趙奉軍

前不久，重慶前市長(zhǎng)黃奇帆建議取消住房公積金制度，希望能以此減輕中國(guó)企業(yè)的負(fù)擔(dān)。財(cái)政部前部長(zhǎng)樓繼偉、格力電器總裁董明珠也為此附議。5月18日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）公布，《意見(jiàn)》中也提出要改革住房公積金制度。鑒于住房公積金制度的改革關(guān)系到千家萬(wàn)戶，本期我們討論一下。

中國(guó)大陸的很多住房制度或政策其實(shí)是舶來(lái)品，比如預(yù)售制度和土地批租來(lái)自我國(guó)香港地區(qū)，住房公積金制度來(lái)自新加坡。細(xì)觀歷史，新加坡于1955年7月建立的中央公積金制度本意是想竭力避免向殖民地的未來(lái)退休人員支付退休金的責(zé)任，這與我們對(duì)新加坡公積金制度的認(rèn)知和該制度后來(lái)的定位完全不一樣。1959年6月，新加坡獲得自治，其自治政府在1960-1964年的發(fā)展計(jì)劃宣言中指出，應(yīng)該避免實(shí)行直接改善社會(huì)福利的計(jì)劃。在1965年8月，新加坡最終獲得獨(dú)立。由于實(shí)施10年的中央公積金制度獲得了社會(huì)各界的普遍支持，因此，新政府開(kāi)始在更廣闊的范圍進(jìn)行探索。1968年9月1日，新加坡開(kāi)始了中央公積金制度下的第一個(gè)計(jì)劃——公共住房計(jì)劃。該計(jì)劃允許公積金成員動(dòng)用自己的中央公積金儲(chǔ)蓄購(gòu)買建屋發(fā)展局（1968年創(chuàng)建）建造的享有補(bǔ)貼的低造價(jià)組屋，這標(biāo)志著公積金的使用范圍從養(yǎng)老延伸到住房領(lǐng)域。在中央公積金制度建立后的幾十年里，新加坡政府根據(jù)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，陸續(xù)地推出了有關(guān)退休保障、醫(yī)療保健、住房保障、家庭保障、增進(jìn)資產(chǎn)等5大類16項(xiàng)計(jì)劃，使一項(xiàng)簡(jiǎn)單的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄制度發(fā)展成為了一個(gè)具有綜合功能的社會(huì)保障體系。

1991年，為促進(jìn)房改，我國(guó)上海地區(qū)引入住房公積金制度試點(diǎn)。1994年國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)推廣上海的經(jīng)驗(yàn)。迄今已有近30年了。不過(guò)，我國(guó)的住房公積金制度雖然是模仿新加坡，但與新加坡的中央公積金制度區(qū)別是很大的。單就其功能而言，我國(guó)的住房公積金制度專注于解決繳納者的住房問(wèn)題（暫不談成效），并沒(méi)有與養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障功能融合成為一體。這就導(dǎo)致了企業(yè)如果完全按照政府規(guī)定的比例繳納包含住房公積金在內(nèi)的各種社保（住房公積金是否屬于社保是有爭(zhēng)議的），負(fù)擔(dān)確實(shí)很重。新加坡那種綜合功能的公積金體系繳費(fèi)比例也只有37%。這樣一比較，很容易得出中國(guó)的住房公積金確實(shí)加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)的結(jié)論。既然疫情導(dǎo)致很多企業(yè)生計(jì)困難，通過(guò)減稅降費(fèi)甚至取消住房公積金減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)似乎也是順理成章的事情。

這種取消住房公積金的呼聲不是自今年出現(xiàn)的，只不過(guò)在今年這個(gè)多事之秋顯得更為洪亮而已。除了加重企業(yè)負(fù)擔(dān)的“罪名”外，對(duì)住房公積金制度的其他指責(zé)也不少，包括“回報(bào)率低下，跑不贏通脹”“需求群體錯(cuò)配，體制內(nèi)人員獲益多”“統(tǒng)籌層次低，地區(qū)之間不能調(diào)劑”等問(wèn)題。這些問(wèn)題或多或少確實(shí)存在，但關(guān)鍵是怎么看這些問(wèn)題。如果這些問(wèn)題帶來(lái)的社會(huì)成本或福利損失已經(jīng)遠(yuǎn)超過(guò)其收益，且無(wú)法在現(xiàn)有制度框架內(nèi)調(diào)整改革，那廢除也可以接受。另外，我們?cè)谟懻撟》抗e金制度的存廢時(shí)，切勿把不屬于這個(gè)制度的問(wèn)題也塞進(jìn)來(lái)，比如中國(guó)一些城市房?jī)r(jià)確實(shí)太高，導(dǎo)致很多城市居民即使足額多年繳納住房公積金，也不敢動(dòng)買房念頭;即使買房也只能申請(qǐng)組合貸款，但這不是住房公積金的錯(cuò)。高房?jī)r(jià)的罪魁禍?zhǔn)自僭趺赐谝埠茈y扯到住房公積金頭上。

在諸多罪名中，“加重企業(yè)負(fù)擔(dān)”最為引人注目。這涉及到如何給住房公積金制度定性。如果你認(rèn)為中國(guó)的住房公積金本質(zhì)上屬于社會(huì)保險(xiǎn)的一部分，類似新加坡那種綜合公積金制度，那這個(gè)結(jié)論問(wèn)題不大。但事實(shí)并非如此。中國(guó)的住房公積金制度雖然也是強(qiáng)制繳納，但它本質(zhì)上不屬于社會(huì)保險(xiǎn)，實(shí)際上是個(gè)人收入的一部分。比如，《住房公積金管理?xiàng)l例》第3條明文規(guī)定：“職工個(gè)人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個(gè)人所有”。我們很多人在市場(chǎng)求職過(guò)程中，在談及薪水時(shí)，會(huì)把住房公積金看作是自己的收入，但從沒(méi)有把繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)看作是自己的收入，這并不是一種認(rèn)知失調(diào)。比如兩個(gè)單位，A單位稅后一年收入16萬(wàn)元，但足額按照最高比例繳納公積金大約4萬(wàn)元;B單位稅后20萬(wàn)元，但很少甚至不繳納住房公積金，很多人會(huì)難以選擇舉棋不定，因?yàn)閮蓚€(gè)單位的實(shí)際收入其實(shí)是差不多的。

既然住房公積金是個(gè)人收入的一部分，那就很難說(shuō)它加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。原因在于，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，個(gè)人收入本身是勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。難道A企業(yè)的薪酬包中包含了4萬(wàn)元的住房公積金就加重了A企業(yè)負(fù)擔(dān)？B企業(yè)沒(méi)有支付住房公積金負(fù)擔(dān)就輕？員工完全可以選擇B企業(yè)，最終只不過(guò)是換了一種薪酬支付方式而已。明白了這個(gè)邏輯，就知道取消住房公積金等于降低企業(yè)負(fù)擔(dān)的說(shuō)法是沒(méi)有道理的。

但我又同時(shí)贊成在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好或疫情沖擊期間降低繳存比例或基數(shù)，這矛盾嗎？其實(shí)不矛盾，在經(jīng)濟(jì)衰退期間，勞動(dòng)力市場(chǎng)供大于求實(shí)際工資本來(lái)就應(yīng)該降低，此時(shí)降低住房公積金繳存比例或基數(shù)實(shí)質(zhì)是就是降低工資收入，這正是市場(chǎng)調(diào)節(jié)的結(jié)果。而在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行正常時(shí)期，從制度上廢除住房公積金，由于勞動(dòng)力市場(chǎng)的供求關(guān)系沒(méi)有改變，并不能從總體上降低企業(yè)負(fù)擔(dān)。即使在目前這個(gè)特殊時(shí)期，通過(guò)廢除住房公積金降低工資從而降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，帶來(lái)的問(wèn)題比解決的問(wèn)題更大，首先一個(gè)問(wèn)題就是住房公積金貸款銀行可能面臨著大范圍的斷供問(wèn)題。

筆者的上述分析有一個(gè)漏洞，那就是中國(guó)繳納住房公積金的主體人員并不是企業(yè)或靈活就業(yè)人員，而是行政事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)員工。他們的薪酬體系其實(shí)是非市場(chǎng)化的。即使面臨疫情沖擊和地方債務(wù)危機(jī)，他們住房公積金的繳納基數(shù)和比例也很少有調(diào)整。北京大學(xué)周其仁教授曾有一個(gè)觀點(diǎn)，他認(rèn)為壟斷企業(yè)的利潤(rùn)其實(shí)是整個(gè)社會(huì)的成本。我把這個(gè)觀點(diǎn)引申到我國(guó)龐大的行政事業(yè)單位上。行政事業(yè)單位繳納的住房公積金和其他社保支出來(lái)自于稅收，而稅收構(gòu)成整個(gè)企業(yè)負(fù)擔(dān)的主體。很多企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重，并不是來(lái)自于競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)體制下是否包含住房公積金的員工薪酬，而是還要負(fù)擔(dān)那些額外的社會(huì)成本，這無(wú)可逃避，也無(wú)法轉(zhuǎn)嫁。這么多年來(lái)我們想著降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，也確實(shí)做了不少工作，但行政事業(yè)單位包含住房公積金在內(nèi)的64%的繳費(fèi)比例如果不調(diào)整，只會(huì)全部轉(zhuǎn)嫁到企業(yè)頭上，這才是讓企業(yè)不堪重負(fù)的重要一環(huán)。因此，要降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，需要多管齊下，也需要同甘共苦。與其想著降低企業(yè)住房公積金的繳費(fèi)率或基數(shù)，還不如降低行政事業(yè)單位和國(guó)企的繳費(fèi)率，從而降低企業(yè)的稅負(fù)成本，后者才是整個(gè)社會(huì)運(yùn)行的成本。

從2014年以來(lái)，在公積金制度的源發(fā)地新加坡，也發(fā)生了多起關(guān)于公積金制度的紛爭(zhēng)，讓我們這些覺(jué)得中央公積金制度是社保典范的人大跌眼鏡。我國(guó)的情況比新加坡復(fù)雜得多，不僅關(guān)系到千家萬(wàn)戶，還涉及到數(shù)萬(wàn)億資產(chǎn)的調(diào)整，尤其是改革到政府部門自身頭上時(shí)，不是一件容易的事情。筆者本人也屬于行政事業(yè)單位中一員，但分析問(wèn)題必須超脫于個(gè)人利益。我希望未來(lái)可能實(shí)施的住房公積金制度改革，不要僅僅局限于自愿還是強(qiáng)制、使用范圍的增減、增值收益的分享等問(wèn)題，還要考慮到整個(gè)社會(huì)運(yùn)行的成本問(wèn)題。