王蓉蓉

摘要：土地二級市場是土地市場體系中不可或缺的重要組成部分。土地二級市場的穩(wěn)定運行，對于盤活存量建設用地、促進土地節(jié)約集約利用具有重要意義。針對當前土地二級市場特點以及土地二級市場交易不規(guī)范、土地轉讓缺乏約束性等問題，提出以下三點建議，優(yōu)化市場體系，提升服務保障能力;明確政府定位，發(fā)揮約束功能;強化立法，規(guī)范土地二級市場交易。

關鍵詞：建設用地;二級市場;利用現(xiàn)狀

中圖分類號：F293文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2020）09-0046-49收稿日期：2020-08-25

1引言

黨的十九大報告提出“以完善產權制度和要素市場化配置為重點，實現(xiàn)產權的有效機理、要素的自由流動”。土地市場作為市場化配置的重要載體，是我國社會主義市場經濟體制的重要組成部分，是資源要素市場的重要內容。隨著社會經濟發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設的深入推進，市場對土地的需求越來越大，土地作為稀缺資源其唯一性、稀缺性特征明顯。改革開放40多年來，以政府供應為主的土地一級市場取得長足發(fā)展，形成了相對完善的制度體系，然而以市場主體之間轉讓、出租、抵押為主的土地二級市場發(fā)展相對滯后，土地二級市場對于促進土地資源的優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用、加快工^化城鎮(zhèn)化進程的積極作用并沒有突顯出來。盡管國家結合各地改革試點實踐，已下發(fā)土地二級市場指導意見，但如何更好實現(xiàn)土地二級市場要素的自由流動依然成為當前各地研討的重要課題。

2土地二級市場的相關概念

土地二級市場主要是指國有建設用地土地使用權的二級市場，主要體現(xiàn)的是土地使用權、土地租賃權以及土地抵押權之間的關系。土地二級市場的有序推進可以完善制度體系、可以有效盤活存量用地。相比于土地一級市場，土地二級市場的發(fā)展具有如下特征：活躍性、自發(fā)性及隱形性。

土地二級市場的活躍性主要體現(xiàn)在三個方面：一是交易主體多樣化，企業(yè)、農村集體經濟組織、個人均有涉及;二是交易內容多樣化，既有國有土地，也有集體土地，在建工程、房地交易均有發(fā)生;三是交易形式多樣化，抵押、出租和轉讓均有發(fā)生，既有土地使用權的直接交易，也有以股權轉讓形式的變相交易，還有以作價入股、聯(lián)營等其他形式的交易。

土地市場的交易具有自發(fā)性，現(xiàn)有交易行為以雙方協(xié)議為主，交易信息獲取大多是靠“中間人”介紹，不能在公開的場所獲得交易信息，買賣雙方以協(xié)議方式確定成交價格，競爭不夠充分，價格得不到充分發(fā)現(xiàn)，無法實現(xiàn)交易過程的信息不對稱。

現(xiàn)有二級市場帶有隱性交易特征，一是不少企業(yè)為了規(guī)避正常的土地交易稅費和土地轉讓條件限制，采取股權轉讓的形式，將相關的土地使用權進行轉讓;二是部分用地單位和個人自行交易，未履行相關登記手續(xù)。

3土地二級市場現(xiàn)狀分析

3.1市場交易現(xiàn)狀

土地二級市場處于培育和發(fā)展期，市場交易還不夠充分和活躍，抵押交易相對較多、轉讓交易相對較少，此外土地交易二級市場缺乏具有創(chuàng)新性和復雜性的經典案例。土地二級市場通過土地產權人將出讓或劃撥的國有建設用地使用權出租給他人使用進行土地市場的交易。土地使用權的出租往往與房屋等地上建筑物出租聯(lián)系在一起。調研顯示近年來出租人和承租人私下交易。土地使用權的出租并沒有進行相關的登記，這將造成劃撥土地使用權及出租收益中國家應得收益出現(xiàn)流失。

土地二級市場的轉讓和抵押兩種交易形式相對比較活躍。在土地轉讓方面，通過優(yōu)化土地轉讓的交易規(guī)則以及完善土地分割或者合并轉讓等政策，激發(fā)二級市場的活力，從而促進存量土地進入市場盤活;在土地出租方面，形成了劃撥建設用地使用權的出租收益征收機制，有助于防止國有資產流失;在土地抵押方面，放寬抵押權人限制，擴大抵押物范圍，允許營利性的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會領域機構，以有償取得的建設用地使用權、設施等財產進行抵押融資，為自身債務提供擔保。

總體而言，土地二級市場交易形式以抵押為主，土地抵押的成交宗地總數(shù)、成交面積總量及成交總金額均占有絕對的比重，其次是國有土地使用權的轉讓，無土地租賃交易統(tǒng)計。從交易主體看，二級市場呈現(xiàn)出主體多元化特征，既有國有企業(yè)、有限責任公司、其他企事業(yè)單位等各類經濟組織，也有個人。土地用途多樣，工業(yè)、商業(yè)、居住用地均有涉及。

3.2市場發(fā)展情況

3.2.1在交易平臺和信息系統(tǒng)建設方面

依托當?shù)匦姓罩行?、交易大廳等搭建了土地二級市場實體交易平臺，提供交易場所，開設業(yè)務咨詢、信息發(fā)布、交易展示、商務洽談、委托交易等功能并以便民利民為基礎，方便群眾辦事促進信息集聚，開設有關部門的辦事窗口提供“交易服務、合同備案、不動產登記”三位一體服務模式，實現(xiàn)土地交易、登記的一站式全程服務。有效緩解了辦事找不著人的現(xiàn)象。

3.2.2在市場監(jiān)管方面

首先，開展數(shù)據庫建設，數(shù)據庫建設為土地市場檢測分析、研究、判斷提供有效的數(shù)據支撐。從多方面、多途徑整理各種形式的土地二級市場轉讓的數(shù)據，盡可能收集準確、詳實的數(shù)據。其次，通過數(shù)據庫建設實現(xiàn)對土地一、二級市場的整體調控，從而促進土地要素的市場流動和存量土地資源的有效配置。

4 土地二級市場存在的問題

4.1 土地市場交易不規(guī)范

長期以來，國有建設用地一級市場建設管理較規(guī)范，土地轉讓、出租、抵押二級市場管理相對弱化，即使擁有統(tǒng)一的二級市場交易平臺，然而土地二級市場的不規(guī)范也會影響二級市場的交易信息流通和交易活動進行。

（1）市場秩序有待規(guī)范。一是私下交易未通過固定的交易場所和平臺，易造成國有資產流失和稅費損失，因不符合法律法規(guī)的土地進入國有建設用地二級市場容易滋生不穩(wěn)定因素;二是在土地使用權交易中，存在部分中介機構會同有關企業(yè)、個人干擾土地交易的現(xiàn)象，自然資源部門取證難。

（2）交易條件難以界定。如國有經濟占主導地位的公司、企業(yè)土地使用權轉讓需要進行公開交易，但是何為國有經濟占主導地位，占多大比例并沒有明確標準，造成界定起來比較困難;按照規(guī)定投資完成25%的土地使用權可以轉讓，未完成投資總額的25%以上的，可以“先投入后轉讓”交易門檻相應降低，但25%的投資標準的界定難度大，實際操作也難度較大。

（3）部門協(xié)同服務程度偏低。國有土地二級市場交易往往不局限于土地，還包括地上物交易情形，其管理涉及自然資源、房產、不動產、司法、市場監(jiān)管、工商等多個部門，當前，各職能部門工作雖各有側重，但無法形成工作合力，如房地整體轉讓手續(xù)辦理時自然資源部門與房管部門手續(xù)辦理流程的分割，土地司法處置時司法部門與自然資源部門對土地處置程序的分歧等。

4.2 土地轉讓缺乏約束性

政府作為土地所有權人的代表和出讓人，在土地出讓時往往將土地利用的相關要求土地用途、開竣工時間、規(guī)劃參數(shù)、產業(yè)類型、科技應用、投入產出、環(huán)保要求、公共設施建設等用合同的形式固定下來，用于實現(xiàn)土地的最佳有效利用，并且出讓合同適用期限是整個土地出讓期限，并不會隨土地使用權人的改變而改變。事實上，由于缺乏相應監(jiān)管機制，一些土地在進入二級市場后會出現(xiàn)了違反簽訂合約行為，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：第一，擅自改變土地利用性質以及規(guī)劃參數(shù)。例如：一些以工業(yè)用地性質出讓后的土地被擅自轉讓用作商業(yè)用途，或者是原計劃作為工業(yè)廠房，但擅自從事商業(yè)從事經營性活動;其次一些商服用地性質出讓的土地，轉讓后擅自從事住宅開發(fā)和經營;還有一些土地被轉讓后，開發(fā)商擅自調整規(guī)劃的參數(shù)、提高容積率或建筑密度等其他指標。此類行為不僅造成了政府土地收益減損，同時會產生環(huán)境污染、社會風險、交通擁堵、消防隱患等問題。第二，擅自改變產業(yè)類型。一些工業(yè)園區(qū)為實現(xiàn)產業(yè)的轉型升級，依托產業(yè)集群和產業(yè)鏈的發(fā)展對園區(qū)引進的項目類型、產出效益等提出明確的需求，但是一些企業(yè)在拿到土地后，擅自改變更改產業(yè)類型，從事與園區(qū)定位并不完全相符的產業(yè)，甚至將土地轉讓給不符合產業(yè)定位要求的一些企業(yè)，從而嚴重影響園區(qū)的健康發(fā)展。

5完善土地二級市場的建議

規(guī)范土地二級市場的交易行為，可以有效實現(xiàn)與一級市場的相互聯(lián)動作用，使要素流動更暢通，可以有效盤活存量土地資源，提升土地價值，為城鄉(xiāng)一體化的建設用地市場的建立奠定基礎。持續(xù)完善交易機制、設計便利的交易程序、全程提供優(yōu)質服務，不斷開創(chuàng)我市國有建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場工作新局面，形成一、二級市場協(xié)調發(fā)展、規(guī)范有序、資源利用集約高效的現(xiàn)代土地市場體系。

5.1優(yōu)化市場體系，提升服務保障能力

（1）完善土地二級市場交易規(guī)則，綜合提升服務效能。政府具有媒介的作用。進行信息發(fā)布實現(xiàn)信息透明化，可以向社會各界提供市場交易方選擇，而且還可以為交易方提供推介、咨詢、股價、經紀、資金監(jiān)管等其他服務。實現(xiàn)土地二級市場的多元化交易可以促使土地交易雙方實現(xiàn)自主交易，或者依托土地交易市場完成土地交易行為。政府作為交易的主體，在二級市場土地交易過程中，應當給予政府監(jiān)管和優(yōu)先購買權。從綜合信息發(fā)布、交易監(jiān)管等多步驟監(jiān)管，從而實現(xiàn)交易全過程的平穩(wěn)健康發(fā)展。

（2）研發(fā)信息系統(tǒng)，實現(xiàn)交易數(shù)據空間化。通過加強與不動產登記系統(tǒng)的相互連通，從而實現(xiàn)“讓數(shù)據多跑路、群眾少跑腿”。建立了土地二次交易情況空間數(shù)據庫，繪制數(shù)字化工作底圖，從而實現(xiàn)交易數(shù)據與空間數(shù)據之間的對接。

5.2明確政府定位，發(fā)揮約束功能

市場是無形的手，政府是有形的手，對于解決土地二級市場活躍度不足和運行不規(guī)范的問題，需要兩者的結合實現(xiàn)存量市場的規(guī)范運行和健康發(fā)展。對于提升土地市場活躍度需要完善土地稅收結構，適當提高土地一級市場的稅費，降低土地流轉環(huán)節(jié)的稅收，激發(fā)土地二級市場的潛力。對于規(guī)范土地二級市場需要實現(xiàn)公開、透明化交易，讓符合轉讓、出租、抵押等方式的土地使用權進入土地二級市場從而實現(xiàn)規(guī)范化交易。最后需要實現(xiàn)一、二級市場的聯(lián)動作用，一、二級市場相互作用相互制約，一級市場的雜亂無章，就會造成二級市場的混亂無序，二級市場的無序運營，也會影像一級市場的健康發(fā)展。

5.3強化立法，規(guī)范土地二級市場交易

從土地二級市場的特點出發(fā)，制定相應的法律、法規(guī)，建立和完善相應的法律體系。鑒于二級市場的活躍性、自發(fā)性及隱形性形成了土地二級市場復雜性的特點。因此有必要制定相應的規(guī)范性文件，強化二級市場立法，規(guī)范交易行為。

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