廖明月

2020年初新冠肺炎疫情的爆發(fā)給人類社會造成巨大災(zāi)難。截至8月中旬，全球確診病例逾2000萬例，死亡病例逾75萬例，中國確診病例逾8萬例，死亡病例逾4600例。疫情對我國經(jīng)濟(jì)沖擊強(qiáng)勁，許多經(jīng)濟(jì)活動被迫陷入停滯狀態(tài)。在拉動中國經(jīng)濟(jì)增長的“三駕馬車”中，消費(fèi)連續(xù)六年成為“主引擎”。①隨著疫情的蔓延、惡化，其對全球經(jīng)濟(jì)的影響漸次呈現(xiàn)，投資和出口對我國經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)亦將大幅縮水。由于內(nèi)需市場龐大，被抑制或凍結(jié)的消費(fèi)最可能隨著防疫形勢的好轉(zhuǎn)而率先復(fù)蘇，我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展在很大程度上將依賴消費(fèi)市場的復(fù)蘇。是故，如何發(fā)揮財稅法的作用，刺激消費(fèi)對沖疫情影響具有很強(qiáng)的現(xiàn)實意義。

一、新冠肺炎疫情對中國消費(fèi)市場的影響?

1.新冠肺炎疫情對供給側(cè)的影響

第一，新冠肺炎疫情對企業(yè)的影響。一方面，企業(yè)流動性生存能力下降。由于一些企業(yè)在疫情期間銷售、收入減少，假設(shè)成本沒有同步減少，其資金流動性壓力就會增加。一般來說，企業(yè)的規(guī)模越小，受疫情的影響就會越大，疫情的持續(xù)能在短時間內(nèi)造成不少中小微企業(yè)資金鏈斷裂和債務(wù)違約，進(jìn)而面臨破產(chǎn)風(fēng)險。企業(yè)一旦破產(chǎn)，它的生產(chǎn)、供給能力都會隨之消失，即使沒有破產(chǎn)，受制于企業(yè)自有資金投資能力下降以及銀行等金融機(jī)構(gòu)放貸意愿減弱等原因，其擴(kuò)大再生產(chǎn)的能力也面臨考驗。另一方面，供應(yīng)鏈穩(wěn)定性受到?jīng)_擊。

供應(yīng)鏈?zhǔn)瞧髽I(yè)存活的關(guān)鍵，如果上游企業(yè)破產(chǎn)或無法擴(kuò)大生產(chǎn)，下游企業(yè)的原材料需求就會受到影響。由于各地疫情防控效果和風(fēng)險等級不同，企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的進(jìn)度自然不同，上下游企業(yè)復(fù)工進(jìn)度的脫節(jié)會導(dǎo)致一定程度的物流不暢、生產(chǎn)停擺和產(chǎn)品滯銷等問題。同時，上游企業(yè)還存在短期沖擊轉(zhuǎn)換為長期效應(yīng)的風(fēng)險。例如，當(dāng)上游企業(yè)無法及時供貨時，下游企業(yè)可能會處于停工或半停工狀態(tài)，為恢復(fù)生產(chǎn)，它們不得不將供應(yīng)鏈從上游企業(yè)轉(zhuǎn)走，而這種操作往往是不可逆的?？傊髽I(yè)供給能力減弱，將對全社會供給能力造成影響并威脅經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

第二，新冠肺炎疫情對行業(yè)的沖擊。從結(jié)構(gòu)出發(fā)，疫情對行業(yè)的影響不能一概而論。一方面，疫情對傳統(tǒng)行業(yè)沖擊強(qiáng)烈。首當(dāng)其沖的是批發(fā)、零售、娛樂、影視、餐飲、旅游、外貿(mào)、物流、交通、教育等服務(wù)行業(yè)，以及股市、證券等金融市場和房地產(chǎn)行業(yè)，它們幾乎遭受了全方位沖擊。根據(jù)《2019年11月-2020年6月社會消費(fèi)品零售總額主要數(shù)據(jù)統(tǒng)計表》（見表1），2020年1-2月份社會消費(fèi)品零售總額為52130億元，同比名義下降20.5%。服務(wù)業(yè)由于具有人口聚集性的特點(diǎn)，與疫情防控所采取的隔離措施相沖突，成為損失最大的行業(yè)。例如，1-2月份餐飲收入為4194億元，同比下降43.1%。另一方面，疫情助推新型消費(fèi)形態(tài)迅速興起。疫情期間，“宅經(jīng)濟(jì)”倒逼消費(fèi)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)、平臺消費(fèi)等新興行業(yè)逆勢而上，在線貿(mào)易、在線教育、網(wǎng)絡(luò)問診和直播帶貨等數(shù)字化新型消費(fèi)形態(tài)不斷涌現(xiàn)，展現(xiàn)出強(qiáng)勁的生命力。1-3月份，全國實物商品網(wǎng)上零售額同比增長5.9%，占社會消費(fèi)品零售總額比重達(dá)23.6%，比2019年同期提高5.4個百分點(diǎn)。②數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局官網(wǎng)，http：//www.stats.gov.cn/。同時，疫情讓民眾更加關(guān)注健康問題，對醫(yī)藥電商和無接觸配送等行業(yè)產(chǎn)生了不同程度的正面刺激效應(yīng)。

表1 2019年11月-2020年6月社會消費(fèi)品零售總額主要數(shù)據(jù)統(tǒng)計表（單位：億元;%）②

2.新冠肺炎疫情對需求側(cè)的影響

第一，新冠肺炎疫情促進(jìn)消費(fèi)方式轉(zhuǎn)型。隨著疫情蔓延，線上消費(fèi)正成為一種新型消費(fèi)模式。誠然，疫情發(fā)生前就存在不少線上消費(fèi)，但囿于國民的消費(fèi)理念尚未轉(zhuǎn)變，除標(biāo)準(zhǔn)化程度較高或易于配送的商品外，國民對生鮮產(chǎn)品、醫(yī)藥類產(chǎn)品等非標(biāo)或低頻產(chǎn)品在線消費(fèi)的興趣不高。疫情期間，全國上下均采取了封村、封路、小區(qū)封閉管理或交通管制等措施，居民出行受限，線上消費(fèi)開始獲得更多人的青睞。國民新的消費(fèi)習(xí)慣被培養(yǎng)起來，對新型消費(fèi)模式適應(yīng)迅速，消費(fèi)范圍逐步拓展。同時，線上生活服務(wù)發(fā)展迅猛，用戶增長勢頭強(qiáng)勁，消費(fèi)群體不斷擴(kuò)容，老年居民和學(xué)齡兒童也紛紛加入其中，網(wǎng)絡(luò)授課、視頻會議和網(wǎng)絡(luò)問診等服務(wù)已經(jīng)成為線上生活的新常態(tài)?？傊?，疫情深刻地改變著國民的消費(fèi)習(xí)慣和工作生活方式，即使隨著防疫形勢好轉(zhuǎn)以及國民生活逐步恢復(fù)常態(tài)，線上消費(fèi)和線上生活也依然保持著旺盛的生命力。同時，隨著企業(yè)數(shù)字化運(yùn)營能力和服務(wù)水平的不斷提升，與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的新業(yè)態(tài)、新模式必將替代部分傳統(tǒng)消費(fèi)和生活方式。

第二，新冠肺炎疫情導(dǎo)致消費(fèi)水平下降。在疫情沖擊下，影視、餐飲和旅游等服務(wù)性消費(fèi)受到抑制，由于訂單取消或減少以及產(chǎn)品缺乏市場，一些中小微企業(yè)或個體工商戶出現(xiàn)了經(jīng)營困難甚至資金鏈斷裂的情況。企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動受到影響，其用工需求自然隨之減少，這些企業(yè)被迫采取的降薪裁員、延發(fā)工資等措施直接導(dǎo)致了就業(yè)人數(shù)的下降或從業(yè)人員收入的減少。從2020年1-2月份相關(guān)數(shù)據(jù)來看，我國失業(yè)率有所上升，從5.2%增加到6.2%，上升了1個百分點(diǎn)。而在2008年全球金融經(jīng)濟(jì)危機(jī)的制高點(diǎn)，我國失業(yè)率也僅從4.0%增加到4.3%。2020年3月份就業(yè)狀況雖有所好轉(zhuǎn)，但第一季度的失業(yè)率仍然高達(dá)5.9%。北京大學(xué)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院、北京大學(xué)國家發(fā)展研究院：《消費(fèi)券的中國實踐——我國消費(fèi)券發(fā)放的現(xiàn)狀、效果和展望研究》，http：//nsd.pku.edu.cn/sylm/gd/503034.htm，2020年6月1日訪問。此外，由于農(nóng)產(chǎn)品外運(yùn)受到限制以及農(nóng)民工和打工者因人員流動限制外出困難，低收入群體就業(yè)不足的情形將會加劇并連帶影響其基本生活?？傊?，當(dāng)居民就業(yè)不足或收入減少時，相應(yīng)的消費(fèi)需求和購買力就會下降。

二、人本稅法：財稅法助推消費(fèi)市場復(fù)蘇的理論探討?

人本稅法理論在反思傳統(tǒng)國家本位觀的基礎(chǔ)上吸收權(quán)利思想，重構(gòu)國家權(quán)力與納稅人權(quán)利的關(guān)系，以彰顯納稅人的權(quán)利中心和財稅法的人文關(guān)懷，促進(jìn)財稅法治進(jìn)步并實現(xiàn)人的全面發(fā)展。在支持疫情防控和助推消費(fèi)市場復(fù)蘇的背景下，人本稅法理論的風(fēng)險回應(yīng)性、公益導(dǎo)向性、差異分配性與和諧共生性等內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)予以強(qiáng)調(diào)。

1.風(fēng)險回應(yīng)性

在發(fā)達(dá)的現(xiàn)代性中，財富的社會生產(chǎn)系統(tǒng)地伴隨著風(fēng)險的社會生產(chǎn)。[德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險社會》，何博聞譯，譯林出版社，2004年，第15頁。當(dāng)代社會是風(fēng)險社會，風(fēng)險無處不在、無時不有。疫情給包括消費(fèi)市場在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)體系帶來巨大風(fēng)險。從功能出發(fā)，除完成財政籌集，稅法應(yīng)對現(xiàn)實情況的治理功能要求其至少對特定時期的“國家主要任務(wù)”以及“社會分配”這兩個問題進(jìn)行回應(yīng)。廖呈錢：《回應(yīng)性：地方稅收立法制度的一種理論支撐》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2016年第8期。所謂回應(yīng)，是政府對公眾要求作出及時反應(yīng)，并將應(yīng)答、反饋與承諾轉(zhuǎn)化為實踐的過程。Grover Starling， Managing the Public Sector， Chicago： The Dorsey Press， 1986， pp.115～125.面對疫情從個體到社區(qū)、從地方到全國的蔓延與擴(kuò)散，風(fēng)險防控與損失分配構(gòu)成了人本稅法理論的核心議題，要求制定對公眾具有“認(rèn)諾”效力和對政府具有“法定”拘束力的財稅政策，使政府行為與公民訴求和社會需要相契合。在消費(fèi)領(lǐng)域，首先，人本稅法理論要求政府緩解風(fēng)險。支持疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是當(dāng)前國家的主要任務(wù)，政府應(yīng)采取積極的財稅政策來緩解消費(fèi)市場的風(fēng)險，促進(jìn)供給側(cè)企業(yè)的復(fù)工、復(fù)產(chǎn)、經(jīng)營和管理，以及保障需求側(cè)公眾最基本的消費(fèi)需求和購買力。其次，人本稅法理論要求政府分配損失。損失是社會分配的一個重要考量因素，就“上帝之手安排的損失”而言，“讓損失躺在原處”是通常的處理方法，其表明了私法的無奈。但是因疫情而遭受重大損失的人如果得不到及時救助，就可能無法繼續(xù)生存。是故，生存權(quán)保障是人本稅法功能發(fā)揮的應(yīng)有之義，對于受疫情影響嚴(yán)重，尤其是那些“命懸一線”的企業(yè)或個人，政府應(yīng)該通過在現(xiàn)有財政中劃出適當(dāng)部分，或運(yùn)用公共權(quán)力籌集社會資金或調(diào)動社會資源對損失進(jìn)行分配，滿足他們合乎“人性尊嚴(yán)”的需求。這既是“以人為本”的抉擇，也是關(guān)乎消費(fèi)市場復(fù)蘇的重要前提。

2.公益導(dǎo)向性

從社會契約論出發(fā)，稅收是國家與公民在資源分配過程中形成的契約，公民納稅是為了向國家支付公共產(chǎn)品的對價，使國家具備提供公共服務(wù)或公共需要的財政能力，國家征稅是為了滿足作為締約一方的公民對公共產(chǎn)品的需要。稅的本來機(jī)能正是在于籌集為向國民提供公共服務(wù)所需資金這一點(diǎn)上，如果把國民對國家公共服務(wù)需要的總和稱之為“公共的需求”，則稅無非就是為滿足這種“公共的需求”的資金。[日]金子宏：《日本稅法》，戰(zhàn)先斌、郭林根等譯，法律出版社，2004年，第3頁。人本稅法理論正是在強(qiáng)調(diào)平等、自由、民主和誠信的基礎(chǔ)上構(gòu)建的一種“取之于民、用之于民”的征納關(guān)系與稅收秩序，以人文關(guān)懷和人民福祉為導(dǎo)向，而公共利益是它的源流和歸宿。是故，應(yīng)對疫情防控和促進(jìn)消費(fèi)市場復(fù)蘇的財稅政策應(yīng)當(dāng)以公共利益為導(dǎo)向，將以人為本的價值理念融入立法實踐，做到堅持人民主體地位、發(fā)揮人民主體價值和維護(hù)人民切身利益。否則，稅法立法宗旨一旦偏離人本主義的本質(zhì)，其立法便失去了公平正義存在的對象和內(nèi)在價值。張怡：《人本稅法研究》，法律出版社，2016年，“序言”第5頁。需要強(qiáng)調(diào)的是，公益導(dǎo)向性須有法治護(hù)航。作為國家治理的規(guī)則之治，法治蘊(yùn)含著人們普遍接受的價值準(zhǔn)則。由于疫情應(yīng)對和擴(kuò)大消費(fèi)有及時性要求，通過制定高位階的法律進(jìn)行調(diào)控并不現(xiàn)實，但任何刺激消費(fèi)的財稅法規(guī)或規(guī)章都必須以憲法和法律為根本遵循，實現(xiàn)財稅立法與公益導(dǎo)向的耦合，避免侵犯納稅人或公眾的根本利益。同時，面向公眾是公益導(dǎo)向性的題中之意，它要求社會公眾都有機(jī)會參與到疫情防控和支持消費(fèi)的協(xié)商和討論之中，進(jìn)而影響或推動財稅立法進(jìn)程。

3.差異分配性

差別原則是羅爾斯正義論的核心，包括“平等自由”和“機(jī)會公平與互惠互利的差別相結(jié)合”兩個原則，[美]約翰·羅爾斯：《正義論（修訂版）》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國社會科學(xué)出版社，2017年，“前言”第6～8頁。它關(guān)注社會制度和權(quán)益分配的正義性，并從“最少受惠者”的角度去審視正義，希望通過某種補(bǔ)償或再分配機(jī)制去幫助每一位社會成員，使之具有同其他社會成員平等的地位。人本稅法理論汲取了羅爾斯正義論思想，同時在收入端和支出端對征稅和用稅進(jìn)行調(diào)節(jié)：在收入端，按照量能課稅原則，即納稅人的稅收負(fù)擔(dān)與其經(jīng)濟(jì)情況和給付能力相一致，以稅負(fù)實質(zhì)公平回應(yīng)分配不公的難題。受疫情影響，如果納稅人的經(jīng)濟(jì)情況和給付能力下降，其稅收負(fù)擔(dān)自然也應(yīng)當(dāng)減少。在支出端，按照民生財政要求，通過加強(qiáng)民生領(lǐng)域支出并優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，切實解決低收入群體的基本生活問題。為避免國家濫用稅收造成實際的不公平，這里還涉及納稅人決策參與權(quán)和用稅監(jiān)督權(quán)等權(quán)利。在防控疫情阻擊戰(zhàn)中，國家財政收支平衡壓力加大，故財政運(yùn)行應(yīng)堅持“減收增支”的原則：一方面，減少財政收入。稅法應(yīng)當(dāng)向市場讓利、藏富于民，重點(diǎn)聚焦企業(yè)的生存危機(jī)，通過減稅降費(fèi)、延遲納稅和征管優(yōu)化等一系列財稅政策，增強(qiáng)企業(yè)的風(fēng)險應(yīng)對能力并助其渡過難關(guān)。從長期看，讓利于企業(yè)也是在培育財源、擴(kuò)大稅基，留得青山在，財政才更可持續(xù)。另一方面，增加公共支出。疫情之下增加公共支出的要義是構(gòu)建節(jié)約型政府，實現(xiàn)從“部門行政”向“公共服務(wù)”的轉(zhuǎn)型，在追求運(yùn)行成本最小化的同時實現(xiàn)公共服務(wù)最大化。此外，疫情導(dǎo)致財政收支矛盾突出，政府更應(yīng)實施績效管理，強(qiáng)調(diào)“用錢問效、無效問責(zé)”，通過財政補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付等措施兜住基本民生底線，落實力度對沖疫情影響。

4.和諧共生性

從根本上講，人本稅法理論旨在促進(jìn)效率與公平、市場與政府、社會強(qiáng)勢群體與弱勢群體的兼容、共生與和諧發(fā)展。首先，效率與公平的兼容。稅收對效率的影響是稅收政策中最令人關(guān)注的問題，[美]薩繆爾森、諾德豪：《微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)》，蕭琛譯，人民郵電出版社，2004年，第272頁。疫情之下消費(fèi)市場無法實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，發(fā)揮稅收的經(jīng)濟(jì)效率有利于刺激消費(fèi)并創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)奇跡。但是，這并不意味著效率可以處于忽視“人本”的絕對優(yōu)先位置，缺少公平內(nèi)涵的效率并非是真正意義上的效率，效率的實現(xiàn)也要以公平作為條件。事實上，效率與公平是可以兼容的，但在價值取向的順序上，市場機(jī)制應(yīng)更注重效率，而財富分配應(yīng)更注重公平。其次，市場與政府的共生。疫情客觀上造成一些領(lǐng)域的市場失靈，嚴(yán)重抑制了服務(wù)業(yè)等行業(yè)的發(fā)展渠道，導(dǎo)致消費(fèi)大量縮減、企業(yè)大量倒閉。為避免相關(guān)消費(fèi)市場持續(xù)崩潰，政府有必要快速地介入，運(yùn)用公權(quán)力對私權(quán)利進(jìn)行合理、謹(jǐn)慎和有限的干預(yù)，實現(xiàn)“有效的市場”和“有為的政府”共同作用，市場有效以政府有為為前提，政府有為以市場有效為依歸。付才輝：《新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的應(yīng)用研究進(jìn)展：工具與案例》，《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究》2018年第1期。最后，社會強(qiáng)勢群體與弱勢群體的和諧發(fā)展。人本稅法理論強(qiáng)調(diào)客觀存在的差別或不平等，為了補(bǔ)救這種不平等，稅法需要重新調(diào)整社會強(qiáng)弱勢群體之間的利益，促進(jìn)人與人之間的和諧。疫情是一個加速升級和加速淘汰的過程，“強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者恒弱”是歷史不變的規(guī)律。為消弭強(qiáng)勢地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)與弱勢地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)之間進(jìn)一步擴(kuò)大的差距，對治疫情所引發(fā)的人的分化，稅法應(yīng)成為促進(jìn)社會和諧發(fā)展的主要力量，將利益差別或利益分化控制在合理范圍內(nèi)。

三、國家支持消費(fèi)市場復(fù)蘇的財稅立法爬梳?

1.供給側(cè)：給予企業(yè)紓困引導(dǎo)的財稅立法

表2展現(xiàn)了政府在供給側(cè)應(yīng)對疫情和刺激消費(fèi)的財稅立法現(xiàn)狀。這些立法涉及企業(yè)或個體工商戶的稅費(fèi)減免、租金減免、遞延納稅、延長虧損結(jié)轉(zhuǎn)年限和退稅等措施。其中，稅費(fèi)減免是最主要的措施：其一，流轉(zhuǎn)稅減免，主要包括小規(guī)模納稅人增值稅減免，居民生活相關(guān)“三項服務(wù)”收入免征增值稅，運(yùn)輸疫情防控物資收入免增值稅，個體工商戶免征減征增值稅，單位和個體工商戶免增值稅、消費(fèi)稅及其附加等;其二，所得稅減免，主要包括防疫物資生產(chǎn)企業(yè)新購設(shè)備的稅前扣除，困難行業(yè)企業(yè)虧損結(jié)轉(zhuǎn)年限的延長，公益捐贈和直接捐贈的全額扣除等;其三，社會保險費(fèi)減免，主要包括減半征收職工醫(yī)保單位繳費(fèi)部分，免征中小微企業(yè)和減半征收大型企業(yè)基本養(yǎng)老保險費(fèi)、工傷保險費(fèi)和失業(yè)保險費(fèi)單位繳費(fèi)部分等。

表2 中國支持疫情防控、企業(yè)紓困和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的主要財稅立法統(tǒng)計①

表2? 中國支持疫情防控、企業(yè)紓困和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的主要財稅立法統(tǒng)計本表是根據(jù)國家稅務(wù)總局2020年7月1日發(fā)布的《支持疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展稅費(fèi)優(yōu)惠政策指引》和相關(guān)財稅立法整理而成。

文件名稱與頒布時間/部門主要財稅措施

《關(guān)于延長階段性減免企業(yè)社會保險費(fèi)政策實施期限等問題的通知》20200622/人力資源社會保障部、財政部、稅務(wù)總局①延長《關(guān)于階段性減免企業(yè)社會保險費(fèi)的通知》相關(guān)規(guī)定的實施期限;②有雇工個體工商戶單位參保的減免（緩繳）;③個體工商戶和靈活就業(yè)人員個人參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的暫緩繳費(fèi)。

《關(guān)于小型微利企業(yè)和個體工商戶延緩繳納2020年所得稅有關(guān)事項的公告》20200519/稅務(wù)總局小型微利企業(yè)、個體工商戶所得稅延緩繳納。

《關(guān)于電影等行業(yè)稅費(fèi)支持政策的公告》20200513/財政部、稅務(wù)總局①放映服務(wù)免增值稅;②延長虧損結(jié)轉(zhuǎn)年限;③免文化事業(yè)建設(shè)費(fèi);④已征免征稅費(fèi)的退還（抵減）。

《關(guān)于應(yīng)對新冠肺炎疫情進(jìn)一步幫扶服務(wù)業(yè)小微企業(yè)和個體工商戶緩解房屋租金壓力的指導(dǎo)意見》20200509/國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部等①國有房屋租金減免;②鼓勵非國有房屋租金減免（延期收取）;③地方幫扶;④落實增值稅小規(guī)模納稅人的稅收優(yōu)惠。

《關(guān)于穩(wěn)定和擴(kuò)大汽車消費(fèi)若干措施的通知》20200428/國家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部等完善新能源汽車購置相關(guān)財稅支持政策。

《關(guān)于延續(xù)實施普惠金融有關(guān)稅收優(yōu)惠政策的公告》20200420/財政部、稅務(wù)總局①小額貸款利息免增值稅;②農(nóng)戶小額貸款利息按90%減計收入;③特批小額貸款公司的特殊稅收優(yōu)惠;④保險公司種養(yǎng)植（殖）保費(fèi)按90%減計收入;⑤擔(dān)保費(fèi)及再擔(dān)保費(fèi)免增值稅。

《關(guān)于新能源汽車免征車輛購置稅有關(guān)政策的公告》20200416/財政部、稅務(wù)總局、工業(yè)和信息化部購置新能源汽車免車輛購置稅。

《關(guān)于二手車經(jīng)銷有關(guān)增值稅政策的公告》20200408/財政部、稅務(wù)總局減按0.5%征收增值稅。

《關(guān)于繼續(xù)實施物流企業(yè)大宗商品倉儲設(shè)施用地城鎮(zhèn)土地使用稅優(yōu)惠政策的公告》20200313/財政部、稅務(wù)總局減按所屬土地等級適用稅額標(biāo)準(zhǔn)的50%計征城鎮(zhèn)土地使用稅。

《關(guān)于支持個體工商戶復(fù)工復(fù)業(yè)增值稅政策的公告》20200228/財政部、稅務(wù)總局階段性減免增值稅小規(guī)模納稅人的征收率和預(yù)征率。

《關(guān)于貫徹落實階段性減免企業(yè)社會保險費(fèi)政策的通知》20200225/稅務(wù)總局加快辦理已征費(fèi)款退（抵）工作和緩繳費(fèi)款業(yè)務(wù)。

《關(guān)于階段性減征職工基本醫(yī)療保險費(fèi)的指導(dǎo)意見》20200221/國家醫(yī)保局、財政部、 稅務(wù)總局①職工醫(yī)保單位繳費(fèi)部分減半征收;②緩繳政策期間免收滯納金。

《關(guān)于階段性減免企業(yè)社會保險費(fèi)的通知》20200220/人力資源社會保障部、財政部、稅務(wù)總局①免中小微企業(yè)三項社會保險單位繳費(fèi)部分，大型企業(yè)減半征收;②湖北省免各類企業(yè)三項社會保險單位繳費(fèi)部分;③嚴(yán)重困難企業(yè)可申請緩繳社會保險費(fèi)。

《關(guān)于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關(guān)捐贈稅收政策的公告》20200206/財政部、稅務(wù)總局①企業(yè)和個人捐贈的全額扣除;②單位和個體工商戶自產(chǎn)、委托加工或購買抗疫貨物免增值稅等。

《關(guān)于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關(guān)稅收政策的公告》20200206/財政部、稅務(wù)總局①防疫物資生產(chǎn)企業(yè)新購設(shè)備的稅前扣除和增值稅增量留抵稅額的退還;②重點(diǎn)保障物資運(yùn)輸免增值稅;③困難行業(yè)延長虧損結(jié)轉(zhuǎn)年限;④公共交通、生活服務(wù)以及快遞服務(wù)免增值稅。

《關(guān)于新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控期間免征部分行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金的公告》20200206/財政部、國家發(fā)展改革委①防疫產(chǎn)品免醫(yī)療器械注冊費(fèi);②藥品免藥品注冊費(fèi);③航空公司免民航發(fā)展基金。

為促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展，國家也頒布了一些針對行業(yè)層面的立法。其一，專門立法。目前，國家已針對電影業(yè)、汽車業(yè)、物流業(yè)和普惠金融業(yè)等行業(yè)出臺了專門立法支持企業(yè)紓困解難和復(fù)工復(fù)產(chǎn)：（1）電影業(yè)?！蛾P(guān)于電影等行業(yè)稅費(fèi)支持政策的公告》規(guī)定電影放映服務(wù)免征增值稅、電影行業(yè)企業(yè)虧損最長結(jié)轉(zhuǎn)年限延長至8年和免征文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)。（2）汽車業(yè)?！蛾P(guān)于新能源汽車免征車輛購置稅有關(guān)政策的公告》《關(guān)于二手車經(jīng)銷有關(guān)增值稅政策的公告》規(guī)定了新能源汽車免征車輛購置稅和二手車經(jīng)銷減征增值稅，為促進(jìn)汽車消費(fèi)提供了財稅支持。（3）物流業(yè)?！蛾P(guān)于繼續(xù)實施物流企業(yè)大宗商品倉儲設(shè)施用地城鎮(zhèn)土地使用稅優(yōu)惠政策的公告》推進(jìn)了疫情之下物流業(yè)的健康發(fā)展。（4）金融業(yè)。《關(guān)于延續(xù)實施普惠金融有關(guān)稅收優(yōu)惠政策的公告》對向小微企業(yè)等提供普惠金融服務(wù)的納稅人提供稅收優(yōu)惠，其實質(zhì)是保障農(nóng)戶和小微企業(yè)等的融資渠道。其二，非專門立法。有一些受疫情影響嚴(yán)重的行業(yè)，國家尚未進(jìn)行專門立法，但業(yè)已頒布的財稅立法對這些行業(yè)有所涉及。例如，《關(guān)于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關(guān)稅收政策的公告》用了較大篇幅對困難行業(yè)進(jìn)行規(guī)定，包括困難行業(yè)的類型、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和稅費(fèi)政策;該公告的第5條還具體涉及了公共交通業(yè)、生活服務(wù)業(yè)和快遞業(yè)。

這些立法時效快、力度大，能夠助力企業(yè)走出困境，尤其確保中小微企業(yè)能夠在疫情下“活下來”，對壯大市場主體和推動消費(fèi)回升起到了“留住青山”的作用。例如，2020年1-4月，四川省新增減稅降費(fèi)143億元，享受普惠性小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策的納稅人超過100萬戶，有力地幫助了全省中小企業(yè)渡過難關(guān)。參見《稅務(wù)精準(zhǔn)發(fā)力 紓困中小企業(yè)》，中國稅務(wù)報網(wǎng)站，http：//www.ctaxnews.net.cn/paper/pc/layout/202006/15/node_01.html，2020年7月13日訪問。但是，現(xiàn)行立法也暴露出一些不足：其一，缺乏頂層設(shè)計。疫情以來，國家部委和地方政府部門各自為政發(fā)號施令，但國家層面頂層設(shè)計的缺乏不利于消費(fèi)市場的整體刺激和高位協(xié)調(diào)。其二，減稅降費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理?，F(xiàn)行立法主要針對中小微企業(yè)和個體工商戶，但并未區(qū)分其受影響的程度，只要符合條件即可同等享受優(yōu)惠。在減稅降費(fèi)空間有限的當(dāng)下，這樣的結(jié)構(gòu)顯然有待改善。其三，行業(yè)性稅收優(yōu)惠政策缺失?，F(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策大多從企業(yè)層面進(jìn)行考慮，缺乏針對行業(yè)層面的回應(yīng)，即使有所涉及，相關(guān)規(guī)定也過于零散、粗略和簡單。

2.需求側(cè)：激發(fā)公眾消費(fèi)潛能的財稅立法

從需求側(cè)看，增加居民的消費(fèi)需求是政府拉動消費(fèi)的前提，其要求提高居民的可支配收入。在疫情沖擊下，如何盡快提高居民的可支配收入呢？從邏輯上講，有減少稅收和增加補(bǔ)助兩種途徑。

關(guān)于減少稅收，《關(guān)于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關(guān)個人所得稅政策的公告》規(guī)定，醫(yī)護(hù)人員的臨時性補(bǔ)助獎金和普通人單位發(fā)的防護(hù)用品，免征個人所得稅。該措施旨在褒獎醫(yī)護(hù)人員和支持疫情防控，對促進(jìn)消費(fèi)市場復(fù)蘇并無實質(zhì)作用。由于減少對個人的征稅屬于稅制改革范疇，而個人所得稅改革是一項長期的系統(tǒng)工程，并非朝夕即可完成。是故，我們應(yīng)當(dāng)注重稅制改革的長期紅利，而非短期優(yōu)惠。從疫情應(yīng)急的角度看，增加補(bǔ)助是激發(fā)公眾消費(fèi)潛能的最有效舉措。

關(guān)于增加補(bǔ)助，常見的方式是發(fā)放現(xiàn)金或消費(fèi)券。我國民眾歷來重視儲蓄，如果直接補(bǔ)貼現(xiàn)金，其很可能被轉(zhuǎn)化為儲蓄，與刺激消費(fèi)的初衷相悖。是故，為激活處于休眠期的消費(fèi)市場，各級地方政府紛紛出臺因地制宜的消費(fèi)券政策，以期在短時期內(nèi)有效拉動消費(fèi)。綜合來看，這些政策主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：其一，以大額投放為保障。截至5月8日，共有28個省、直轄市、自治區(qū)統(tǒng)籌地方政府和社會資金，在170多個城市累計發(fā)放消費(fèi)券190多億元，涉及區(qū)域廣、投放額度大。參見中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/xinwen/gwylflkjz116/index.htm，2020年7月6日訪問。其二，以地方政府為主體。由于地方政府更了解區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)狀況和居民偏好，又能及時發(fā)現(xiàn)政策實施中的風(fēng)險并有效規(guī)避，故絕大多數(shù)消費(fèi)券是以市或區(qū)為單位單獨(dú)發(fā)放的。同時，在消費(fèi)券發(fā)放過程中，許多行業(yè)組織和企業(yè)積極跟進(jìn)，出臺配套的發(fā)券措施，形成政府為主、多方參與的模式。其三，以數(shù)字技術(shù)為手段。本輪消費(fèi)券發(fā)放得到數(shù)字技術(shù)“加持”，很多地方通過政務(wù)APP、大型電商平臺和支付平臺發(fā)放電子消費(fèi)券，發(fā)放速度快、市場轉(zhuǎn)化率高，不僅提高了政府的發(fā)券效率，更受到居民的廣泛歡迎。此外，運(yùn)用數(shù)字技術(shù)可以及時、準(zhǔn)確地預(yù)估政策實施效果，保證商戶核銷消費(fèi)券、申請補(bǔ)貼的真實性。其四，以雙向保障為目標(biāo)。消費(fèi)券作為“意外之財”，對降低疫情帶來的收入影響和提升居民消費(fèi)能力有明顯的促進(jìn)作用。從類型上看，各地消費(fèi)券主要包括社會商品、生活服務(wù)和文體旅游消費(fèi)券等，涉及傳統(tǒng)餐飲、文化、商超等諸多行業(yè)。這些行業(yè)與民生密切相關(guān)，又大都受疫情影響嚴(yán)重，消費(fèi)券核銷行業(yè)和設(shè)計定向行業(yè)大體一致的思路使其能夠發(fā)揮一石二鳥的作用，既保需求側(cè)，又保供給側(cè)。

從各地實踐看，消費(fèi)券政策的作用明顯，例如，在促消費(fèi)活動的帶動下，重慶市餐飲消費(fèi)市場明顯回暖，今年“五一”期間，監(jiān)測的121家餐飲住宿企業(yè)實現(xiàn)銷售額6778.6萬元，同比恢復(fù)至90.9%;從銀聯(lián)系統(tǒng)覆蓋的重慶市餐飲住宿商戶交易看，4月29日-5月5日期間，餐飲行業(yè)交易總金額為7.24億元，環(huán)比增長6.76%。參見《重慶發(fā)放消費(fèi)券拉動消費(fèi)成效初顯》，中華人民共和國商務(wù)部網(wǎng)站，http：//www.mofcom.gov.cn/article/resume/n/202005/20200502963626.shtml，2020年7月6日訪問。但在實施過程中也引發(fā)了一些問題：其一，規(guī)模問題。2019年，我國社會消費(fèi)品零售總額已達(dá)41萬億元，即使受疫情影響，2020年3月也達(dá)到2.6萬億元，但截至5月中旬，累計投放的消費(fèi)券規(guī)模僅為190億元。數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局官網(wǎng)，http：//www.stats.gov.cn/?？梢姡度肱c民眾需求之間還存在著較大差距。其二，主體問題。市或區(qū)政府主導(dǎo)消費(fèi)券發(fā)放，因缺乏統(tǒng)籌致使數(shù)字平臺需要滿足數(shù)以百計的行政單位的個性化要求，溝通成本極高。此外，一些財政困難的市或區(qū)政府只看到其杠桿作用，卻不通盤考慮自身的財政能力，也盲目跟風(fēng)發(fā)放消費(fèi)券。其三，市場問題。當(dāng)前指定平臺發(fā)放消費(fèi)券的現(xiàn)象層出不窮，提供消費(fèi)券服務(wù)在某種意義上成為特定市場主體的特權(quán)，擾亂了市場秩序，而且易滋生尋租和腐敗。其四，公平問題。線上發(fā)放方式擴(kuò)大了數(shù)字鴻溝，將一些低收入群體排除在外，與政策初衷相悖。同時，缺乏現(xiàn)金補(bǔ)貼方式在一定程度上弱化了消費(fèi)券政策的社會保障功能。

四、助推中國消費(fèi)市場復(fù)蘇的財稅法應(yīng)對?

1.加強(qiáng)頂層設(shè)計，制定差異化財稅政策

一方面，提高立法位階、完善頂層設(shè)計。為堅持全國一盤棋、促進(jìn)消費(fèi)市場的整體刺激和高位協(xié)調(diào)，提高財稅立法位階尤為重要。完善的頂層設(shè)計是國家部委和地方政府部門立法的指南，是納稅人或公民權(quán)益的保障，有助于人本稅法從抽象層面的理論轉(zhuǎn)化為生動具體的實踐?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》和《企業(yè)所得稅法》等稅收法律可構(gòu)成當(dāng)前財稅立法的依據(jù)。囿于法制建設(shè)的滯后與不足，現(xiàn)行法律無法有效應(yīng)對疫情風(fēng)險，故我國可圍繞政策運(yùn)行困境，以“問題-目標(biāo)-效果”為導(dǎo)向修訂上述法律，增強(qiáng)法律的前瞻性、回應(yīng)性和操作性，為推進(jìn)疫情防控和促進(jìn)消費(fèi)市場復(fù)蘇提供整體層面的法治保障。考慮到法律修訂周期較長、技術(shù)過程復(fù)雜，作為過渡，國務(wù)院可以通過制定示范條例和立法咨詢等方式，從全局出發(fā)為國家部委和各級地方政府及其部門的立法活動提供支持，促進(jìn)財稅立法高水平化。

另一方面，制定差異化財稅政策。我國自2009年開始實施“結(jié)構(gòu)性減稅”，根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2018年和2019年分別實行了1.3萬億和2.3萬億的大規(guī)模減稅。數(shù)據(jù)來源：財政部官網(wǎng)，http：//www.mof.gov.cn/index.htm。在此背景下，我國應(yīng)對疫情和擴(kuò)大消費(fèi)的減稅空間其實并不大，不宜實施普惠性強(qiáng)的稅收優(yōu)惠，而應(yīng)調(diào)整結(jié)構(gòu)對資源稟賦差異的企業(yè)實施“區(qū)別對待”：其一，強(qiáng)化大型企業(yè)的社會責(zé)任。大型企業(yè)一般處于產(chǎn)業(yè)鏈上游，規(guī)模大、疫情應(yīng)對能力較強(qiáng)，不僅不應(yīng)享受特殊優(yōu)惠，還應(yīng)強(qiáng)化其社會責(zé)任，將投資重點(diǎn)轉(zhuǎn)向公共醫(yī)療衛(wèi)生等民生消費(fèi)領(lǐng)域。此外，國有企業(yè)還應(yīng)向產(chǎn)業(yè)鏈中下游的中小微企業(yè)讓利，加大對承租其所屬經(jīng)營性房產(chǎn)的中小微企業(yè)的租金優(yōu)惠。其二，重點(diǎn)幫扶困難中小微企業(yè)。對一般困難企業(yè)，要綜合利用各項優(yōu)惠措施提高企業(yè)的獲得感，諸如在增值稅方面采用銷項稅額減半征收、企業(yè)留抵稅額全額退還，在所得稅方面采用減稅降費(fèi)、加計扣除、稅收遞延和延長虧損結(jié)轉(zhuǎn)年限等措施。對嚴(yán)重困難企業(yè)，除上述措施，國家還可以根據(jù)地方企業(yè)數(shù)量和雇員人數(shù)等因素設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付、安排貸款貼息支持。其三，給予不裁員少裁員企業(yè)工資補(bǔ)貼。對于疫情之下較為困難的企業(yè)，如果承諾不裁員或少裁員，國家可以綜合考慮企業(yè)困難情況、職工人數(shù)和裁員率等因素，按照該地區(qū)上一年度社會平均工資的一定比例給予企業(yè)穩(wěn)崗補(bǔ)貼。其四，處罰騙取疫情防控稅收優(yōu)惠違法行為。按照稅收公平和量能課稅原則，受疫情影響較小甚至實現(xiàn)逆勢增長的企業(yè)不應(yīng)享受特殊優(yōu)惠。但一些企業(yè)卻借疫情防控之機(jī)騙取稅收優(yōu)惠或虛開騙稅，既造成國家稅收流失，又?jǐn)_亂市場經(jīng)濟(jì)秩序，故國家應(yīng)加大對此類行為的打擊力度，營造公平的稅收營商環(huán)境。稅務(wù)總局于2020年3月中旬組織開展了打擊騙取疫情防控稅收優(yōu)惠等違法行為專項行動。截至5月底，各地稅務(wù)部門共對1859戶違法企業(yè)實施立案檢查，移送公安機(jī)關(guān)1658戶。參見蔡巖紅：《稅務(wù)總局嚴(yán)打騙取疫情防控稅收優(yōu)惠違法行為1859戶違法企業(yè)被立案檢查》，http：//www.legaldaily.com.cn/index/content/2020-06/05/content_8212992.htm，2020年7月8日訪問。

此外，我國還應(yīng)制定行業(yè)性稅收優(yōu)惠政策。相關(guān)政策應(yīng)綜合行業(yè)虧損和利潤率等因素對“困難行業(yè)”擴(kuò)圍，對于一般困難行業(yè)可通過非專門立法給予幫扶，而對于電影業(yè)、旅游業(yè)等至今尚未完全復(fù)工復(fù)產(chǎn)的嚴(yán)重困難行業(yè)，要完善或出臺專門立法給予更加全面詳盡的幫扶。由于稅法的導(dǎo)向作用，行業(yè)性稅收優(yōu)惠政策有助于整體層面的危機(jī)應(yīng)對和消費(fèi)市場的擴(kuò)容提質(zhì)，但也會造成行業(yè)間實質(zhì)上的不公平競爭，有違稅收公平和均衡發(fā)展。是故，行業(yè)性稅收優(yōu)惠政策必須規(guī)范，優(yōu)惠幅度和期限應(yīng)根據(jù)行業(yè)的實際情況進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，相關(guān)政策一旦完成使命就應(yīng)立即清理，實現(xiàn)政府與市場的和諧共生。

2.減免特定群體稅收，完善消費(fèi)券政策

一方面，減免特定群體的個人所得稅。疫情之下個人所得稅減免的民生意義明顯大于刺激消費(fèi)的意義，因為追求效率也必須堅持“以人為本”的核心立場。稅法對特定群體給予一定的稅制傾斜系公平維度的考量，目的是保護(hù)受影響嚴(yán)重或低收入群體。從地區(qū)差異看，武漢市作為疫情“震中”受災(zāi)嚴(yán)重，湖北省其他城市受到的影響也遠(yuǎn)超全國其他地區(qū)。根據(jù)《個人所得稅法》的規(guī)定，“因自然災(zāi)害造成重大損失的”可以減征個人所得稅。由于新型冠狀病毒溯源不明且并非人造，屬于“自然災(zāi)害”范疇，故湖北省采用普惠性個人所得稅優(yōu)惠促進(jìn)民生和擴(kuò)大消費(fèi)于法有據(jù)。從收入差異看，針對居民受影響程度和消費(fèi)需求的分層現(xiàn)象：對低收入群體，因疫情遭受重創(chuàng)者可申報個人所得稅減免、延期或分期支付，以保障生活消費(fèi);對中等收入群體，財稅政策應(yīng)鼓勵消費(fèi)金融創(chuàng)新和發(fā)展消費(fèi)信貸，通過分期付款等方式抵消疫情對消費(fèi)能力的制約，同時結(jié)合旅游業(yè)等困難行業(yè)的稅收優(yōu)惠，助推消費(fèi)增長;對高收入群體，除合理引導(dǎo)理性消費(fèi)，國家可以調(diào)整高端消費(fèi)品的進(jìn)口稅率，引導(dǎo)消費(fèi)力回流。

另一方面，完善消費(fèi)券政策。其一，有針對性地擴(kuò)大消費(fèi)券規(guī)模。為繼續(xù)刺激消費(fèi)，我國應(yīng)適時擴(kuò)大消費(fèi)券規(guī)模并進(jìn)行科學(xué)的機(jī)制設(shè)計，如利用數(shù)字技術(shù)科學(xué)分析各行業(yè)和企業(yè)受到的疫情影響并實時掌握消費(fèi)券定向行業(yè)和企業(yè)的經(jīng)營狀況，避免出現(xiàn)無須幫扶的企業(yè)套利，需要幫扶的企業(yè)得不到資源等現(xiàn)象，實現(xiàn)市場主體和消費(fèi)者的雙贏。其二，由省級政府統(tǒng)籌發(fā)放消費(fèi)券。針對市或區(qū)政府各自為政的消費(fèi)券政策導(dǎo)致的相互間盲目跟風(fēng)和惡性競爭以及政府與企業(yè)平臺溝通成本加大的情況，我國可改由省級政府統(tǒng)籌安排消費(fèi)券發(fā)放，既實現(xiàn)省內(nèi)全覆蓋，精準(zhǔn)聚焦受影響嚴(yán)重的行業(yè)、企業(yè)和地區(qū)，又有效降低溝通成本、產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)。其三，建立科學(xué)的準(zhǔn)入機(jī)制。當(dāng)前部分消費(fèi)券只能由一種支付方式完成消費(fèi)的做法，構(gòu)成對其他支付方式、相關(guān)平臺和消費(fèi)行為的限制。是故，地方政府和企業(yè)的合作應(yīng)以公開、公正為前提，通過公開招標(biāo)或公平競爭等方式確保符合條件的互聯(lián)網(wǎng)平臺都具有提供消費(fèi)券服務(wù)的資格，避免隨意地將某一市場主體排除在外。其四，采用“線上+線下”發(fā)券模式。當(dāng)前，我國還有大量的低收入群體無法適應(yīng)消費(fèi)券數(shù)字化，導(dǎo)致本來最應(yīng)接受救助的群體被排除在政策之外，其本質(zhì)是一種歧視對待，違背了“最少受惠者”權(quán)益維護(hù)的人本內(nèi)涵。是故，我國應(yīng)該增設(shè)紙質(zhì)消費(fèi)券，采用“線上+線下”發(fā)券模式，提升消費(fèi)券的參與性和公平性。

此外，我國還應(yīng)為低收入群體提供現(xiàn)金補(bǔ)貼。公共政策應(yīng)當(dāng)考慮收入分配問題，消費(fèi)券政策能夠滿足一般收入群體的美好生活需要并激發(fā)其消費(fèi)欲望，但對低收入群體而言，未必能夠達(dá)致理想效果。畢竟低收入群體在基本生活需求方面都存在困難，即使領(lǐng)到消費(fèi)券也可能因需要支付額外費(fèi)用而放棄使用。而現(xiàn)金補(bǔ)貼能夠直接改善他們的經(jīng)濟(jì)狀況，是維護(hù)和保障其基本權(quán)益的最有效舉措。總之，公共政策必須注重公平，針對不同群體采用不同的補(bǔ)貼措施，否則將無法體現(xiàn)財政支出上以人為本的精神和價值訴求。

3.采取“更加積極”的政策取向并防范風(fēng)險

2020年《政府工作報告》指出，“積極的財政政策要更加積極有為?！睋?jù)此，我國應(yīng)從兩個方面來實施：一方面，總量上提高財政赤字?！墩ぷ鲌蟾妗贰皵M按3.6%以上安排赤字率，財政赤字規(guī)模比去年增加1萬億元”，“擬”與“以上”等文字表述表明政府尚未明確規(guī)定赤字率，囿于經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定因素，政府在赤字上預(yù)留了一定的調(diào)控空間，但“1萬億元”則暗示赤字率不會明顯高于3.6%。誠然，國際上以3%作為財政赤字率“警戒線”，我國歷年來都恪守此線，而《政府工作報告》首次突破禁區(qū)，體現(xiàn)了政府穩(wěn)定并提振消費(fèi)市場的決心。但相較于疫情造成的沖擊，3.6%并不算高。從國際實踐看，各國都會在經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重衰退時加大赤字規(guī)模刺激經(jīng)濟(jì)增長。例如，為應(yīng)對2008年國際金融危機(jī)，2009年法國和愛爾蘭的財政赤字率分別高達(dá)7.2%和13.8%。數(shù)據(jù)來源：經(jīng)合組織（OECD），https：//data.oecd.org/。從現(xiàn)實情況看，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行較好、財政穩(wěn)定增長、政府負(fù)債率偏低，高赤字率不會使我國債務(wù)總水平超出風(fēng)險可控范圍。截至2019年末，全國政府債務(wù)負(fù)債率為38.5%，既低于歐盟60%的警戒線，也低于主要市場經(jīng)濟(jì)國家和新興市場國家水平。詳見江聃：《赤字率破 3%是當(dāng)下必然選擇》，《證券時報》2020年5月25日，第A01版。此外，從辯證角度看，提高財政赤字可以防止消費(fèi)下滑，消費(fèi)市場好轉(zhuǎn)又可以促進(jìn)財政增加。是故，我國尚有進(jìn)一步提高財政赤字率的充?？臻g。按照2019年GDP為990865億元計算，如果赤字率從2019年的2.8%提高至3.6%，政府支出較收入要多7926.92億元，如果進(jìn)一步提高至5%，則意味著政府支出較收入要多21799.03億元，由此可以釋放出更多的公共資金用于企業(yè)紓困和消費(fèi)刺激。

另一方面，結(jié)構(gòu)上推進(jìn)支出優(yōu)化。在大規(guī)模財政刺激下，囿于很多資金是用于抗疫紓困的，故須考慮財政赤字和支出的乘數(shù)效應(yīng)。優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)是基于人本考量，與人本稅法理論相契合，體現(xiàn)了國家對民眾無微不至的關(guān)懷。隨著財政收支矛盾日益尖銳，優(yōu)化財政資源配置、確定優(yōu)先性順序，縮減非必要支出顯得十分重要。為保障中小微企業(yè)和困難群體的權(quán)益，我國應(yīng)按照“政府過緊日子”和“群眾過好日子”的要求調(diào)整支出結(jié)構(gòu)。首先，各級政府行政和財政運(yùn)行應(yīng)以“節(jié)用”為原則：一是推進(jìn)機(jī)構(gòu)服務(wù)集約化，壓縮公用經(jīng)費(fèi);二是嚴(yán)格審批“三公”經(jīng)費(fèi)支出，強(qiáng)化預(yù)算硬約束，降低機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本;三是從制度上明確規(guī)定壓縮本級支出和一般支出以及直達(dá)基層等事項，實現(xiàn)增地方、保重點(diǎn)和惠民生。其次，各級政府應(yīng)遵循“生存優(yōu)先、發(fā)展次之”的遞進(jìn)式邏輯：一是優(yōu)先考慮個人生存，加大財政支持克服疫情對扶貧攻堅和基本民生等領(lǐng)域的影響;二是統(tǒng)籌企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，明確市場與政府的關(guān)系，將更多財政資源配置到市場與企業(yè)主體之中;三是助推社會整體發(fā)展，落實對科技、技術(shù)等關(guān)鍵領(lǐng)域的支出以市場為主體、民生為關(guān)注和效率為導(dǎo)向。

當(dāng)然，“更加積極”的政策取向可能造成一些社會風(fēng)險，諸如財政運(yùn)行風(fēng)險、地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險和還債壓力等。據(jù)此，在宏觀層面，我國不能因應(yīng)對疫情和刺激消費(fèi)就無視這些風(fēng)險，必須加強(qiáng)對中央和地方財政的預(yù)算和監(jiān)督，堅守不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。在微觀層面，我國應(yīng)完善“更加積極”的財政政策的制度配套。例如，提高財政赤字率可配套建立中長期預(yù)算制度，實行跨期預(yù)算平衡，以克服年度預(yù)算中的短視行為或冒進(jìn)政策。疫情對消費(fèi)的影響是長期的，假設(shè)以五年為一個預(yù)算周期，只要總赤字率不超過“警戒線”，特殊年份基于預(yù)算需求是可以提高至5%甚至更高的。唯有如此，我國才能有效化解和防范財政風(fēng)險的沖擊，避免因“更加積極”的政策取向產(chǎn)生新的“后遺癥”。

4.強(qiáng)化財政預(yù)算與財政監(jiān)督

“更加積極”的財政政策需要以法律約束為保障，避免出現(xiàn)財政可持續(xù)性甚至脫法問題。加強(qiáng)財政約束的手段主要有兩個：一個是預(yù)算，另一個是監(jiān)督。人本稅法理論下的預(yù)算監(jiān)督及其制度安排首先應(yīng)當(dāng)具備公平屬性，其次應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)納稅人或公眾在預(yù)算監(jiān)督中的獨(dú)立性和參與性。一方面，強(qiáng)化財政預(yù)算。在支持疫情防控和擴(kuò)大消費(fèi)的過程中，我國更應(yīng)強(qiáng)調(diào)預(yù)算，尤其是參與式預(yù)算的意義：其一，預(yù)算編制的參與性。新《預(yù)算法》健全了預(yù)算透明制度，為公眾參與預(yù)算決策奠定了基礎(chǔ)，我國可以完善征詢機(jī)制，通過征詢充分了解受疫情影響行業(yè)、企業(yè)和個人的不同需求，擴(kuò)大納稅人參與的代表性和普遍性，使預(yù)算編制具有更廣泛的民意基礎(chǔ)和人文關(guān)懷。其二，預(yù)算審批的實質(zhì)性。根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付。是故，人大審核預(yù)算報告需對每一筆支出的目的、用途和方式等進(jìn)行實質(zhì)化審查。同時，人大還應(yīng)負(fù)責(zé)召開聽證會并保障社會公眾的參與權(quán)和建議權(quán)，最大限度地避免名曰“刺激消費(fèi)”實則“擠壓市場”的現(xiàn)象發(fā)生。其三，預(yù)算執(zhí)行的有效性。在“減收增支”的背景下，加強(qiáng)績效預(yù)算，提升資金使用效益具有重大的現(xiàn)實意義。由于社會公眾對預(yù)算實施效果最有發(fā)言權(quán)，故我國可通過公開績效信息促進(jìn)公眾評價機(jī)制的構(gòu)建以及加強(qiáng)對評價結(jié)果的應(yīng)用，將其作為預(yù)算安排或調(diào)整的依據(jù)，使預(yù)算更趨合理、高效。

另一方面，強(qiáng)化財政監(jiān)督。強(qiáng)化財政監(jiān)督機(jī)制是落實納稅人權(quán)利和提高政策實施效果的重要舉措，以消費(fèi)券為例，如果缺乏監(jiān)督，其規(guī)范使用就無法得到保障，進(jìn)而導(dǎo)致商家和消費(fèi)者違反規(guī)則，甚至誘發(fā)公職人員出現(xiàn)挪用專項資金等不法行為。據(jù)此，我國可以從監(jiān)督主體出發(fā)，構(gòu)建人大、政府和社會“三位一體”的財政監(jiān)督體系：其一，人大監(jiān)督。作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大應(yīng)置于監(jiān)督體系的核心地位，強(qiáng)化人大監(jiān)督要致力于由程序?qū)彶橄驅(qū)嵸|(zhì)審查、被動監(jiān)督向主動監(jiān)督和事后監(jiān)督向全程監(jiān)督的轉(zhuǎn)化。其二，政府監(jiān)督。政府監(jiān)督包括內(nèi)部監(jiān)督和審計監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督要逐步建立全程監(jiān)督機(jī)制，做到專賬核算和?？顚Ｓ茫l(fā)現(xiàn)問題及時督促改進(jìn)，防止任何地方或部門截留克扣、擠占挪用或改變資金用途。審計監(jiān)督要強(qiáng)化審計部門的獨(dú)立性，擺脫對政府的依附。其三，社會監(jiān)督。社會公眾監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)是落實納稅人權(quán)利的關(guān)鍵，既要加強(qiáng)參與式預(yù)算建設(shè)，通過拓寬納稅人監(jiān)督財政的渠道，主要包括決策聽證、公民質(zhì)證和詢問以及審計報告公布等，推進(jìn)社會監(jiān)督的有效性，還要切實保障憲法和法律賦予公民“申訴、控告、檢舉”的權(quán)利并適時推進(jìn)納稅人訴訟制度建設(shè)，構(gòu)筑社會監(jiān)督的司法防線。唯有如此，國家在頒布和執(zhí)行相關(guān)財稅立法時才能避免出現(xiàn)尋租或腐敗等不法行為，從更大范圍和程度上保障企業(yè)和個人的權(quán)利，滿足其核心訴求。此外，為有效打擊利用國難聚斂錢財?shù)倪`法行為，我國應(yīng)遵循“界定違法行為-明確法律責(zé)任-設(shè)定違法成本”的邏輯路徑構(gòu)建財政問責(zé)體系，強(qiáng)化立法問責(zé)、行政問責(zé)甚至司法問責(zé)機(jī)制。

責(zé)任編輯：牛澤東

* 基金項目：重慶市教委人文社科研究項目“‘營改增后地方稅體系的法治建構(gòu)研究”（17SKJ017）?

① 2019年社會消費(fèi)品零售總額超40萬億元，消費(fèi)對國民經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率達(dá)到57.8%。2020年第一季度GDP同比下降6.8%，其中，因最終消費(fèi)支出下滑導(dǎo)致GDP下降幅度為4.3%。數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局官網(wǎng)，http：//www.stats.gov.cn/。