為， 在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制中， 政府承擔(dān)最低需求量風(fēng)險(xiǎn)是科學(xué)、合理的， 也是公平的， 符合PPP模式運(yùn)營的國際慣例。 政府掌握了當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等信息， 就掌握了更多關(guān)于當(dāng)?shù)匚磥砥陂g公共服務(wù)需求量的信息， 比如一個(gè)地方某一地鐵線路客流量有多少、一個(gè)地方自來水用水量有多大、一個(gè)地方污水處理量有多大， 政府比社會(huì)資本更心中有數(shù)。 基于優(yōu)勢互補(bǔ)原則， PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制通常由政府承擔(dān)最低需求量風(fēng)險(xiǎn)， 但要注意是“最低”需求量風(fēng)險(xiǎn)， 而不是“全部”需求量風(fēng)險(xiǎn)。

六、PPP項(xiàng)目“保底機(jī)制”設(shè)計(jì)不當(dāng)?shù)暮蠊盒纬呻[性債務(wù)

PPP項(xiàng)目“保底機(jī)制”中政府為社會(huì)資本可能的最大虧損保底， 而不是為社會(huì)資本的最低盈利保底， 最終量變引起質(zhì)變。 比如， 在PPP項(xiàng)目合同中政府保證社會(huì)資本最低盈利水平將達(dá)到基準(zhǔn)利率的1.1倍， 如果PPP項(xiàng)目投資回報(bào)率達(dá)不到“盈利底線”， 政府將通過財(cái)政資金補(bǔ)貼補(bǔ)足到“盈利底線”。 這種“保底機(jī)制”就是政府為社會(huì)資本最低盈利保底， 蛻變成地方政府變相舉債從而形成隱性債務(wù)。 因?yàn)橥顿Y一定有賺有賠， 穩(wěn)賺不賠的交易安排是舉債融資。 按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則， 將附有為社會(huì)資本最低盈利保底的合同安排界定為舉債融資， 而非PPP模式。

因此， 不可以簡單化一刀切地禁止或鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目“保底機(jī)制”， 應(yīng)當(dāng)具體分析政府到底是為社會(huì)資本可能的最大虧損保底， 還是為社會(huì)資本的最低盈利保底， 即保底量是否超過盈虧臨界點(diǎn)。 比如某個(gè)高速公路PPP/BOT項(xiàng)目中， 預(yù)測車流量的75%是PPP項(xiàng)目盈虧臨界點(diǎn)。 如果該P(yáng)PP項(xiàng)目合同約定， 實(shí)際車流量達(dá)不到預(yù)測水平的60%， 政府將按照60%車流量水平彌補(bǔ)項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）的收費(fèi)差額。 這種“保底機(jī)制”下政府為社會(huì)資本可能的最大虧損保底， 是科學(xué)合理的， 也是非常必要的。 值得注意的是， 當(dāng)高速公路實(shí)際車流量達(dá)不到預(yù)測水平的60%時(shí)， “保底機(jī)制”自動(dòng)生效， 這種情形下政府與社會(huì)資本都遭遇損失， 所以政府與社會(huì)資本共同分擔(dān)需求量風(fēng)險(xiǎn)， 稱之為“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制”。 如果實(shí)際車流量為預(yù)測水平的50%， 那么預(yù)測車流量60% ～ 75%之間對應(yīng)的虧損由社會(huì)資本承擔(dān)， 預(yù)測車流量50% ～ 60%之間對應(yīng)的虧損由政府承擔(dān)。

如果該P(yáng)PP項(xiàng)目合同約定， 實(shí)際車流量達(dá)不到預(yù)測水平的90%， 政府將按照90%車流量水平彌補(bǔ)項(xiàng)目公司的收費(fèi)差額。 這種“保底機(jī)制”下政府為社會(huì)資本的最低盈利保底， 當(dāng)高速公路實(shí)際車流量達(dá)不到預(yù)測水平的90%時(shí)， “保底機(jī)制”也自動(dòng)生效， 這種情形下只有政府遭遇損失， 社會(huì)資本仍然實(shí)現(xiàn)盈利。 因此， 這種“保底機(jī)制”沒有實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”， 違背了PPP模式的核心特征， 不屬于PPP模式。 如果項(xiàng)目所有風(fēng)險(xiǎn)都由政府承擔(dān)， 社會(huì)資本“旱澇保收”， 可以實(shí)現(xiàn)盈利， 至少可以保本， 其本質(zhì)是政府變相舉債從而形成隱性債務(wù)。 所以， 應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲禁止PPP項(xiàng)目出現(xiàn)政府為社會(huì)資本的最低盈利保底的“保底機(jī)制”。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

[ 1 ]? ?蘇勇，黃志勇.論經(jīng)濟(jì)適用房的權(quán)利定位及其限制[J].財(cái)經(jīng)問題研究，2010（12）：139 ～ 143.

[ 2 ]? ?Edwards Edgar O.， Philip W. Bell. The Theory and Measurement of Business Income[M].Berkley and Los Angles： University of California?Press，1961：14.

[ 3 ]? ?夏自李.《財(cái)務(wù)報(bào)告概念框架2018》項(xiàng)目概要[EB/OL].https：//wenku.baidu.com/view/30b1da63443610661ed9ad51f01dc281e53a56b1.html，2020-04-18/2018-09-02.