陳 琦，蔡 楠

(華東政法大學 國際法學院，上海 200042)

一、引 言

2020年伊始爆發(fā)的新冠病毒疫情在國際范圍內產生了一系列社會和經濟問題，也引發(fā)了諸多關于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對的法律困境，英屬百慕大籍郵輪“鉆石公主”號在船人員大規(guī)模感染病毒事件即為典型的例證。據資料顯示，“鉆石公主”號郵輪原定于2020年1月20日至2月5日展開以日本橫濱港為母港的同港往返航程，然而，由于一名中途在香港下船的旅客被確診為新冠肺炎，該郵輪不得不提前返航并向日本政府申請入港?？俊Ｈ毡菊m基于郵輪母港為本國港口且船上近半數旅客為日本國民等諸多因素而最終接受該輪的靠港申請，但卻要求所有船上人員在船隔離14天。[1]在此期間，郵輪確診人數持續(xù)增長，截至全員離船之時止，3711名郵輪旅客及船員中累計確診人數已達721人，確診率高達20%，遠高于陸上感染比例。[2]

本次事件中，日本政府對郵輪人員采取的隔離和安置措施引起了國際社會的廣泛關注，然而，日本卻申明其對此郵輪并不負有國際法上的救助義務，英國作為船籍國也未見有積極之作為。無獨有偶，“威士特丹”號、“地中海傳奇”號等客輪也先后因載有疑似病例而被多個國家和地區(qū)的港口拒絕?？?，直至在海上漂泊十余天后才由相關沿海國接受入港。[3]此類郵輪事件的密集發(fā)生引發(fā)各界深思以下一系列問題：國際客輪本身是否足以應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件？沿海國是否有義務接受國際客輪入港停靠？相關國家對于客輪人員又是否負有妥善安置的義務？

實際上，上述問題的本質是對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件情境下國際客輪運輸各個階段安全及相關法律問題的重新考量，具體可以分為以下三個階段：第一，在客輪航行前階段，船舶能抵御可預見的事故風險是客輪運輸安全的前置要件，然而，“鉆石公主”號確診人數持續(xù)增長的事實卻反映了船舶本身的技術和管理等標準在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件等非傳統安全事件方面存在不足；第二，在客輪海上交通階段，船舶能夠進入并?？扛劭谑强洼嗊\輸安全的基本內容，但當客輪出現或疑似出現疫情時，沿海國基于疫情防控因素紛紛拒絕客輪入港?？?，而對于沿海國采取此類交通限制措施是否合理的判斷依據卻付之闕如；第三，在客輪靠港后階段，船上人員的平安離船是客輪運輸安全的最終目標，但因受疫情影響，原本應當即時離船疏散的在船人員需要進行統一安置時，船旗國、沿海國、國籍國等相關國家中何者向船上人員負有安置義務，又應如何安置方構成妥善安置則面臨爭議。

從通常的客輪運輸活動規(guī)范視域考察，船舶安全、交通安全和人員安全等作為國際客輪運輸安全的核心內容其實已經具備了較為堅實的國際立法基礎，但在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特殊情境之下，現行國際公約規(guī)范則明顯表現出對此方面規(guī)制的無力與不足。因此，在疫情防控常態(tài)化的當下，對于國際客輪運輸各個階段安全立法的深度審視與重構，不僅可以為應對類似突發(fā)事件提供規(guī)則指引，在構建“海洋命運共同體”的宏觀背景下，也將有助于提升我國海洋話語權，為國際海事法律秩序的構建貢獻中國方案?；诖耍疚膶@船舶安全、交通安全、人員安全等三個基本問題對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中國際客輪運輸安全的制度困境及其完善進行探討。

二、國際客輪運輸安全立法的現行構造及其核心制度

(一)國際客輪運輸安全立法的現行構造

應當說，國際客輪運輸安全立法并非是一個既定的、封閉的范疇，而是指近百年來受各類海上安全事故推動所逐步形成和發(fā)展的相關國際海事公約的總稱，其本身一直處于動態(tài)變化過程中。例如，最早規(guī)制國際客輪運輸安全的《國際海上人命安全公約》(簡稱SOLAS公約)即是在“泰坦尼克”號事故的推動下形成的。1912年，“泰坦尼克”號郵輪在其處女航次中因碰撞冰山而沉沒，造成全船超過2/3人員罹難。鑒于該事故集中暴露出客輪在防撞結構設計、救生設備配備等技術標準方面存在嚴重不足，國際社會于1914年制定出臺了SOLAS公約對此予以提升。而后，隨著國際海運實踐需求的不斷發(fā)展，SOLAS公約又陸續(xù)出臺了1929年、1948年、1960年和1974年修訂版本和多個議定書，對客輪運輸安全標準保持及時更新。再如，由“托利·堪庸”號漏油事件推動制定的1973年《國際防止船舶造成污染公約》(簡稱MARPOL公約)在近50年的發(fā)展歷程中，也以增加附則的方式逐漸實現了對船源有毒有害物質、生活污水、固體垃圾等污染物排放的控制，從而形成了對保護包括客輪在內的船舶環(huán)境安全具有普遍意義的國際規(guī)制。

可見，國際客輪運輸安全立法所涉內容十分廣泛，但基于客輪突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對的現實需求，本文將僅圍繞此類事件給國際客輪運輸安全立法帶來的挑戰(zhàn)展開討論。依此標準，可將國際客輪運輸安全立法的現行構造歸納為三個部分，詳見表1。

第一，國際客輪運輸船舶安全立法，這主要是指客輪本身的安全標準。在該項下涉及的公約除上述SOLAS公約和MARPOL公約之外，還包括規(guī)定船員艙室標準的《海事勞工公約》(簡稱MLC公約)以及關于船員培訓和任職標準的《海員培訓、發(fā)證和值班標準國際公約》(簡稱STCW公約)等。第二，國際客輪運輸交通安全立法，其在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中主要集中在船舶入港?？糠矫?，主要涉及被譽為“海洋憲章”的《聯合國海洋法公約》、確保船舶交通與過境自由的《國際海港制度公約與規(guī)約》以及簡化船舶運輸手續(xù)的《國際便利海上運輸公約》等國際公約。第三，國際客輪運輸人員安全立法，其在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中主要體現為客輪靠港后船上人員的安置方面。從嚴格意義上說，該項下并無直接相關的公約，但筆者認為，對疫船人員進行安置在本質上可歸為一種幫助船上人員脫離生物危險的救助行為，因而此部分將主要涉及專門搜尋救助海上遇險人員的《1979年國際海上搜尋救助公約》和救助處于危險中的船舶和海上財產的《1989年國際救助公約》。

表1 國際客輪運輸安全立法的現行構造與相關公約

(二)國際客輪運輸安全立法的核心制度

1.國際客輪運輸船舶安全立法的核心制度

船舶安全立法的核心制度主要包括船舶安全技術標準和管理標準兩個方面。

船舶安全技術標準主要是指船機體本身在設計、建造等硬件方面的安全標準。應當說，船舶安全技術標準現已形成了一套較為完備的制度體系，為包括客輪在內的船舶安全構筑了雙重防線。第一，主體構造標準，包括外部構造標準和內部構造標準兩部分。外部構造標準主要體現為客輪在穩(wěn)度、強度與抗壓性等外部結構方面符合相關標準，如SOLAS公約規(guī)定客輪應具備相應的浸水率和排水量，設置防撞艙壁、雙層底，采用水密材料等。[4]44-53內部構造標準主要體現為客輪在消防、居住等內部結構方面符合相關標準。如SOLAS公約規(guī)定客輪內部應通過耐熱結構界面分隔成若干處所，以此將火災遏制在火源處所內；[4]166MLC公約規(guī)定船員起居室內部的高度、面積、建造材料等應能保證船員居住環(huán)境健康等。(1)參見中華人民共和國人力資源和社會保障部國際合作司：《2006年海事勞工公約(中譯本)》導則標準A3.1，http://www.mohrss.gov.cn/gjhzs/GJHZzhengcewenjian/201801/t20180103_285920.html，2020年4月17日訪問。第二，設備裝置標準。設備裝置標準主要包括船舶救生設備、輔助系統、醫(yī)療裝置等方面。救生設備標準主要是指客輪預警、逃生等設備標準，如SOLAS公約規(guī)定客輪應按要求安裝保安警報設備，能夠保證船舶在受到威脅或攻擊時向主管機關發(fā)送安全警報，[4]324還應當配備相應數量的無線電救生設備、救生艇，以及救生圈、救生衣等個人救生設備以備逃生使用。[4]219-233輔助系統標準主要包括客輪通風、污水處理等船載輔助系統標準。如MLC公約規(guī)定客輪內部的通風系統應確保空氣的充分流通并保持適宜的溫度和相對濕度，且應便于清潔和滅菌；(2)參見中華人民共和國人力資源和社會保障部國際合作司：《2006年海事勞工公約(中譯本)》導則B3.1.2條，http://www.mohrss.gov.cn/gjhzs/GJHZzhengcewenjian/201801/t20180103_285920.html，2020年4月17日訪問。MARPOL公約規(guī)定客輪內部污水處理系統應配備生活污水處理設施、生活污水消毒設施、集污艙三者之一的設施，生活污水必須經處理后方可排放入海。(3)See International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, annex IV, Article 11.醫(yī)療裝置標準主要體現為客輪疾病預防和處置等醫(yī)療設施配備標準，如MLC公約規(guī)定所有船舶均應攜帶基本醫(yī)療裝置，包括藥品、醫(yī)藥箱、醫(yī)療設施和醫(yī)療指南等。(4)參見中華人民共和國人力資源和社會保障部國際合作司：《2006年海事勞工公約(中譯本)》標準A4.1條，http://www.mohrss.gov.cn/gjhzs/GJHZzhengcewenjian/201801/t20180103_28 5920.html，2020年4月17日訪問。

船舶安全管理標準主要是指船員資質要求等軟件方面的安全標準。船員資質要求包括船員培訓和船員任職要求，兩者均按高級船員、普通船員、急救和醫(yī)護船員等船員類別實行分類管理。如STCW公約規(guī)定，急救船員應熟悉和掌握急救箱操作、人體構造、藥理等方面的醫(yī)學知識，以及燙傷、脊椎損傷、溺水、窒息等人身事故的急救技能，而醫(yī)護船員則應掌握包括牙科病、外科病在內的常見疾病的醫(yī)護技能，以及消毒、包扎等護理技能。(5)參見STCW公約第VI章，表A-VI/4。

2.國際客輪運輸交通安全立法的核心制度

正如前述，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對語境下，國際客輪運輸交通安全立法的核心制度在于船舶準入制度，這主要是由沿海國在疫情期間往往對原本可以無礙停靠的客輪采取交通限制措施所決定的。因此，此項下將主要涉及無害通過和臨時交通限制等兩項制度。

無害通過制度是指外籍商船在不損害沿海國安全和良好秩序的條件下，可以迅速地和連續(xù)不停地通過領海而無須事先通知或取得沿海國的許可。[5]這是由《聯合國海洋法公約》確認的船舶基本權利，其實質是在航行自由這一傳統海洋權利制度對領海、毗連區(qū)和專屬經濟區(qū)等現代海洋權利制度進行妥協的情形下，對沿海國領海主權的一種合理限制，只要船舶符合“無害”和“通過”兩大要素即可享有。該項制度在國際衛(wèi)生安全領域的《國際衛(wèi)生條例》下還被延伸和細化為船舶無疫通行制度，也即沿海國不應因公共衛(wèi)生原因而阻止船舶在任何入境口岸?？?，但為應對特定公共衛(wèi)生風險或國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件而采取交通限制的除外。(6)參見《國際衛(wèi)生條例》第28條第1款。

沿海國臨時交通限制是指沿海國基于本國公共利益享有采取臨時措施以暫時限制船舶準入的權利。對此，《國際海港制度公約與規(guī)約》規(guī)定，由于公共衛(wèi)生、安全或預防動植物疾病的原因，各締約國可以暫時停止提供港口利用，無須依據本規(guī)約允許被禁止進入的旅客或貨物過境；(7)參見《國際海港制度公約與規(guī)約》第17條。《國際便利海上運輸公約》則直接規(guī)定本公約不得妨礙締約國采取臨時措施，對可能給公共秩序、公共安全或公眾健康造成重大危險的特殊問題進行處理。(8)參見《國際便利海上運輸公約》第5條第2款、附則第1節(jié)第2項。除此之外，《國際衛(wèi)生條例》也規(guī)定沿海國可以根據本國有關法律和國際法義務對船舶交通采取限制措施。(9)參見《國際衛(wèi)生條例》第43條第1款。

3.國際客輪運輸人員安全立法的核心制度

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對語境中的國際客輪運輸人員安全立法的核心制度主要在于船上人員安置制度。前已述及，船上人員安置在本質上可歸屬于海上人員救助，因而具體可以涉及船旗國救助和沿海國救助兩個方面。

船旗國救助義務在現行相關海事公約下并未得以明確，不過，筆者認為，《聯合國海洋法公約》第94條關于船旗國管轄義務的規(guī)定在某種程度上可以作為船旗國救助義務的依據。根據該條規(guī)定，船旗國有義務對懸掛本國旗幟的船舶有效地行使行政、技術及社會事項上的管轄和控制，(10)參見《聯合國海洋法公約》第94條第1款。由此可以推知船旗國在公海上對船舶行使專屬管轄權，因而亦應包括對船上人員的救助義務。

就沿海國救助義務而言，由于《1989年國際救助公約》主要針對以船長為第一救助義務主體的私法層面的海難救助關系進行調整，(11)參見《1989年國際救助公約》第10條。其在公法層面的沿海國救助義務更多地規(guī)定在《1979年國際海上搜尋救助公約》中，具體包括以下幾方面內容：第一，負責救助海難遇險的任何人員，不論該人員的國籍、身份或所處的環(huán)境為何；第二，按照救助區(qū)域開展救助行動，救助區(qū)域的具體范圍依據沿海國之間達成的邊界協議劃定；第三，建立救助協調中心和分中心，并配備專業(yè)人員和設施開展救助服務；第四，鼓勵與其他沿海國建立密切合作，包括救助資源的支持、領?；蝾I土的開放等方面。其中，領海或領土開放合作是指沿海國之間可出于搜尋海難地點和救助海難遇險人員之目的簽訂協議，對締約沿海國相互進入他國領海或領土的條件予以明確。(12)參見《1979年國際海上搜尋救助公約》第2章、第3章。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中的國際客輪運輸安全立法制度困境

(一)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中船舶安全標準存在空白

正如前述，現行有關國際立法在船舶安全標準方面雖已有較為詳細的規(guī)定，但在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件等非傳統安全事件的技術標準和管理標準方面則存在空白，詳見表2。

1.船舶安全技術標準方面

筆者認為，船舶安全技術標準在主體構造和設備裝置方面均具有傳統性，難以適應于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對，具體表現如下：

在船舶主體構造標準方面，現行標準更多地聚焦于抵御碰撞、海嘯等傳統風險的外部構造標準，而對于關涉生物風險的內部構造標準關注不足，如在可供隔離的艙室方面即處于規(guī)制缺失狀態(tài)?？洼啽旧韺儆诟叨让荛]場所，在船人口密度較大且內部空間相對狹小，若不在建造或改建時即規(guī)劃出可供隔離的艙室空間，一旦船上人員發(fā)生感染，將極易導致病毒微生物的擴散與沉積，從而對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的事前預防和事中減緩極為不利。

表2 國際客輪運輸安全立法制度困境

在船舶設備裝置標準方面，存在以下三方面問題：第一，通風系統難以阻斷病毒微生物的傳播；第二，污水處理系統增加了傳染途徑；第三，醫(yī)療裝置缺乏治療新冠病毒肺炎等傳染疾病的配置標準。就船舶通風系統而言，目前多數客輪采用對空氣進行集中處理后再分送各艙室的聚集式裝置設計。由于集中處理的空氣中僅一部分是來源于外部的新鮮空氣，剩余部分則是來自各艙室的回風，而通風系統雖配有空氣過濾器，但并不能有效地殺滅新冠病毒等病原體，從而可能導致病毒經由通風系統在各艙室之間流動。但現行標準卻僅涉及空氣充分流通、保持適宜溫度和相對濕度以及便于清潔和滅菌等方面，缺乏與應對上述突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關的技術準則。在污水處理系統方面，目前船載污水處理系統標準主要適用于防止海洋環(huán)境的傳統污染，而并未涉及控制生活污水中高傳染性病原體的技術性規(guī)制。這不僅易造成船上人員的交叉感染，還可能將船舶攜帶的病原體擴散到外界，增加病毒傳播途徑。在醫(yī)療裝置方面，目前的相關標準僅涉及針對常見疾病的基本醫(yī)療裝置的配備，而對于傳染性強、傳播速度快、傳播范圍廣的新發(fā)性傳染疾病缺乏設備配置標準。[6]

2.船舶安全管理標準方面

船舶安全管理標準在船員培訓和船員任職要求方面存在的問題具體表現如下：第一，缺少針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急反應的船員培訓。目前船員的防疫意識、對疫情的預防和處理能力均有待提高，當船上已出現感染或疑似感染人員時，船員若不迅速采取隔離措施及對以上人員的密切接觸者予以排查，易造成內部的交叉感染和應急秩序的混亂。第二，欠缺急救和醫(yī)護船員在新冠病毒疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的任職要求規(guī)定?，F行標準對急救和醫(yī)護船員的任職要求僅局限于掌握溺水、窒息等船上常見事故的急救技能或牙科病、外科病、普通性傳染病在內的常見疾病的醫(yī)護技能，并未涉及針對此類新發(fā)性突發(fā)傳染病防治需要掌握的相應急救和醫(yī)護技能。

(二)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中船舶準入規(guī)則失于明確

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中船舶準入規(guī)則不明主要體現在沿海國是否有義務接受涉疫客輪入港停靠這一爭議問題上(詳見表2)，而對于該問題的回答需要明確以下兩個問題：第一，無害通過能否作為沿海國接受客輪入港?？康囊罁?；第二，沿海國臨時交通限制權的行使條件如何認定。

1.無害通過難以為沿海國接受客輪入港?？刻峁┮罁?/p>

無害通過權作為對沿海國領海主權的合理限制，實則在正向層面上決定了外籍商船能否進入沿海國港口?？繂栴}。理論上，船舶只要符合“無害”和“通過”兩大要素的情形即可享有無害通過權，那么，涉疫客輪的入港?？磕芊駱嫵蔁o害通過呢？

筆者對此持否定觀點，理由有二：第一，涉疫客輪入港停靠不符合“無害”的要求?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》第19條規(guī)定，“無害”是指不損害沿海國的和平、良好秩序或安全。該條列舉了12項不符合無害的情形，其中，第7項為“違反沿海國海關、財政、移民或衛(wèi)生的法律和規(guī)章，上下任何商品、貨幣或人員”，這就意味著《聯合國海洋法公約》允許沿海國以國內法的方式對何為無害做進一步界定。這實際上又將解釋權交還給作為利益相關方的沿海國，使其集“運動員”和“裁判員”于一身，從而可能給涉疫客輪的“無害”認定造成不利。此外，最后一項將與“通過”沒有直接關系的任何其他活動作為兜底條款規(guī)定。據此，涉疫客輪入港?？咳舨环稀巴ㄟ^”要求，也將被認為是“有害”的。因此，亦有必要對“通過”進行認定。第二，涉疫客輪入港?？坎环稀巴ㄟ^”的要求。《聯合國海洋法公約》第18條規(guī)定，“通過”是指為了穿過領海但不進入內水或?？績人酝獾牟创幓蚋劭谠O施，或者駛往或駛出內水或?？窟@種泊船處或港口設施，應連續(xù)不停和迅速地進行。根據該條規(guī)定，“通過”包括兩種形式：一是在領海迅速且不做停留地航行；二是為了進出內水而迅速且不做停留地經過領海。不難看出，無論何種形式，“通過”都應僅基于臨時“經過”的需要，而不是使領海作為航行的目的地，[7]涉疫客輪進入領海港口?？匡@然已超出“通過”的范疇。

綜上，無害通過難以為沿海國接受客輪入港?？刻峁┓芍С郑嬉呖洼喣芊襁M入沿海國港口仍屬沿海國主權支配范圍內的事項。

2.沿海國臨時交通限制權的限度有待細化

在無害通過不能為沿海國接受涉疫客輪靠港提供依據的情況下，沿海國的臨時交通限制權實則從反向決定了涉疫客輪入港停靠的可能性。

臨時交通限制權是《國際便利海上運輸公約》等公約賦予沿海國基于本國公共利益考慮而暫時限制外籍船舶進入本國港口的一項權利，但沿海國的該項權利在以下兩方面存在缺失：第一，現行相關規(guī)定僅為原則性規(guī)定，缺少明確的限度性條件。如《國際便利海上運輸公約》規(guī)定締約國可以為處理可能對公共秩序、公共安全或公眾健康造成重大危險的特殊問題采取臨時措施，但并未對“公共秩序”和“公共安全”等概念進行界定；《國際衛(wèi)生條例》也僅規(guī)定沿海國對交通進行限制的措施不應超過能適度保護健康的其他合理的可行措施，而對于何謂“其他合理的可行措施”并未進行限定。這就使得沿海國對于臨時交通限制權的自由裁量空間彈性過大，從而可能造成該項權利的濫用。第二，缺乏克服沿海國消極對待的相應補償機制。沿海國一旦接受涉疫客輪靠港，也就意味著將一并負責隨客輪靠港帶來的后續(xù)人員安置等措施安排，在沒有相應補償機制保障的情況下，沿海國將獨自承擔因人員安置帶來的巨額人力、物力成本，這就導致沿海國在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時傾向于一律拒絕涉疫客輪的入港停靠申請。

(三)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中人員安置制度面臨缺位

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中人員安置制度缺位主要表現為國家救助義務等相關公約規(guī)定尚未延伸到安置環(huán)節(jié)(詳見表2)，具體可以從船旗國和沿海國兩個方面進行探討。

1.船旗國安置義務缺乏現實可行性

雖然，正如前述，《聯合國海洋法公約》關于船旗國管轄義務的規(guī)定在某種程度上可以作為船旗國救助乃至安置義務的依據，但結合航運實踐分析，船旗國對此義務的落實往往缺乏現實可行性。

第一，船旗國救助義務是否包括人員安置其實仍具有模糊性?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》雖明確規(guī)定船旗國有義務就行政、技術及社會事項對在公海上的本國船舶行使管轄和控制，但卻并未進一步解釋行政、技術及社會事項的應有之義，船上人員的安置是否包含在以上三類事項之內因而面臨爭議。更為重要的是，《聯合國海洋法公約》對船旗國上述義務的施加僅局限在公海海域之內，而突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的船上人員安置則需以沿海國港口為依托，船旗國的上述義務能否適用于公海之外的此類海域也具有模糊性。第二，船旗國基于地理不便原因往往無法落實安置義務。航運實踐中，母港國與船旗國往往分屬不同國家，客輪的活動范圍又通常以母港為中心向周邊海域輻射，人員安置多發(fā)生在母港海域附近，從而導致船旗國因與事發(fā)地相隔甚遠而無法實施安置?！般@石公主”號即是在日本海域附近發(fā)生人員大規(guī)模感染事件，而位于另一半球的英國作為船旗國因地理位置因素而難以實施安置。第三，方便旗客輪常態(tài)化造成船旗國不愿或無法實施安置義務。方便旗制度形成并在國際范圍內泛化的主要原因在于一些國家基于增加本國收入的考量而對船舶實行寬松的登記政策，給予大幅稅收優(yōu)惠和手續(xù)便利，以此吸引船東前往登記。在此制度下，船旗國與船舶之間建立的聯系十分微弱，因而在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，船旗國通常并無安置相關船舶和人員的動力。而且，方便旗國家基本是船舶管理能力欠佳的不發(fā)達國家，即使其有安置的意愿也不具備相應的安置能力。

2.沿海國安置義務欠缺強制性和細節(jié)性

沿海國在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中對船上人員的安置義務也面臨依據缺失問題。正如前述，沿海國是否具有安置義務取決于其能否歸于海難救助范疇這一問題。根據《1979年國際海上搜尋救助公約》規(guī)定，沿海國救助特指對海上遇險中的人員救助，此種救助存在兩個前提：第一，由海上特殊風險引起，通常是船舶遭受了海上特有的不可預見的風險或意外事故；第二，危險超出船舶的抵御限度，也即對人員救助以船舶陷于危難為基礎。而突發(fā)公共衛(wèi)生事件并非海上特殊風險，甚至因群體性的特點更多地在陸上傳播；船舶也仍完好無損，并未因突發(fā)公共衛(wèi)生事件出現損壞或沉沒等超出抵御限度的情形，船上人員雖處于危險狀態(tài)，卻不以船舶陷于危難為前提。由此，《1979年國際海上搜尋救助公約》對于沿海國強制救助義務的規(guī)定可能難以涵蓋突發(fā)公共衛(wèi)生事件的人員安置。更為重要的是，即使沿海國救助義務被推及至突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的人員安置，也缺乏妥善安置船上人員的明確性指示，畢竟沿海國救助措施重點在配備專業(yè)人員和設施對海上遇險人員進行援救的海上環(huán)節(jié)，而在作為人員妥善安置重點的陸上環(huán)節(jié)卻欠缺明確規(guī)定。

四、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中的國際客輪運輸安全立法規(guī)則重構

筆者認為應從立法理念、近期重構和遠期重構三個層面完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中的國際客輪運輸安全法律規(guī)則，詳見表3。

表3 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中的國際客輪運輸安全立法的完善建議

(一)立法理念層面：確立推動規(guī)則落實的理念設計

制定關于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中的國際客輪運輸安全公約應遵循以下三項原則：

第一，生物風險預防原則?！耙孕滦凸跔畈《痉窝滓咔闉榇淼姆莻鹘y安全威脅，正在成為當今各國最緊迫的挑戰(zhàn)?！盵8]在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對的現實需求下，有必要從防范新型生物風險的視角對現行相關制度和規(guī)則進行重新審視，及時更新法律與現實不相適應之處。

第二，船岸利益平衡原則。突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的客輪入港停靠實際上反映了“船岸”兩方的利益沖突，也即作為“船方”的客輪及船上人員靠港的交通自由與作為“岸方”的沿海國的公共利益之間的沖突。實際上，此種利益沖突由來已久，早在14世紀，威尼斯和羅茲島就曾拒絕搭載感染鼠疫旅客的船舶通行。在19世紀，人們?yōu)榭刂苹魜y疫情的蔓延也曾拒絕商船入港。[9]可見，當時的通行做法是將船岸兩方的利益絕對對立。而“現代立法其實質是一個利益識別、利益選擇、利益整合及利益表達的交涉過程，在這一過程中立法者旨在追求實現利益平衡”[10]。因此，國際客輪運輸安全法律制度的制定和完善也應當以達成雙方利益平衡為基本準則，既要堅持沿海國對客輪入港?？康慕邮芰x務，防止對船舶交通自由造成不必要的干擾；又應當尊重沿海國公共利益，承認沿海國享有合理拒絕及交通限制的權利。

第三，國際合作原則?！胺莻鹘y安全問題多涉及到國際社會的共同利益，各國很難在其中獨善其身，必須依靠國際合作解決這些問題?！盵11]突發(fā)公共衛(wèi)生事件中船上人員安置問題，是沿海國、船旗國、人員國籍國、郵輪經營人所屬國等各國面臨的共同威脅和挑戰(zhàn)，唯有堅持國際合作原則，“共同構建人類衛(wèi)生健康共同體”，[12]聚集相關國家人員安置力量，方可妥善解決此類人員大規(guī)模感染事件。

(二)近期重構層面：完善三分構造立法基礎上的現行規(guī)制

近期重構層面是基于當前突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對的迫切性，在現有公約框架下進行的相關制度完善。根據國際客輪運輸安全立法的三部分構造，筆者提出的建議如下。

1.船舶安全立法方面：提升船舶安全技術和管理標準

船舶安全技術標準的提升主要集中在以下四個方面：第一，在SOLAS公約中納入客輪可供隔離的艙室規(guī)定，減少人員的交叉感染?？洼喛晒└綦x的艙室可以是專門隔離艙室或臨時隔離艙室。專門隔離艙室的數量視客輪的最大載客量而定，但應確保至少有一間以上的該類艙室；臨時隔離艙室可用平時的休憩區(qū)、劇院、歌舞廳等文娛公共場所充當，僅在疫情期間承擔隔離功能。第二，在SOLAS公約中增加應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關的通風系統標準技術準則，阻斷病毒微生物的流動與傳播。在此方面，美國衛(wèi)生與公眾服務部出臺的《2018年VSP郵輪建造指南》(以下簡稱《指南》)(13)美國衛(wèi)生與公眾服務部于2018年頒布，全稱為VSP Construction Guidelines 2018。明確規(guī)定通風系統方面應當定期檢查、清洗與維護過濾器、冷凝器等各項內部設施，并特別提到在隔離艙室、洗手間等場所設置獨立通風系統。[13]筆者建議參照《指南》明確要求在專門隔離艙室、臨時隔離艙室和洗手間等病毒濃度高的場所設置獨立通風系統，阻斷與使用聚集式循環(huán)通風系統的其他艙室的空氣流通。第三，在MARPOL公約專門規(guī)制污水處理標準的附則IV中添設病原體消毒處理設施規(guī)定，切斷病毒可能經生活污水傳播的途徑，并且只對符合規(guī)定的客輪才簽發(fā)《國際防止生活污水污染證書》。第四，在SOLAS公約中規(guī)定配備診療新冠病毒肺炎等新發(fā)性傳染病的醫(yī)療裝置，并滿足口罩、防護服、藥品等基本醫(yī)療物品需求。

船舶安全管理標準的提升主要集中在以下兩個方面：第一，在STCW公約中加入船員突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急反應培訓，提高對疫情的預防和處理能力。應急反應培訓應涵蓋突發(fā)公共衛(wèi)生事件指導與宣傳、病例的轉移與隔離、密切接觸人員的跟蹤與管理、旅客的疏導與控制等內容。第二，在STCW公約中新增急救和醫(yī)護船員突發(fā)公共衛(wèi)生事件的任職要求規(guī)定，提高對新發(fā)性突發(fā)傳染病的防治技能。筆者認為，歐盟專門制定的郵輪衛(wèi)生管理和傳染病監(jiān)測的《歐盟郵輪衛(wèi)生標準和傳染病監(jiān)測手冊》(14)歐洲委員會衛(wèi)生和食品安全總局于2015年頒布，2016年修訂，全稱為European Manual for Hygiene Standards and Communicable Disease Surveillance on Passenger Ships。在傳染病監(jiān)測技能、隔離預案準備技能、事件評估技能等方面值得借鑒：一是在傳染病監(jiān)測上保持對人員跟蹤記錄，積極監(jiān)測最新感染動向；二是在隔離預案上整理疑似或確診人員名單，確定隔離區(qū)域，保持與以上人員的必要溝通；三是在事件評估上開展客輪的傳染病應對能力定期評估，通過不斷的復查、評審發(fā)現管理漏洞。[14]

2.交通安全立法方面：新設沿海國的接受義務并細化臨時交通限制權的行使限度

筆者建議在《國際海港制度公約與規(guī)約》中增加以下兩方面規(guī)定：第一，明確設立沿海國對涉疫客輪入港?？康慕邮芰x務，為涉疫客輪靠港提供法律依據。實際上，涉疫客輪在沿海國港口?？渴腔诂F實因素的考慮，因為相比大費周章地前往與其相隔甚遠的船旗國等國家，就近?？吭诨顒臃秶鷥鹊难睾@然更為可行，也有助于為船上人員的及時安置節(jié)約時間?；诖?，筆者認為應當明確沿海國對涉疫客輪原則上負有接受義務，除非嚴重危及本國公共利益而行使臨時交通限制權。第二，細化沿海國臨時交通限制權，以實現船方與沿海國利益的合理平衡，具體可以包括以下內容：一是規(guī)定明確的限度性條件，防止權利的濫用。在確保維護國家安全、公共利益、公共衛(wèi)生，且客輪入港?？康娘L險大于拒絕客輪入港風險的前提下，沿海國可以通過負面清單方式盡可能列明不允許客輪靠港的情形，但必須以對船舶的交通自由造成最小侵害為限；當根據負面清單難以確定客輪能否靠港時，應交由世界衛(wèi)生組織等權威性中立機構處理，世界衛(wèi)生組織則應建立專家?guī)?，并從庫中抽選組成專家評審團，按照船上疫情的類別和嚴重程度確定做出結論的期限。二是建立相應補償機制，鼓勵沿海國正向行使交通限制權。為克服沿海國獨自承擔隨客輪靠港帶來的人員安置巨額成本，應當規(guī)定為沿海國提供相應金額補償或物資補償機制，以避免沿海國在交通限制權行使上的消極懈怠。

3.人員安全立法方面：施加船旗國和沿海國的人員安置義務

船旗國安置義務的施加可以通過在《聯合國海洋法公約》中增設船旗國對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的船上人員安置條款進行。船旗國安置條款主要涉及以下事項：一是明確船旗國對船上人員的安置義務不受船舶所處海域的影響；二是設計便于船旗國實行的妥善安置措施以克服其地理位置上的不便，如向人員所在的安置地區(qū)運送醫(yī)療用品、食宿等生活用品的物資，派遣專家團隊提供疫情防控的工作支持，安排包機接送本國國民回國等；三是新設船舶與船旗國真正聯系的限定條件，將船旗國對船舶在行政、技術及社會事宜方面進行有效管理作為授籍前的考慮因素，而不只是船旗國在授籍后的義務。[15]

沿海國安置義務的施加可以通過在《1979年國際海上搜尋救助公約》中新增沿海國對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的船上人員安置條款落實。建議通過列舉式立法模式規(guī)定妥善安置的明確性指示。如在隔離措施方面，將船上人員轉移至岸上進行單獨隔離；在檢疫措施方面，派遣傳染病防治專家負責隔離期間的疫情防控檢疫工作，并按照檢測結果實行科學區(qū)分安排。

(三)遠期重構層面：制定專門規(guī)制客輪運輸安全的國際公約

近期重構層面雖可以在現有公約框架下對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的客輪運輸安全問題進行完善，但對現行公約進行逐一修訂不僅可能受公約立法目的所限而無法做更為細致的規(guī)定，還將不可避免地面臨碎片化的弊端。相較之下，遠期重構層面則能夠將除技術性規(guī)范外的其他全部規(guī)則統一集中在一部全新的國際公約內，以此一攬子解決以上問題。

筆者認為，遠期重構層面還應當促進突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際合作及配套機制的建立。為保證相關國家的參與意愿和促進國際合作機制的運行流暢，可參考船舶油污損害賠償的做法，引入強制責任保險和基金制度。船東有義務為船員、旅客投保在船期間傳染病感染的強制責任保險；船旗國、沿海國、港口國、船舶經營人所屬國、人員國籍國等國家有義務設立突發(fā)公共衛(wèi)生事件人員安置聯合基金，船上發(fā)生大規(guī)模人員感染事件后，以上國家可共同推舉成立臨時基金小組，由該小組負責對本次人員安置費用進行估算，再按比例分攤確定每個國家的應出資數額。

五、結 語

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中的國際客輪運輸安全立法面臨船舶安全、交通安全、人員安全等三個方面的制度困境。對此，有必要在立法理念、近期重構和遠期重構等三個層面加以完善：在立法理念層面，確立生物風險預防原則、船岸利益平衡原則和國際合作原則等原則，以推動規(guī)則的具體完善與落實；在近期重構層面，通過提升船舶安全技術和管理標準、新設沿海國的接受義務并細化臨時交通限制權的行使限度、明確船旗國和沿海國人員安置義務等現有公約規(guī)則修訂方式進行完善；在遠期重構層面，則有必要制定一部全新的國際公約，將除技術性規(guī)范外的其他關于突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的國際客輪運輸規(guī)則統一集中，克服碎片化弊端。