安德魯·凱撒 馬修·J. 丹尼 約翰·威爾克遜

內(nèi)容提要｜ 半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，學(xué)者們一直在用一個(gè)單一的指標(biāo)來(lái)研究立法的有效性——即議員發(fā)起的法案是否通過(guò)立法程序取得進(jìn)展。我們探究了一種不那么正統(tǒng)的有效性形式——議案作為其他法案的條款成法。把這些“搭便車(chē)”的法案視為發(fā)起法案成功的附加案例，展現(xiàn)了一個(gè)更有成效、更少等級(jí)制度、更少黨派色彩的立法程序。我們認(rèn)為，議程和程序約束是理解為什么立法者追求搭車(chē)策略的核心。我們還研究了吸引搭便車(chē)者的立法手段，發(fā)現(xiàn)除此之外，更多參議院法案的頒布是搭車(chē)眾議院法律，而不是獨(dú)立成為法律。

一、引 言

2014年，《華盛頓郵報(bào)》的一篇文章講述了國(guó)會(huì)最糟糕的立法記錄人——退休眾議員羅伯特·安德魯斯（Robert Andrews，原新澤西州議員）的故事：“安德魯斯提議了646項(xiàng)法案，竟無(wú)一項(xiàng)通過(guò)：過(guò)去20年最糟糕的記錄?！卑驳卖斔狗磳?duì)此說(shuō)法并作出回應(yīng)，記者在使用錯(cuò)誤的衡量標(biāo)準(zhǔn)：“我提議的法案只是運(yùn)作方式不同?！?/p>

立法學(xué)者也對(duì)這種常規(guī)的立法觀點(diǎn)提出了質(zhì)疑，以個(gè)人為基礎(chǔ)來(lái)考慮法案的程序已逐漸被代替，取而代之的是以領(lǐng)導(dǎo)為中心來(lái)構(gòu)建更大的綜合法案，將多項(xiàng)政策提議合并為一項(xiàng)的立法程序。

安德魯斯的意見(jiàn)還包括“在更大的法案中萌芽”的政策提議。在本文中，我們構(gòu)建了一種方法來(lái)實(shí)現(xiàn)這點(diǎn)——識(shí)別作為其他法案的條款成法的法案。然后，我們會(huì)考慮了解這些“搭便車(chē)者”的成功對(duì)立法有效性研究的含義。下一部分回顧立法有效性文獻(xiàn)及其局限性。然后我們提議并實(shí)施一種基于文本的新方法，來(lái)準(zhǔn)確識(shí)別搭便車(chē)的法案。用這個(gè)方法審驗(yàn)20年的立法，我們發(fā)現(xiàn)法案通過(guò)搭便車(chē)成為法律和獨(dú)立成為法律的一樣多。

我們認(rèn)為，議程和程序約束是理解為什么立法者追求搭車(chē)策略的核心。如法案獨(dú)立成為法律，則發(fā)起人更有可能擁有議程設(shè)置的職位，除了在法案成功上的功勞認(rèn)可外，還有其他原因認(rèn)可功勞（如重新授權(quán)立法）。除了這些議程設(shè)置的優(yōu)勢(shì)，成功的法律和搭便車(chē)者的發(fā)起人都有相同特征。我們也發(fā)現(xiàn)程序上的約束導(dǎo)致參議院比眾議院更頻繁地采用搭車(chē)策略，更多的搭便車(chē)行為在統(tǒng)一政府下被采納，因?yàn)檫@些政府更有可能參與綜合立法。

二、有效性研究及其局限性

立法有效性的研究適合用更廣泛的文獻(xiàn)來(lái)審視立法的影響。它們包括一些早期的立法行為的定量分析。從那時(shí)到現(xiàn)在，學(xué)者們一直關(guān)注有效性的核心指標(biāo)——發(fā)起法案的成功。唐納德·馬修斯（Donald Matthews）在其論文《美國(guó)參議員和他們的世界》評(píng)論道：“在某種程度上，這個(gè)用在美國(guó)國(guó)會(huì)的概念有不同的意義，有效性似乎意味著讓一個(gè)人的法案通過(guò)的能力。”馬修斯發(fā)現(xiàn)，那些遵守議院“習(xí)慣”的參議員，比如專業(yè)化和花費(fèi)較少的時(shí)間發(fā)言，更有可能發(fā)起成功的法案。10年后，有研究者問(wèn)道，美國(guó)眾議院的議員遵循類似規(guī)范是否也能在立法上更成功。隨后的研究繼續(xù)探究成功發(fā)起法案的模式，以更好理解規(guī)范的建立。在研究中同等重要的主體部分將探究立法者們?cè)谕七M(jìn)法案中戰(zhàn)果頗豐的“非凡技能”。

隨著時(shí)間的推移，這些研究中使用的方法已經(jīng)變得相當(dāng)復(fù)雜。但核心舉措幾乎沒(méi)有發(fā)生改變。有效性依舊根據(jù)發(fā)起人的法案通過(guò)立法程序的進(jìn)展而定。一些人定義進(jìn)展是根據(jù)一項(xiàng)法案是否得到任何委員會(huì)的審議，而另一些人則根據(jù)議案是否在議院獲得通過(guò)來(lái)定義。一些人關(guān)注“投中率”——立法者發(fā)起的法案中獲得成功的百分比——而其他人關(guān)注的是個(gè)人法案的進(jìn)展。最近的研究也提供了最深思熟慮、縝密的方法。有研究通過(guò)概述一個(gè)議員推行議案的數(shù)量來(lái)計(jì)算“立法有效性得分”，用它們的進(jìn)展和重要性進(jìn)行加權(quán)。

法案成功最近也吸引了其他學(xué)科的學(xué)者甚至企業(yè)家的興趣，其目的不是試圖去理解為什么一些立法者更有效率，而是預(yù)測(cè)法案的成功就像人們預(yù)測(cè)體育賽事的勝利者一樣。一些商業(yè)企業(yè)目前或即將提供法案成功預(yù)測(cè)服務(wù)。

我們認(rèn)為，這些舉措的一個(gè)重要局限是，法案只是一種手段，而不是一種政策。法案和政策的進(jìn)展可以是同一個(gè)，但并非總是如此。《美國(guó)平價(jià)醫(yī)療法案》（ACA，H. R. 3590）一開(kāi)始只是一份僅有7頁(yè)的法案，這項(xiàng)法案提議首次購(gòu)房定額抵稅優(yōu)惠。之后參議院更改此提議，取而代之的是900頁(yè)的醫(yī)療修正案，也就是后來(lái)的《美國(guó)平價(jià)醫(yī)療法案》。目前此法案全歸功于原始法案的發(fā)起人——共和黨議員查爾斯·蘭格爾（Charles Rangel），盡管最終的法律與他推行的法案完全無(wú)關(guān)。正如我們將要表達(dá)的，許多其他參與《美國(guó)平價(jià)醫(yī)療法案》的立法者也應(yīng)得到功勞認(rèn)可（實(shí)際沒(méi)有得到）。

同樣重要的是，法案中提議的政策可以在法案本身未取得進(jìn)展的情況下取得進(jìn)展。自從馬修斯把法案通過(guò)等同于有效性之后，立法程序發(fā)生了根本性的變化。過(guò)去由擁有自主權(quán)的委員會(huì)驅(qū)動(dòng)基于個(gè)人推薦法案的程序已被取代，如今產(chǎn)生了越來(lái)越多由領(lǐng)導(dǎo)力推動(dòng)的協(xié)商。這些協(xié)商經(jīng)常促成大型的“綜合”法案，將源自其他法案的提案合并在一起。最近的研究還發(fā)現(xiàn)，立法者們認(rèn)為“必須通過(guò)”立法，比如重新授權(quán)即將到期的項(xiàng)目，是推進(jìn)實(shí)質(zhì)性相關(guān)政策舉措的絕好機(jī)會(huì)。

我們提出了一種研究有效性的方法，這種方法更貼近學(xué)者（和公民）最終關(guān)心的問(wèn)題——立法者將其政策提議制定成法律的能力。近期發(fā)展的一個(gè)影響是，立法機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)越來(lái)越傾向于“搭便車(chē)”策略。這表明，立法有效性的研究將從中受益，不僅認(rèn)可推動(dòng)獨(dú)立成為法律的立法者的功勞，還有那些實(shí)現(xiàn)作為其他法案的條款而成法的立法者。例如，我們發(fā)現(xiàn)《美國(guó)平價(jià)醫(yī)療法案》包含了近50個(gè)“完全”的搭便車(chē)法案（在這種情況下，法案的全部?jī)?nèi)容都是做為搭便車(chē)者制定的）。

了解搭車(chē)法案是對(duì)現(xiàn)行衡量立法有效性方法的改進(jìn)。在本文中，我們不試圖識(shí)別這樣的情況，即一個(gè)法案的一部分因?yàn)椴迦氲搅硪粋€(gè)法案中而成為法律；我們也不審查最初作為修正案提出的政策提案，我們依舊不恰當(dāng)?shù)匕逊ò傅倪M(jìn)展歸功于一些發(fā)起人（比如ACA中的眾議員蘭格爾）。盡管存在這些局限性，但理解搭便車(chē)法案的成功為探索法律是如何制定的，以及更好地理解在國(guó)會(huì)中立法有效性的構(gòu)成和分布提供了重要的機(jī)會(huì)。

三、為什么是搭便車(chē)？

為什么編寫(xiě)一個(gè)獨(dú)立的法律似乎會(huì)提供更多可見(jiàn)的機(jī)會(huì)來(lái)承認(rèn)其功勞，而一個(gè)發(fā)起人卻會(huì)想作為搭便車(chē)的人推進(jìn)法案呢？主要原因是立法者推進(jìn)獨(dú)立法案的機(jī)會(huì)有限。對(duì)議院來(lái)說(shuō)，搭便車(chē)的策略在程序上有效。在某些情況下，程序上是必要的。在這一部分，我們提出了為什么立法者會(huì)追求搭便車(chē)策略的三個(gè)假設(shè)。

在考慮這些假設(shè)之前，值得注意的是，立法者確實(shí)認(rèn)可成功搭便車(chē)者的功勞。眾議院議員卡羅琳·馬龍尼（Carolyn Maloney）的官方網(wǎng)站設(shè)有一個(gè)“法律頒布”頁(yè)面，列出的大多數(shù)法案（74個(gè)中的40個(gè)）要么是被“包括”在其他法律中的提案，要么是他人的提案，但這些提案都是卡羅琳之前提議的“版本”。馬龍尼還在她與選民的直接溝通中強(qiáng)調(diào)了搭便車(chē)者。她在《曼哈頓通訊》上發(fā)表的2010年春季報(bào)告特別提到了最近通過(guò)的《美國(guó)平價(jià)醫(yī)療法案》中的一些條款是“基于”她曾發(fā)起的法案。

我們期望在先前的有效性研究中，很多能預(yù)測(cè)法案發(fā)起人成功的協(xié)變量也能預(yù)測(cè)搭便車(chē)者的成功。然而，我們也期待另外兩個(gè)政治考量——議程控制和程序約束——來(lái)解釋為什么一些立法者更有可能發(fā)起成功的獨(dú)立立法，而有些人則更有可能發(fā)起成功的搭便車(chē)立法。

（一）議程控制

國(guó)會(huì)議程向來(lái)是稀缺資源。一直以來(lái)，只有一小部分法案得以推行。政黨的兩極分化和立法者越來(lái)越多地參與阻撓，似乎使得通過(guò)正常秩序的法案變得越來(lái)越困難。因此，自20世紀(jì)70年代以來(lái)，國(guó)會(huì)頒布的法律數(shù)量大幅減少。政策成為法律通常也要經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的孵化過(guò)程。

多數(shù)黨議員利用他們對(duì)議程的控制來(lái)壟斷這些有限的功勞認(rèn)可機(jī)會(huì)。在第113屆國(guó)會(huì)（我們?cè)谶@項(xiàng)研究中分析的最近一次國(guó)會(huì)）中，大約30%的重要法律是由63名參眾兩院委員會(huì)和小組委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人（12%的立法者）提出的。多數(shù)黨成員（占議會(huì)50%～60%）提議了所有重要法律的82%。這些成功中許多與有效性無(wú)關(guān)。議程控制為多數(shù)黨立法者提供了額外的機(jī)會(huì)，他們可以把自己的名字寫(xiě)在因其他原因而取得進(jìn)展的法案上。多數(shù)黨領(lǐng)導(dǎo)人與少數(shù)黨議員分?jǐn)傋钍荜P(guān)注的功勞認(rèn)可機(jī)會(huì)也很有限，尤其是在眾議院。我們期待發(fā)現(xiàn)，這些黨派的預(yù)測(cè)對(duì)搭便車(chē)立法不太適用。多數(shù)黨領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該更愿意接受少數(shù)黨中的搭便車(chē)者，以便推動(dòng)良好的公共政策或增加對(duì)其他立法的支持。

假設(shè)1——議程控制：相較于預(yù)測(cè)成功搭便車(chē)者，議程控制（作為委員會(huì)或小組委員會(huì)的主席或多數(shù)黨成員）對(duì)預(yù)測(cè)成功法案更重要。

（二）程序約束

上述議程控制的假設(shè)表明，搭便車(chē)者的成功或許更能體現(xiàn)出真正的立法有效性，因?yàn)樵S多法案取得進(jìn)展的原因與發(fā)起人無(wú)關(guān)。在本節(jié)中，我們假設(shè)程序上的約束也有助于解釋為什么有些法案作為搭便車(chē)者更有可能推進(jìn)。

稅收法案。最能體現(xiàn)激勵(lì)搭便車(chē)的程序約束的例子是憲法第一條的“起源”條款——所有稅收增加的法律都必須創(chuàng)議于眾議院。眾議院積極捍衛(wèi)這一憲法特權(quán)，用稅收可能的影響向參議院法案投“藍(lán)條子”（拒絕）。實(shí)際結(jié)果是，帶有與稅收相關(guān)條款的參議院提案，只能作為搭便車(chē)者，在由眾議院提出的法律上推進(jìn)。我們把所有最初提交給參議院財(cái)政和眾議院籌款委員會(huì)的議案都視為與稅收相關(guān)（因?yàn)樗械亩愂兆h案都必須提交給這些委員會(huì)）。

假設(shè)2——稅收法案：與眾議院稅收類法案相比，參議院的稅收類法案獨(dú)立成為法律的可能性更低，但它們作為搭便車(chē)者被頒布的可能性并不低。

議院間的修正案。在國(guó)會(huì)參眾兩院，從另一個(gè)議院通過(guò)的法案，其審議程序與自己議院的法案不同。在參議院，眾議院通過(guò)的法案通常擱置在參議院的議事日程上，繞過(guò)了委員會(huì)的送交程序。要提出一項(xiàng)參議院法案，多數(shù)黨領(lǐng)袖必須就一項(xiàng)動(dòng)議進(jìn)行談判（這可能會(huì)受到阻撓）。與此形成對(duì)比的是，送交的眾議院法案已經(jīng)提上日程，這使得它成為參議院搭便車(chē)者的一個(gè)有吸引力的手段。這就是為什么時(shí)任參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖的哈里·里德（Harry Reid）（內(nèi)華達(dá)州民主黨）使用H. R. 3590作為《美國(guó)平價(jià)醫(yī)療法案》的載體。

期待兩院間的修正案成為搭便車(chē)者重要的入口點(diǎn)的另一個(gè)原因是，當(dāng)參眾兩院就某項(xiàng)政策分別通過(guò)法案時(shí)，總統(tǒng)只能簽署一項(xiàng)法案成為法律。伊麗莎白·瑞比柯（Elizabeth Rybicki）指出，在這種情況下，通常的做法是由一個(gè)議院處理另一個(gè)議院的法案，在頒布條款之后插入自己的提案。因此，我們應(yīng)該期待解決分歧的過(guò)程將產(chǎn)生許多跨議院的搭便車(chē)者。

假設(shè)3——議院間的修正案：跨議院搭便車(chē)將會(huì)屢見(jiàn)不鮮。與眾議院的法案相比，參議院的法案更有可能以搭便車(chē)的方式頒布。

四、尋找搭便車(chē)者：一種監(jiān)督的、主動(dòng)的學(xué)習(xí)方法

在本節(jié)中，我們將描述如何使用文本重用（text reuse）的方法來(lái)識(shí)別搭便車(chē)者的法案?？偟哪繕?biāo)是將每項(xiàng)未成法法案的每個(gè)版本與國(guó)會(huì)頒布的每項(xiàng)法律的文本進(jìn)行比較。如果一個(gè)未通過(guò)的法案的任何一個(gè)版本都與法律一致，我們認(rèn)為這個(gè)法案是搭便車(chē)的。我們從阿布拉姆·漢德勒（Abram Handler）等人收集的第103～113屆國(guó)會(huì)（1993—2014）中的88466個(gè)法案開(kāi)始。該文集包括成為法律的4703個(gè)法案和聯(lián)合決議，以及未成法的111758個(gè)法案和決議的版本。我們排除了非聯(lián)合決議（因?yàn)樗鼈儾荒艹蔀榉桑?、撥款法案（因?yàn)樗鼈兪菧?zhǔn)強(qiáng)制性的）以及非常少量的私人和關(guān)稅暫停法案。在排除這些法案之后，我們的主要分析考慮了84913個(gè)法案版本。在我們的大部分分析中，我們還排除了國(guó)會(huì)法案項(xiàng)目（Congressional Bills Project）定義的次要立法（例如，為聯(lián)邦大樓命名或制造紀(jì)念幣的法案）。

對(duì)法案內(nèi)容與法律內(nèi)容進(jìn)行匹配的標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督研究方法是要手動(dòng)標(biāo)記一個(gè)大的、隨機(jī)的法案—法律配對(duì)樣本，以確定該法律是否包含法案的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，對(duì)該樣本的一部分訓(xùn)練一個(gè)分類詞，并在一組保留的已標(biāo)記的案例上測(cè)試其表現(xiàn)。然后評(píng)估預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性，如果足夠高，就使用訓(xùn)練好的分類器在更龐大的術(shù)語(yǔ)庫(kù)中預(yù)測(cè)法案—法律配對(duì)。

對(duì)于目前的研究，這種標(biāo)準(zhǔn)方法的第一個(gè)問(wèn)題是搭便車(chē)者可能不多，我們將不得不從視覺(jué)上檢查并標(biāo)記約1萬(wàn)個(gè)法案—法律配對(duì)，以獲得一個(gè)相當(dāng)大的真實(shí)搭便車(chē)案例樣本（300～400個(gè)）。機(jī)器學(xué)習(xí)文獻(xiàn)中的另一種解決方案是使用“主動(dòng)學(xué)習(xí)”來(lái)迭代地收集足夠大的訓(xùn)練樣本。在第一次迭代中，識(shí)別并標(biāo)記了一小部分可能的搭便車(chē)案例。然后使用這個(gè)初始樣本訓(xùn)練分類器來(lái)預(yù)測(cè)其他可能的案例。然后將這些案例標(biāo)記并添加到正訓(xùn)練的語(yǔ)料庫(kù)中，重復(fù)這個(gè)程序。使用這種方法，我們能夠在標(biāo)記少于1000個(gè)法案—法律配對(duì)之后識(shí)別出大量真正的搭便車(chē)者。

第二個(gè)挑戰(zhàn)是，在標(biāo)記的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，即使是真正的搭便車(chē)案例，法案和法律文本也可能是完全不同的。一個(gè)常見(jiàn)的原因是，一項(xiàng)法案往往包含非實(shí)質(zhì)性的前言（如推進(jìn)的標(biāo)題和日期），甚至包括當(dāng)其實(shí)質(zhì)內(nèi)容被納入進(jìn)另一項(xiàng)法律時(shí)被刪除的部分（如調(diào)查結(jié)果和定義）。為了解決這一問(wèn)題，我們制定了一項(xiàng)預(yù)處理協(xié)議，從法案和法律文本中刪除了常見(jiàn)的非實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。

然而，即使在這種預(yù)處理之后，法律和搭便車(chē)者的法案中的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容仍然可能由于法律語(yǔ)言上相對(duì)較小的修改而有所不同。我們初步訓(xùn)練和測(cè)試了幾種廣泛應(yīng)用于計(jì)算語(yǔ)言學(xué)和信息檢索的算法。它們都很好地預(yù)測(cè)了較為簡(jiǎn)潔的法案—法律對(duì)比，但未能很好地預(yù)測(cè)出更混亂的案例，包括重新排序、刪除或插入文本或句子。這個(gè)共同的缺點(diǎn)促使我們開(kāi)發(fā)一種全新的方法，即一種基于序列的文檔相似度表征的新算法。

搭便車(chē)和抄襲很相似。它們的特征是冗長(zhǎng)的匹配文本序列（在法案和法律之間），有時(shí)夾雜著較短的不匹配文本序列?！霸~袋模型”方法（如余弦相似度、相似度度量函數(shù)）不重視單詞序列或鄰近性。而對(duì)齊算法可以做到，但是它們要求研究人員預(yù)先指定，在對(duì)兩個(gè)文檔的相似性進(jìn)行評(píng)分時(shí)不匹配的弊端。這些事前的決定對(duì)預(yù)測(cè)有重要的影響。

我們的方法考慮了單詞接近性，不需要使用單個(gè)參數(shù)化[如史密斯·沃特曼（Smith Waterman）所要求的]。我們提出了一個(gè)“基于序列”的算法（像其他對(duì)齊算法一樣）只使用匹配和非匹配文本模式的信息。它沒(méi)有像許多詞袋模型方法一樣考慮同時(shí)出現(xiàn)的詞的頻率。然而，它與其他對(duì)齊算法在重要的方面有所不同。為了說(shuō)明這一點(diǎn)，下面是《多德—弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》中同一部分的兩個(gè)版本。第一個(gè)（版本A）來(lái)自眾議院提出的法案：

1008條 美國(guó)審計(jì)署監(jiān)督

（a）審計(jì)權(quán)——美國(guó)總審計(jì)長(zhǎng)可以審計(jì)

以下活動(dòng)和金融交易

（1）理事會(huì)；

（2）任何代表或在委員會(huì)權(quán)力下行事的

個(gè)人或?qū)嶓w，只要這些活動(dòng)和金融交易

與該個(gè)人或?qū)嶓w為委員會(huì)所做的工作有

關(guān)。

第二個(gè)（版本B）來(lái)自?shī)W巴馬總統(tǒng)簽訂為法律的版本：

122條 美國(guó)審計(jì)署審計(jì)委員會(huì)

(a)審計(jì)權(quán)——美國(guó)總審計(jì)長(zhǎng)可以審計(jì)以

下活動(dòng)

（1）理事會(huì)；

（2）任何代表或在委員會(huì)權(quán)力下行事的

個(gè)人或?qū)嶓w，只要這些活動(dòng)與該個(gè)人或

實(shí)體為委員會(huì)所做的工作有關(guān)。

這兩個(gè)版本顯然有相同的意圖，但內(nèi)容不是完全相同的（如條款的標(biāo)題是不同的）。我們首先將每個(gè)文本表征為一組重疊或n元語(yǔ)法模型。n元語(yǔ)法模型是由n個(gè)單詞組成的連續(xù)序列。重疊意味著相鄰的n個(gè)字母在單詞中相同。這里我們用的是n-1個(gè)單詞重疊的五元語(yǔ)法模型。在版本A中，n-1重疊的兩個(gè)五元語(yǔ)法模型 是“to work for the Council”和“work for the Council by”。然后，我們將版本A與版本B中的每個(gè)n元語(yǔ)法模型進(jìn)行比較，記錄是否存在匹配向量項(xiàng)。圖1顯示了本例比較的結(jié)果。黑色矩形表示版本A與版本B中匹配的五元語(yǔ)法模型，而灰色矩形表示版本A中的五元語(yǔ)法模型與版本B中的任何n元語(yǔ)法模型都不匹配。因此，黑色矩形序列表示共享文本的長(zhǎng)塊等。

圖1. 多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案的兩個(gè)版本的比較

這種方法的主要優(yōu)點(diǎn)是，這種匹配/非匹配信息可以用來(lái)建構(gòu)許多基于序列的相似度統(tǒng)計(jì)信息（例如最長(zhǎng)匹配序列、平均匹配序列長(zhǎng)度、唯一匹配塊的數(shù)量等）。這些數(shù)據(jù)可以作為監(jiān)督學(xué)習(xí)模型的特征被引入。這些模型可以被訓(xùn)練來(lái)預(yù)測(cè)已知的搭便車(chē)者案例，其中最好的模型可以被挑選出來(lái)，并在更廣泛的語(yǔ)料庫(kù)中用于預(yù)測(cè)搭便車(chē)者。

我們測(cè)試了超過(guò)1500個(gè)模型，使用了21種不同的統(tǒng)計(jì)方法組合，這些數(shù)據(jù)從匹配和非匹配的n元語(yǔ)法模型的序列中計(jì)算得出。我們從一小部分先前標(biāo)記的例子（包括大約80個(gè)真正的搭便車(chē)者）開(kāi)始，并運(yùn)用它們來(lái)識(shí)別一組初始的高效能模型。然后，我們將這些模型應(yīng)用于更廣泛的語(yǔ)料庫(kù)（第111屆國(guó)會(huì)的法案—法律配對(duì)），以預(yù)測(cè)更多搭便車(chē)的案例。在手動(dòng)標(biāo)記這些新識(shí)別的案例并將它們添加到訓(xùn)練集之后，我們重復(fù)這個(gè)過(guò)程（直到效能最好的模型不再預(yù)測(cè)新的搭便車(chē)者）。然后，我們用22個(gè)高效能模型中的多數(shù)票決來(lái)預(yù)測(cè)20年的立法中的搭便車(chē)者。事實(shí)證明，這種方法比以前用其他算法進(jìn)行的實(shí)驗(yàn)要精確得多。

五、研究發(fā)現(xiàn)

我們首先審視最近11次國(guó)會(huì)出現(xiàn)的搭便車(chē)者模式。然后，我們通過(guò)比較多元回歸模型，驗(yàn)證先前提出的假設(shè)，這些模型預(yù)測(cè)了一個(gè)法案是否會(huì)獨(dú)立成為法律，以及一個(gè)法案是否會(huì)作為搭便車(chē)者被頒布。這些模型包括對(duì)立法有效性的標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)明的指標(biāo)，以及先前提出的議程控制和程序約束假設(shè)的指標(biāo)。然后，我們探討了搭便車(chē)者如何改變關(guān)于國(guó)會(huì)立法有效性的結(jié)論。最后，我們將注意力從有效性轉(zhuǎn)移到更廣泛地探索搭便車(chē)的策略。什么樣的法案對(duì)搭便車(chē)者而言是特別有吸引力的手段？在立法程序中，搭便車(chē)者傾向于在什么地方加入？更開(kāi)放的政治環(huán)境是否有助于解釋搭便車(chē)者更頻繁的出現(xiàn)？

（一）國(guó)會(huì)中的搭便車(chē)法案（1993—2014年）

圖2證實(shí)了這種非正統(tǒng)立法的重要性。此圖比較了重要法案和次要法案在每一次國(guó)會(huì)中獨(dú)立成為法律以及作為搭便車(chē)成為法律的數(shù)量。在1993—2014年的時(shí)間段中，我們的方法表明，重要法案成為搭便車(chē)的法律（2997）比獨(dú)立成為法律（2905）的數(shù)量要多。因此，只關(guān)注那些獨(dú)立成為法律的法案，則會(huì)忽略了大約一半的立法制定。

有趣的是，次要法案更有可能作為獨(dú)立的法律而不是搭便車(chē)的法律被頒布。我們認(rèn)為這與早先提出的議程控制論點(diǎn)是一致的。次要議案不會(huì)占用有限的議程時(shí)間。它們不經(jīng)過(guò)審定程序，通常是通過(guò)快速程序（眾議院暫停規(guī)則，參議院全票通過(guò)）。它們與大多議程無(wú)關(guān)。由于以上原因，在這些情況下，可能不太需要采取搭便車(chē)的策略。

圖2. 法律數(shù)量 vs. 搭便車(chē)法案（第103～113屆國(guó)會(huì)）

（二）法案成功的發(fā)起人和程序預(yù)測(cè)

了解搭便車(chē)者是否改變了目前人們對(duì)誰(shuí)在國(guó)會(huì)中有效的理解，先前的研究使用單一的成功閾值來(lái)衡量有效性（例如，該法案是由委員會(huì)審議還是議院通過(guò)），或者通過(guò)衡量法案在程序中的進(jìn)展程度[如克雷格·沃爾頓（Craig Volden）和艾倫·懷斯曼（Alan Wiseman）的LES得分①LES得分：立法有效性得分（Legislative Effectiveness Score）。]。如果作為搭便車(chē)者成為法律的法案也傾向于在整個(gè)程序中自行推進(jìn)，我們就不會(huì)期望有多大的不同。然而，圖3表明通常情況并非如此。大多數(shù)重要的搭便車(chē)法案甚至都不能獨(dú)立地通過(guò)自己的委員會(huì)。這讓我們有理由認(rèn)為，對(duì)搭便車(chē)者的了解可能會(huì)給出關(guān)于誰(shuí)在國(guó)會(huì)中有效的不同結(jié)論。

圖3. 搭便車(chē)法案能獨(dú)立推進(jìn)到多遠(yuǎn)？

為了檢驗(yàn)這一期望，我們預(yù)估了兩個(gè)邏輯回歸模型，來(lái)預(yù)測(cè)一個(gè)法案是否會(huì)獨(dú)立成為法律，以及它是否會(huì)作為搭便車(chē)者成為法律。我們測(cè)試了在先前的有效性研究中通常被認(rèn)為是重要的發(fā)起人的特征（如資歷、思想、性別等）。然而，我們的委員會(huì)相關(guān)變量與之前的研究不同。以前的研究只問(wèn)提案人是不是某一委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，而這次我們研究他們是否領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)法案的委員會(huì)（或該委員會(huì)的一個(gè)小組委員會(huì)）。我們認(rèn)為這些衡量比一般的委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的衡量更能反映議程控制的效益。

我們還探究一些法案類型和與體制相關(guān)的預(yù)測(cè)因素。首先是法案是否得到兩院制的支持。我們衡量這一點(diǎn)是通過(guò)其他議院是否有一個(gè)相同或幾乎相同的“配套”法案。我們還期望不管它的發(fā)起人是誰(shuí)，某些類型的法案更有可能獲得推進(jìn)。第一類是由行政部門(mén)發(fā)起的“應(yīng)請(qǐng)求”議案；第二個(gè)是立法的重新授權(quán)，它反映了即將或過(guò)去的程序到期或“自動(dòng)廢止期”。

最后，我們測(cè)試了兩個(gè)可能鼓勵(lì)搭便車(chē)策略的政治條件指標(biāo)。首先是黨派僵局。立法者可能會(huì)轉(zhuǎn)向搭便車(chē)的策略，因?yàn)橐话銇?lái)說(shuō)，通過(guò)法律變得更加困難。我們利用僵局間隔（意見(jiàn)相左的議員之間的意識(shí)形態(tài)差距）來(lái)控制這種可能性。然而，需要注意的是，之前的實(shí)證研究通常沒(méi)有發(fā)現(xiàn)較大的僵局間隔會(huì)預(yù)測(cè)更低的立法生產(chǎn)力。第二個(gè)政治條件是統(tǒng)一政府。然而黨派僵局假說(shuō)認(rèn)為，立法者在立法程序不奏效時(shí)，會(huì)求助于搭便車(chē)的策略，而這里的期望是，統(tǒng)一政府中的行動(dòng)者能夠更好地協(xié)調(diào)他們的立法活動(dòng)。更具體地說(shuō)，我們期望發(fā)現(xiàn)搭便車(chē)者在統(tǒng)一政府下更常見(jiàn)，因?yàn)榻y(tǒng)一政府更有可能參與綜合性的立法。

圖4. 發(fā)起人的邊緣效應(yīng)和法律中的法案特征 vs. 成功的搭便車(chē)者

圖4以一份法案獨(dú)立成為法律，或成為搭便車(chē)者的邊緣概率表示不同自變量的影響。每組結(jié)果包括兩個(gè)量表，因?yàn)樵诘撞康膬蓚€(gè)變量（行政法案和配套法案）的邊緣效應(yīng)比其他變量大得多。對(duì)于上面的變量，黑線表示零效應(yīng)（在x0-5標(biāo)度）。對(duì)于下面兩個(gè)變量，虛線垂直線表示零效應(yīng)（在x 0-20標(biāo)度）。

總的來(lái)說(shuō)，這些模型表明搭便車(chē)成功的發(fā)起人具有與獨(dú)立立法成功的發(fā)起人非常相似的特征。然而，正如預(yù)期的那樣，委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人和多數(shù)黨議員更有可能支持這些法案，使之獨(dú)立成為法律。另外，相較于其他法案，立法機(jī)關(guān)重新授權(quán)頒布法律的可能性是2.5倍。而行政法案則是15倍。在另一個(gè)議院中有配套的法案（一個(gè)兩院制支持的指標(biāo)）成為法律的可能性是其5倍。不出所料，由參議院提出的與稅收相關(guān)的法案幾乎不可能獨(dú)立成為法律。然而，這些法案和其他法案一樣，很可能會(huì)作為搭便車(chē)成為法律。

這些模型還提供了一些證據(jù)，表明更廣泛的政治背景有助于更多搭便車(chē)式的立法。正如之前的研究報(bào)告所述，我們沒(méi)有發(fā)現(xiàn)更大的僵局間隔會(huì)預(yù)測(cè)更低的綜合生產(chǎn)力或更多的搭便車(chē)行為。然而，統(tǒng)一政府更富有成效，也更有可能頒布包含更多搭便車(chē)的法律。一個(gè)重要的原因（沒(méi)有顯示出來(lái)）是統(tǒng)一政府更有可能從事綜合性的立法。

（三）有效性的結(jié)果

圖5審視了理解搭便車(chē)者如何改變每屆國(guó)會(huì)中至少有一個(gè)立法成功的立法者的比例。在每一個(gè)類別和每一屆國(guó)會(huì)中，搭便車(chē)者都會(huì)在有效議員的名單上增加大量的新立法者。按比例計(jì)算，最大的差別在于少數(shù)黨議員。在這段時(shí)間內(nèi)，他們的有效立法者名單從16%增加到32%。

圖5. 至少提出一項(xiàng)法律的立法者（淺色線）或至少提出一項(xiàng)法律或成功搭便車(chē)的立法者百分比（深色線）

圖6. 發(fā)起人的法律制定與立法有效性得分（LES）的比較

另一種觀點(diǎn)是使用包含搭便車(chē)者和不搭便車(chē)者的有效性度量來(lái)比較個(gè)體立法者。為此，我們對(duì)第111屆國(guó)會(huì)代表的立法有效性得分進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，并將其與基于法規(guī)（法律加搭便車(chē)者）的標(biāo)準(zhǔn)化有效性得分進(jìn)行比較。然后我們審查議員在這兩種度量的分?jǐn)?shù)差異。

圖6提供了相同結(jié)果的兩個(gè)視圖。右上角的圖顯示了差異的總體分布。0.0的值表示一個(gè)議員在這兩項(xiàng)度量中都是有效的，而正（負(fù)）值表示標(biāo)準(zhǔn)化的LES分?jǐn)?shù)評(píng)估一位議員比我們的制定方法更有效（或更低效）。最左邊的圖將關(guān)注點(diǎn)限制在極度差異的情況下。三角形表示委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，而圓點(diǎn)表示普通議員。左邊的數(shù)字表示該議員調(diào)整后的LES分?jǐn)?shù)，右邊的數(shù)字表示該議員發(fā)起的法律和搭便車(chē)的數(shù)量（括號(hào)內(nèi)）。

與之前的研究結(jié)果一致，LES分?jǐn)?shù)傾向于認(rèn)為普通議員的有效性較低（圖中左上角的人都是普通議員）。例如，在第111屆國(guó)會(huì)期間，民主黨眾議員約翰·薩拉查（John Salazar）提出的法案沒(méi)有一項(xiàng)是獨(dú)立成為法律的，但他的5項(xiàng)法律是作為搭便車(chē)者頒布的。其中一項(xiàng)法案H. R. 71確立了科羅拉多州的圣格雷德克里斯托國(guó)家遺產(chǎn)區(qū)，作為H. R. 146的一項(xiàng)條款。另一項(xiàng)（H. R. 346）為農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)生撥款，以提高他們的專業(yè)培訓(xùn)，并作為《平價(jià)醫(yī)療法》的一項(xiàng)條款頒布實(shí)施。

相反，LES認(rèn)為更有效性的立法者（右下）與委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人不相稱。最極端的例子是大衛(wèi)·歐貝（David Obey，時(shí)任眾議院撥款委員會(huì)主席）。歐貝的所有成功法案都是撥款法案。我們將撥款排除在我們的分析之外，因?yàn)樗鼈兪悄欠N最能體現(xiàn)強(qiáng)制性立法的例子，即將有效性與議程控制混為一談。第二個(gè)最極端的例子是2010年接任眾議院籌款委員會(huì)主席的桑德·萊文（Sander Levin）。

（四）搭便車(chē)者加在了哪里？

最后兩個(gè)有待驗(yàn)證的假設(shè)是，在一個(gè)議院審議另一個(gè)議院通過(guò)的法案時(shí)，搭便車(chē)者是否經(jīng)常被插進(jìn)來(lái)，以及參議院的法案是否更有可能搭眾議院法案的便車(chē)成為法律。這些預(yù)期是基于這樣一個(gè)事實(shí)，即稅收條款要求帶有與稅收相關(guān)條款的法案由眾議院提出，而且相較于委員會(huì)最近報(bào)告的參議院法案，在參議院中眾議院通過(guò)的法案更容易獲得通過(guò)。圖7顯示，雖然搭便車(chē)者在立法程序的每個(gè)時(shí)期都會(huì)被添加進(jìn)去，但最常見(jiàn)的時(shí)期是一個(gè)議院正修改另一個(gè)議院通過(guò)的法案時(shí)。也許最引人注目的是，在絕大多數(shù)情況下，參議院和眾議院搭便車(chē)者的手段都是眾議院的法案。事實(shí)上，參議院法案搭眾議院法律的便車(chē)成為法律（1118），比獨(dú)立成為法律（1037）要多。最大的比例是稅收法案。在主題方面，大約有一半的搭便車(chē)者將相同的主題處理為法律的重要主題（黑色底紋），而大約有一半處理為其他主題（灰色底紋）。

圖7. 在立法程序中使用搭便車(chē)的法案的地方

六、討 論

在本文中，我們重新審視一個(gè)長(zhǎng)期存在的立法研究課題。1960年，唐納德·馬修斯注意到：“國(guó)會(huì)山所使用的概念有其獨(dú)特的含義，有效性似乎意味著議案獲得通過(guò)的能力。”50多年來(lái)，學(xué)者們對(duì)立法者有效性的定義是，他們發(fā)起的法案是否通過(guò)了立法程序的正式階段。我們重新定義了“通過(guò)法案”的含義，將作為其他法案的條款的法案納入法律。搭便車(chē)法案只是立法者行使政策影響力的一種方式。它們更接近有效性的“基本事實(shí)”，而不是只關(guān)注法案本身在立法程序中的進(jìn)展程度。我們還從分析中排除了一些搭便車(chē)者普遍存在的問(wèn)題領(lǐng)域，包括撥款（專項(xiàng)撥款）和各種各樣的關(guān)稅立法。然而，了解搭便車(chē)的成功提供了對(duì)有效性和立法程序的新見(jiàn)解。我們發(fā)現(xiàn)，國(guó)會(huì)的機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)（opportunity structure）沒(méi)有那么等級(jí)分明，也沒(méi)有那么黨派分明。我們還觀察到在議院之間，法案和搭便車(chē)成功的不同之處，這反映了重要程序上的不同。

我們還試圖強(qiáng)調(diào)作為有效性衡量標(biāo)準(zhǔn)的法案成功的局限性。許多法案取得進(jìn)展的原因與它們的發(fā)起人無(wú)關(guān)。這導(dǎo)致對(duì)立法者在議程設(shè)置地位（尤其是委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)）中的有效性的高估，盡管很難預(yù)測(cè)精確的影響。但是，也許把法案的成功作為衡量其有效性的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)考慮，最好的理由是，大多數(shù)參議員發(fā)起的法案成為了法律，是因?yàn)榇钌狭吮娮h院法律的便車(chē)。顯然，當(dāng)前的做法忽視了參議院的許多成功之處，甚至可能產(chǎn)生有關(guān)議院影響力的誤導(dǎo)性結(jié)論。

搭便車(chē)者還有更多值得探索的地方。我們還沒(méi)有研究吸引最多搭便車(chē)者的政策領(lǐng)域，或最離題的搭便車(chē)者。搭便車(chē)者也提供了更系統(tǒng)地學(xué)習(xí)兩院制協(xié)商的機(jī)會(huì)。而當(dāng)前研究審視的只是一個(gè)或很少數(shù)量的案例，這里介紹的基于方法的文本提供了機(jī)會(huì)，以便評(píng)估眾議院和參議院在許多法案、議題、黨派環(huán)境（如統(tǒng)一與分立政府）中協(xié)商的相關(guān)影響。

另一個(gè)有待研究的有趣問(wèn)題是，作為搭便車(chē)者的眾議院法案在多大程度上被添加到參議院的法案中，反之亦然。900頁(yè)的參議院修正案《平價(jià)醫(yī)療法案》證明了這一點(diǎn)。此外，哪些立法者最能有效地以這種非傳統(tǒng)的方式推進(jìn)他們的提案，為什么？

目前對(duì)立法生產(chǎn)力的研究主要從兩方面進(jìn)行衡量——法律數(shù)量和“主要法律”數(shù)量。把搭便車(chē)者視為法律對(duì)前者產(chǎn)生了巨大的影響：國(guó)會(huì)的效率大約是兩倍。但是搭便車(chē)者也提供了新的機(jī)會(huì)，可以系統(tǒng)地對(duì)法律進(jìn)行分類，并根據(jù)搭便車(chē)者的數(shù)量、主題的多樣性以及每個(gè)人得到的文本關(guān)注的數(shù)量來(lái)定義綜合性法律，從而審視立法生產(chǎn)力。

更廣泛地說(shuō)，本文介紹的類似算法可用于研究成千上萬(wàn)個(gè)獨(dú)立法案的實(shí)質(zhì)內(nèi)容在立法過(guò)程中是如何發(fā)展的。一個(gè)有待研究的基本問(wèn)題是：從立法程序的一個(gè)階段到下一個(gè)階段，成為法律的法案會(huì)改變多少？從算法中得到的統(tǒng)計(jì)特征也可以用于研究更具體的問(wèn)題，比如：法案的編輯主要是添加新文本還是刪除文本？它們是細(xì)致的（表示關(guān)注文字處理）還是粗泛的（表示新條款的引入或刪除）？新添加的內(nèi)容通常是與主題相關(guān)的還是與主題無(wú)關(guān)的？編輯模式是否因程序的階段（委員會(huì)與議員席）、議院、主題或政治背景而不同？編輯模式能夠預(yù)測(cè)共同提案關(guān)系嗎？或者一個(gè)法案是否會(huì)取得進(jìn)展？