凌佳亨 喻修遠 梁麗芝

（1.復旦大學國際關系與公共事務學院，上海 楊浦 200433；2.湘潭大學公共管理學院，湖南 湘潭 411105）

如果不理解經濟技術開發(fā)區(qū)，就無法全面理解改革開放政策，更不能進一步領會我國現代化的內生動力與深層邏輯。國家級經濟技術開發(fā)區(qū)（以下簡稱國家級經開區(qū)）作為我國改革開放系列決策中的一項重要制度嘗試，對我國區(qū)域經濟乃至全國經濟的高速增長起到了重要作用，是現代化進程中的關鍵能指。統(tǒng)計數據顯示，自1984年第一個國家級經開區(qū)即大連經開區(qū)設立以來，到2020年，我國共批準設立了219個國家級經開區(qū)，其中東部107家、中部63家、西部49家，[1]東部部分國家級經開區(qū)所創(chuàng)造的經濟總量占所在城市GDP的13%，已成為我國推動開放型經濟發(fā)展，促進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的關鍵紐帶，同時承載著區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要支撐和區(qū)域間聯系橋梁的使命。作為改革開放系列制度變遷中的重要一環(huán)，國家級經開區(qū)的設立與發(fā)展是實現國家現代化的一項關鍵嘗試，但當前學界對于國家級經開區(qū)的研究大多指向經開區(qū)發(fā)展中的具體問題，例如土地規(guī)劃、管理體制、可持續(xù)發(fā)展等方面的問題，尚且缺乏一個有力、頂層的解釋框架。筆者認為，僅僅將國家級經開區(qū)當作我國經濟發(fā)展中的制度與工具支撐，會在歷史發(fā)展的道路上慢慢消解其中深刻蘊含的中國特色社會主義現代化道路的價值理念。借此，本文重新梳理了國家級經開區(qū)的產生原由與發(fā)展歷程，并提出一個基于國家現代化的闡釋框架，旨在通過對國家級經開區(qū)的細察以深入剖析中國特色社會主義現代化道路，兼以喚起學界對該問題的關注。

一、現代化指向：國家級經濟技術開發(fā)區(qū)產生原由

我國改革開放的推進伴隨著現代化的深層邏輯，在邁向現代國家的進程中，國家能力化約為發(fā)展能力，集中體現在改革開放開啟的系列制度變遷的進程中，并落地于以經濟特區(qū)、沿海港口城市、經濟技術開發(fā)區(qū)為代表的對外開放體系之中。

一般國家的現代化道路有兩種：其一是以歐美發(fā)達國家為代表的通過依靠自身資本原始積累實現經濟增長、技術迭代，從而邁向現代化的方式，是一種內生型的現代化道路；其二是通過技術引進、資本引進，依托他國實現本國的現代化，屬于外向型的現代化道路。對于欠發(fā)達國家而言，第二條道路無疑是低成本、高效益的較優(yōu)選擇，這也是我國實現國家現代化的重要方式，而國家級經開區(qū)的設立正是這一現代化路徑中的關鍵一步。早在1984年的沿海部分城市座談會上，相關部門負責人就曾提到：“發(fā)展對外經濟，是解決我們資金不足和技術落后的一條重要途徑?！盵2]20世紀80年代，我國與世界主要發(fā)達國家差距巨大，經濟總量遠遠落后，技術上也存在代際差距，如何快速發(fā)展經濟并實現技術趕超是當時發(fā)展的中心任務，而改革開放便是這一現實背景下的政治決策。國家級經開區(qū)作為我國改革開放的一項制度嘗試，在現代化視野下，其產生主要有四大背景：第一，力圖運用欠發(fā)達國家的后發(fā)優(yōu)勢實行外來技術的本土化，初衷主要是吸引外資、引進先進的制造業(yè)、擴大出口創(chuàng)匯、替代先進材料和零部件的進口。第二，對地方經濟適應型行政體制進行探索，找尋一種適合外向型經濟發(fā)展的新型體制。第三，對特區(qū)成功經驗的放大和推廣，在沿海港口城市設立經開區(qū)是特區(qū)開放試驗成功后我國對外開放戰(zhàn)略的前進與深化，是改革開放系列決策的重要組成部分。第四，全球化與國際分工下的產業(yè)承接與市場需要，一方面旨在通過接納國際資本和產業(yè)轉移實現國內經濟發(fā)展，另一方面也回應了別國對開放中國市場的要求。

（一）外來技術本土化：來自“后發(fā)優(yōu)勢”的解釋

技術是提高生產力的重要因素，也是經濟發(fā)展的重要依托，通過技術引進實現經濟增長是早期設立國家級經開區(qū)的主要目標之一。在1984年沿海部分城市座談會上，國務院就已明確國家級經開區(qū)的定位，對經開區(qū)在技術引進方面提出要求，“經開區(qū)要大力引進我國急需的先進技術，集中舉辦中外合資合作、外商獨資企業(yè)和中外合作的科研機構，發(fā)展生產合作、研究設計，開發(fā)新技術，研制高檔產品，增加出口外匯，向內地提供新型材料和關鍵零部件，傳播新工藝、新技術和科學的管理經驗”。[2]著名經濟學家林毅夫曾指出：“一國經濟發(fā)展的潛力，最重要的還是其技術變遷的可能性?！盵3]而對于一國來說，實現技術升級的方式主要有兩種，即自主研發(fā)與技術引進。相關統(tǒng)計數據表明，引進所需的專利費大致不會超過當初研發(fā)這項技術所花成本的30%，依靠引進國際上先進的技術和管理經驗，發(fā)展中國家可以在較短時間內實現自身的技術進步，提高經濟發(fā)展績效，增加資本回報率，快速實現資本積累，促進產業(yè)升級和經濟增長。[3]改革開放前，我國人均國民總收入（GNI）僅為200美元，遠遠落后于世界主要發(fā)達國家，工業(yè)生產技術也與主要發(fā)達國家存在代際差距，而彼時全國所實行的計劃經濟體制與外來技術本土化的外生型經濟發(fā)展方式之間存在強烈的矛盾，急需一種新型的區(qū)域經濟體制以引進外資及先進技術，國家級經開區(qū)因此得以產生。設立國家級經開區(qū)是我國現代化進程中的一個必然選擇，是外來技術本土化需求的體制產物，國家通過在經開區(qū)實施稅收政策優(yōu)惠、國內市場讓步等措施吸引外資以促進國內技術進步，實現“以市場、稅收換技術”，從而通過技術進步實現經濟增長。[4]以國內市場、稅收減免等方式促進技術迭代，這也是欠發(fā)達國家實現技術躍遷從而促進經濟高速增長，快速實現國家現代化的一種主要方式。因此，作為對外開放的窗口，經開區(qū)自成立以來便肩負著利用欠發(fā)達國家的后發(fā)優(yōu)勢使外來技術快速本土化以實現技術變遷、經濟增長的使命。

（二）地方經濟適應型行政體制的局部探索

從政府經濟職能的演變歷史來看，政府職能的界定是一個動態(tài)范疇。無論是自由主義還是國家干預主義，計劃經濟還是市場經濟，對于政府經濟職能爭論的焦點并不是單純采用某一固定模式，而是根據現實生產力發(fā)展的需要進行調整。我國經開區(qū)的產生是為適應現實生產力發(fā)展的需要而對政府經濟職能進行的局部調整，是為了外向型經濟的發(fā)展而對計劃經濟體制進行的部分突破。從國家級經開區(qū)產生之初的經濟發(fā)展本質來看，這是一種行政依附型經濟，經開區(qū)通過憑借國家給予的合法性優(yōu)惠政策進行經濟建設，實現經濟高速發(fā)展、資本快速積累、技術快速進步。在1978年以前，我國的政府體制強調中央在各個領域的集中統(tǒng)一管控，地方政府治理權限小、能力弱，不利于國外資本和技術的引進，限制了外向型經濟在國內的發(fā)展。在這樣的背景下，經開區(qū)恰恰是對過去集中統(tǒng)一行政體制的突破，是地方經濟適應型行政體制的局部探索。在改革開放初期，鄧小平同志就明確指出：“我們建立特區(qū)，實行開放政策，有個指導思想要明確，就是不是收，而是放?！痹谘睾８劭诔鞘?，“通過放寬某些政策，改革現行的某些管理制度，增強這些城市及其企業(yè)開展對外經濟活動的活力”，[2]并且要求這14個港口城市在經濟管理體制改革方面走在前頭。雖然國家級經開區(qū)的設立直接著眼于經濟發(fā)展，但如果我們僅以經濟成就來看待和評估經開區(qū)卻是片面的，其在體制創(chuàng)新方面的大膽求索和積極貢獻也同樣值得關注。在小范圍最先建立具有國際能力的投資環(huán)境，需要一個科學、精簡、高效、充滿活力的體制加以保證，國家級經開區(qū)區(qū)別于一般地方政府的特色運行體制就是地方經濟適應型行政體制的局部探索和最好詮釋。

（三）經濟特區(qū)成功經驗影響下的制度推動

經濟特區(qū)作為中國改革開放的突破口，同時開啟了中國社會制度變遷的探索征程。經濟特區(qū)作為一種強制性制度安排，打破了傳統(tǒng)體制下的一般均衡狀態(tài)，使非均衡發(fā)展成為中國社會制度變遷的最佳路徑選擇。[5]對外開放與經濟體制改革緊密相連，封閉的經濟一旦開放，其必然會成為經濟體制改革的壓力和動力，使經濟體制改革進程變得不可逆轉、深入向前，在此意義上，國家級經開區(qū)正是在由經濟特區(qū)開啟的中國系列社會制度變遷道路上的縱向深化與發(fā)展。

廣義的改革具有工具理性的特點，本質是調整同現實生產力不相適應的生產關系，我國的改革開放系列決策也不外如是。黨在改革實踐中堅持以馬克思主義科學理論為指導，堅持在改革中貫徹馬克思主義哲學普遍性與特殊性相統(tǒng)一的規(guī)律，在設立國家級經開區(qū)的決策中也同樣遵循了這一執(zhí)政理念，貫徹了漸進主義的決策方式。鄧小平同志曾說：“經濟特區(qū)的發(fā)展和經驗，在國內外都引起了注意，實踐證明我們建立經濟特區(qū)的政策是正確的?！盵2]設立經濟特區(qū)作為改革開放的政策起點，其獲得的巨大成就作為制度推力促進了經開區(qū)在沿海港口城市的設立，探索出了一種區(qū)域經濟發(fā)展的新模式、新體制。與此同時，在經開區(qū)建設初期，學界便存在這樣的聲音：經開區(qū)要結合自身實際，將經濟特區(qū)當成發(fā)展標桿，學習和參照經濟特區(qū)的經驗、模式，按照與國際慣例接軌和社會主義市場經濟體制相適應的總體要求，積極推進體制創(chuàng)新，努力構筑一整套更加有利于開放和開發(fā)、更加充滿生機和活力的行政管理體制、企業(yè)運作機制和社會服務機制，以機制活力求得發(fā)展動力。①1999年5月21-23日，青島經濟技術開發(fā)區(qū)管委會、中共中央黨?！敖洕夹g開發(fā)區(qū)發(fā)展研究”課題組與山東社會科學院共同主辦了“國家級經濟技術開發(fā)區(qū)發(fā)展定位和方向”理論研討會，這是當時研討會上的一種主要觀點。特區(qū)的成功經驗，探索出了一種適應我國20世紀80年代外向型經濟發(fā)展的體制，并且在地方政府體制與區(qū)域經濟發(fā)展的耦合中減少了不確定性，降低了制度選擇的成本，從而直接推動了國家級經開區(qū)的設立。

（四）國際分工下的產業(yè)承接與市場需要

國際分工理論強調不同國家間的生產要素優(yōu)勢，強調一國的生產要素通過全球化流動到其他國家，從而實現資源的最優(yōu)配置，為我國對外開放宏觀布局提供了可靠的理論支撐。20世紀80年代，全球化生產在廣度和深度上不斷推進，作為國際分工產業(yè)鏈的下游，我國在勞動力成本、土地成本、環(huán)境治理成本等方面具有要素稟賦。國家級經開區(qū)是我國憑借這些要素稟賦參與“國際大循環(huán)”，吸引外來資本、進行產業(yè)承接而設立的地方特殊行政區(qū)劃。正如帕拉格·康納（P.Khanna）所說，“現在遍及幾十個國家的經濟特區(qū)也是自現代國家誕生以來對國家治理方式最重大的創(chuàng)新，這些經濟特區(qū)不僅是本地發(fā)展之錨，也是融入全球體系的節(jié)點”。[6]全球化的不斷深化與國際分工的不斷細化是中國經開區(qū)形成和發(fā)展的重要外在驅動力。

與此同時，我國改革開放之初，又正是獨立封閉的國別經濟走向合作共生的區(qū)域經濟乃至全球經濟的關鍵轉折時期，我國擁有世界上最多的人口，還擁有世界上最廣闊的市場之一，潛在消費需求巨大，是發(fā)達國家工業(yè)制成品的理想輸出地。自19世紀鴉片戰(zhàn)爭以來，資本主義國家就迫切渴望打開龐大的中國市場，直到中國加入WTO后，這一要求才獲得了合法性的途徑，國際對中國經濟的開放程度也提出了更高要求，這也在另一方面推動了經開區(qū)在的誕生。因此，可以說經開區(qū)的設立、擴張及發(fā)展也更是國際對中國國內市場需要的一種外在顯現。

二、現代化躍進：國家主導下的經濟技術開發(fā)區(qū)發(fā)展進程

后發(fā)外生型現代化道路大都得益于一個強大的有為政府，在后發(fā)國家的發(fā)展進程中，政府主體對于資源的有力汲取以及集中配置能力也直接決定了國家發(fā)展的基本態(tài)勢與格局。20世紀80年代，我國在黨和政府強大能力的主導下開啟了現代化的大門，國家級經開區(qū)也伴隨著現代化進程演變出從西方化到本土化的生成邏輯，這是現代化國別擴散的一個體現，從借鑒摸索到轉型創(chuàng)新的發(fā)展邏輯，這是經濟實現快速發(fā)展的必由之路。

（一）從西方化到本土化：國家級經開區(qū)生成的內在邏輯

后發(fā)國家的現代化都必然需要經歷一個本土化的過程，從現代化的縱向時序來看，西方國家在歷史的早期便完成了國家的工業(yè)化，開啟了現代化的道路?，F代化是一個不斷擴散的過程，其擴散的向度由中心向邊緣延展，由現代化的早發(fā)國家向后發(fā)國家延展。[7]在后發(fā)國家選擇現代化道路的過程中，無法規(guī)避早發(fā)國家現代化道路的影響，無法開辟一條完全不同于舊有現代化形式的新道路，而早期西方世界研究現代化的學者將現代化等同于西方化，將現代化模式機械地歸結為西方道路又沒有將一國實際加以考慮，缺乏解釋力。誠然，后發(fā)國家的現代化一方面無法脫嵌于西方國家現代化模式的國別擴散之中，另一方面也同樣無法回避本國語境，現代化的本質與關鍵在于對西方化與本土化的合理平衡，而國家級經開區(qū)作為新生事物在我國的生成同樣既離不開對西方實踐的考察與援引，也離不開本土化的探索與發(fā)展。

回溯經開區(qū)的產生歷程，在本質意義上來說，經開區(qū)是全球貿易的產物，最早的雛形是自由貿易港，就世界范圍來看，經開區(qū)的出現同全球整體的跨越式發(fā)展與時代大轉折緊密相連。1547年，正值西方大變革的文藝復興時期，世界上第一個自由貿易港誕生于亞平寧半島的意大利熱那亞共和國，其產生促進了區(qū)域間自由貿易的快速發(fā)展，為意大利地區(qū)的外向型經濟提供了有力支撐并進而拉開了世界意義上經開區(qū)發(fā)展的序幕。16世紀以來的近五百年間，世界經開區(qū)的發(fā)展演變出三個時期：工業(yè)化前期、工業(yè)革命時期、后工業(yè)化時期，這三個時期分別對應三個時代：商業(yè)化時代、工業(yè)化時代、知識化時代。

在工業(yè)化前期，全球交流的大門逐漸打開，商業(yè)化時代到來。為促進貿易自由化以推動本國經濟發(fā)展，許多國家逐漸開始在水路等交通發(fā)達地區(qū)設立自由貿易港，并在港區(qū)內實施稅費優(yōu)惠政策，極大地促進了地區(qū)間貿易的發(fā)展，而這樣一個個享有優(yōu)惠政策的自由貿易港便是經開區(qū)的早期雛形。[8]自1547年世界上第一個自由貿易港誕生后，意大利的、威尼斯、法國馬賽也相繼開辟了自由貿易港。德國漢堡、布萊梅、丹麥哥本哈根、葡萄牙波爾因等地，也先后宣布成為自由港或劃出部分地區(qū)作為本國的自由貿易區(qū)。自由貿易港所帶來的貿易紅利迅速席卷了整個歐洲，歐洲各主要資本主義國家陸續(xù)設立自由貿易港或自由貿易區(qū)，并隨著資本主義經濟的擴張而擴散至其他地區(qū)。期間，許多被殖民主義征服或強行租占的國際重要港口，如吉布提、直布羅陀、新加坡、亞丁、中國香港等地，都相繼成為自由貿易區(qū)或自由港，成為殖民帝國發(fā)展轉口貿易的重要場所。[9]

經開區(qū)在20世紀60、70年代進入了以出口加工區(qū)為主要形式的時期，1959年，愛爾蘭香農自由區(qū)建立，標志著這一時期的開始。第二次世界大戰(zhàn)后，世界各國生產力迅速增長，有力促進了國際分工的發(fā)展。各國的經濟日益相互依存、相互聯系，頻繁的國際商品交易、勞務交流、資本流動和技術轉讓使得各國的生產和生活密切相關，所有國家都不可能閉關鎖國，開放已成為世界發(fā)展的潮流。20世紀60、70年代是出口加工區(qū)發(fā)展的黃金時期，在此期間許多國家和地區(qū)的出口加工區(qū)紛紛涌現。20世紀70年代末，世界出口加工區(qū)總數達到240多個。許多發(fā)展中國家以“出口加工區(qū)”為基礎，大量引進外國投資發(fā)展出口產業(yè)，促進本國經濟的快速發(fā)展。通過設立出口加工區(qū)，發(fā)展對外貿易，一些國家或地區(qū)成功地縮小了與發(fā)達國家的差距，進入了新興工業(yè)化國家或地區(qū)的行列。這個時期，經開區(qū)在數量上由少到多，在規(guī)模上由小到大，在經營上由流通貿易型為主轉變?yōu)樯a型為主。所有這些都標志著經開區(qū)的發(fā)展進入一個嶄新的時期。[9]

從全球意義上的自由貿易港到出口加工區(qū)，經開區(qū)的前生是西方國家為發(fā)展對外貿易而設置的新生事物及制度安排。我國經開區(qū)的建設一定程度上接受了西方社會對外經濟發(fā)展的經驗，并賦予我國特有的社會主義現代化優(yōu)勢，形成獨具特色的社會主義市場經濟。

（二）從借鑒摸索到轉型創(chuàng)新：國家級經開區(qū)發(fā)展的時期劃分

國家級經開區(qū)的設立由國務院統(tǒng)一規(guī)劃批準，因此行政審批許可下的國家級經開區(qū)設立具有典型的批次性，存在鮮明的發(fā)展階段。自1984年我國開始設立國家級經開區(qū)以來，經開區(qū)數量總體呈上漲態(tài)勢，不同的發(fā)展時期有不同的國內外環(huán)境，因此國家級經開區(qū)的發(fā)展中心和建設重點也在不同時期存在不同特點，本文將經開區(qū)35年來的發(fā)展縱向劃分為四個時期：摸索發(fā)展時期、規(guī)范發(fā)展時期、高速發(fā)展時期、轉型發(fā)展時期，并總體呈現出了從借鑒摸索到轉型創(chuàng)新的發(fā)展邏輯。

圖1 國家級經開區(qū)總數（1984—2015年） ①因近年（2015年至今）國家級經開區(qū)總量無變化，故不予統(tǒng)計。

1.第一階段（1984—1993年）：摸索發(fā)展時期1978年底，黨的十一屆三中全會作出了實行改革開放的決策，隨后我國逐步設立經濟特區(qū)、沿海港口城市。在1984年至1988年間，國務院相繼批準在沿海12個城市建立14個國家級經濟技術開發(fā)區(qū)，其中1984年設立10個，1985年1個，1986年2個，1988年1個。國家級經開區(qū)作為我國的新生事物，創(chuàng)設之初的各類規(guī)范均尚未建立健全，處于建設的摸索發(fā)展時期。這一時期的經開區(qū)建設總體呈現出了三大特征：其一，以借鑒、模仿經濟特區(qū)的發(fā)展經驗為主；其二，經開區(qū)內部處于增量開發(fā)為主的發(fā)展模式；其三，這一時期的經開區(qū)（尤其是自1992年起）由于缺乏配套的管理制度，其設立開始失控，一哄而上，開始大搞規(guī)模擴張，其中1992年新設國家級經開區(qū)6個，1993年12個。

經濟特區(qū)與國家級經開區(qū)定位相似、職能相近，在許多方面的發(fā)展經驗都可以共享。在設立國家級經開區(qū)之初，國務院就指出：“國家級經開區(qū)可以參照特區(qū)的某些成功經驗，逐步推行基建工程制改革、勞動用工合同制、干部招聘制、浮動工資制、各種管理責任制等?！盵2]經濟特區(qū)作為改革開放制度探索的先行者，為制度尚未健全的國家級經開區(qū)提供了寶貴的發(fā)展經驗。因此，這一時期的經開區(qū)發(fā)展總體上以學習、借鑒、模仿特區(qū)發(fā)展的成功經驗為主，兼以結合地方實際，探索適應國家級經開區(qū)的特色發(fā)展模式。

經開區(qū)初創(chuàng)的現實情況決定了其發(fā)展的第一步是引進外來資本和先進技術，因此這一階段的經開區(qū)職能重心以增量開發(fā)為主，著重引進外資、新型先進技術，著力實現經開區(qū)內部建設項目從無到有、從少到多的突破，對于外資質量、技術水平沒有過高要求，是一種粗放型的引資引技發(fā)展模式。此外，從無到有的制度探索也決定了這一階段國家級經開區(qū)的建設必然會存在混亂與低效的現象。實踐表明，自1992年開始，國家級經開區(qū)低價競爭、濫占耕地、土地閑置等一系列頑癥相繼出現，被稱為“圈地運動”的國家級經開區(qū)擴張也形成一股強大的勢力在城郊結合處“肆虐”。與此同時，在大面積平整土地、招商引資的過程中，城市化、工業(yè)化、現代化跟進，一些地區(qū)農業(yè)和農村似乎在一夜之間蕩然無存，大量失地農民就地轉化為城鎮(zhèn)居民。[10]部分地區(qū)還出現私自設立經開區(qū)，違規(guī)給予稅收優(yōu)惠政策等亂象，極大損害了國家利益，經開區(qū)建設逐漸開始失控。

2.第二階段（1994—1999年）：規(guī)范發(fā)展時期在經歷了摸索發(fā)展時期后，通過借鑒與反思，國家級經開區(qū)的建設開始逐步找到經驗。這一階段，我國多層次、全方位的對外開放格局已基本形成，國家級經開區(qū)設立速度較上一時期明顯放緩，1994—1999年的六年間，僅新增國家級經開區(qū)3個，且新設經開區(qū)著重體現在地理范圍上的突破，開始由最初的單一位于東部沿海向中西部內陸延伸。此外，這一時期，第一階段設立的14個國家級經開區(qū)各項制度建設已初顯成效，對地方經濟的拉動作用顯著體現。另一方面，針對以經開區(qū)為代表的開發(fā)區(qū)一哄而上、無序擴張的情況，1993年出臺的《國務院關于嚴格審批和認真清理各類開發(fā)區(qū)的通知》明確規(guī)定：“設立各類開發(fā)區(qū)，實行國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府兩級審批制度。省、自治區(qū)、直轄市以下各級人民政府不得審批設立各類開發(fā)區(qū)”，[11]進一步規(guī)范了經開區(qū)的設立與管理，抑制了一些地方出現的“開發(fā)區(qū)熱”，也一定程度上解釋了這一時期國家級經開區(qū)數量增長較少的現象。自此，我國經開區(qū)開始邁向規(guī)范發(fā)展時期，各項制度規(guī)范開始逐步建立健全，一套科學有效的經開區(qū)發(fā)展模式開始形成。

3.第三階段（2000—2012年）：高速發(fā)展時期2000年以來，國家級經開區(qū)總量呈現井噴式上漲。一方面是由于2003年以后，國務院同意發(fā)展較快、績效較好的省級經開區(qū)升級為國家級經開區(qū)；另一方面，2001年我國成功加入世界貿易組織（WTO），外向型經濟開始在國內蓬勃發(fā)展，給經開區(qū)帶來了一次寶貴的穩(wěn)定發(fā)展機遇，一批國家級經開區(qū)借此得以設立。在加入世貿組織后，外部環(huán)境對我國外向型經濟的發(fā)展提出了更高的要求，對我國地方政府傳統(tǒng)的行政方式和經濟職能提出了挑戰(zhàn)。世貿組織要求成員國的非歧視性原則、國民待遇原則以及透明度原則也都對我國經開區(qū)這一時期數量的增加、規(guī)模的擴大產生了助推作用。[12]與此同時，為貫徹落實西部大開發(fā)戰(zhàn)略，1999年國務院批準中西部省份可在省會城市選擇一個符合條件并已建成的省級開發(fā)區(qū)升級為國家級經濟技術開發(fā)區(qū)。在內外部環(huán)境的共同作用下，這一時期我國經開區(qū)數量迅速增長，13年間國家級經開區(qū)數量由1999年的36個增長到2012年的171個，年均新增10個。同時，經開區(qū)的區(qū)域經濟帶動作用也得以顯著增強，引進外資的質量和數量都有了質的飛躍。這13年是國家級經開區(qū)發(fā)展的黃金階段，也是我國經濟騰飛的關鍵時期。

4.第四階段（2013年至今）：轉型發(fā)展時期2013年以來，國內外形勢發(fā)生了深刻變化，資本主義國家發(fā)生了嚴重的經濟危機，全球經濟進入嚴冬期，我國經濟也面臨著巨大的下行壓力。在這樣的世界經濟新形勢下，我國經濟社會發(fā)展進入了一個新階段，迎來了重要發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)，以外向型經濟為主導并同全球經濟環(huán)境緊密相連的國家級經開區(qū)也開始步入轉型發(fā)展時期。

2012年黨的十八大召開，黨的十八大報告指出：“科學發(fā)展觀是馬克思主義同當代中國實際和時代特征相結合的產物，是馬克思主義關于發(fā)展的世界觀和方法論的集中體現，對新形勢下實現什么樣的發(fā)展、怎樣發(fā)展等重大問題作出了新的科學回答。”[13]作為發(fā)展理念上的新指導思想，科學發(fā)展觀對我國經開區(qū)的建設提出了新的要求，著重體現在綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展上。在經濟發(fā)展方式的轉變上要求從單純追求經濟增長速度轉變?yōu)樗俣扰c質量并重，從單純追求經濟增長轉向追求經濟社會的全面、協調、可持續(xù)發(fā)展，從原來的過分依賴國家給予的優(yōu)惠政策轉向提高自身競爭優(yōu)勢，依靠自身特有競爭優(yōu)勢謀求發(fā)展?？茖W發(fā)展觀的提出成為了指導我國經濟建設的重要思想，也成為我國經開區(qū)轉型發(fā)展時期的重要理論支撐。2014年國務院辦公廳發(fā)布《關于促進國家級經濟技術開發(fā)區(qū)轉型升級創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》，這是科學發(fā)展觀指導下的國家級經開區(qū)建設的綱領性文件。文件明確指出：“努力把國家級經開區(qū)建設成為帶動地區(qū)經濟發(fā)展和實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體，成為構建開放型經濟新體制和培育吸引外資新優(yōu)勢的排頭兵，成為科技創(chuàng)新驅動和綠色集約發(fā)展的示范區(qū)?！盵14]并從體制機制創(chuàng)新、進一步推動開放型經濟發(fā)展、產業(yè)轉型升級、綠色集約發(fā)展、優(yōu)化營商環(huán)境等方面對經開區(qū)的轉型發(fā)展提出了指導意見。2017年，黨的十九大報告更是提出新發(fā)展理念，指出要堅定不移貫徹創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享五大新發(fā)展理念。內外部環(huán)境的變遷都為經開區(qū)的轉型發(fā)展提出了新的要求，注入了新的動力，呼喚著經開區(qū)轉型發(fā)展時代的到來。

三、國家級經開區(qū)發(fā)展進程中的雙重現代化意蘊

黨和國家領導人在改革開放之初就曾強調：“我們一定要從自己國家的實際出發(fā)，走出一條在社會主義制度下實現現代化的中國式道路?！盵15]從經開區(qū)的西方化到本土化，從借鑒摸索到轉型創(chuàng)新，自改革開放以來，在致力于探索中國特色社會主義現代化道路的進程中隱喻著雙重意蘊，體現在國家級經開區(qū)35年來的發(fā)展歷程之中。其一是物質層面的現代化，體現在國家維度上即經濟的高速、穩(wěn)定發(fā)展。其二是國家能力、制度體系、治理能力的現代化。這兩大意蘊構成了我國現代化道路中的基本線索。[16]

（一）國家級經開區(qū)推動物質現代化的四大指標

經濟現代化是物質現代化的核心要素，本文選取了國家級經開區(qū)1984年產生以來至2018年的四大主要經濟指標：生產總值、工業(yè)總產值、GDP增長率、進出口總額，旨在說明國家級經開區(qū)對我國實現經濟現代化、物質現代化的強大拉動力。

表1 國家級經開區(qū)主要經濟指標（1984—2018年）

續(xù)表

1.生產總值1994年，首輪統(tǒng)計數據顯示當年國家級經開區(qū)生產總值為320.8億元。2004年，國家級經開區(qū)生產總值達6601.44億元，為1994年的20.6倍。到2014年，該數據達76,545億元，為2004年的11.6倍。2018年，全國219家國家級經開區(qū)全年生產總值突破10萬億元大關，達102,000億元，已是1994年總值的318倍。從生產總值來看，25年間實現了318倍的增長，創(chuàng)造了經濟發(fā)展的中國奇跡。

2.工業(yè)總產值工業(yè)總產值是衡量地區(qū)生產力發(fā)展水平的重要指標，1985年，首批國家級經開區(qū)全年工業(yè)總產值僅為0.91億元。2 013年，最后一輪國家級經開區(qū)工業(yè)總產值統(tǒng)計數據顯示，全年工業(yè)總產值達178,694億元，表明35年間生產力水平實現質的飛躍。

圖2 國家級經開區(qū)生產總值（1984—2018年）

圖3 國家級經開區(qū)工業(yè)總產值（1984—2018年）

圖4 國家級經開區(qū)生產總值年均增長率（1984—2018年）

圖5 國家級經開區(qū)進出口總額（1984-2018年）

3.生產總值增長率1985年到2018年的24年中，國家級經開區(qū)GDP年均增長20%以上，遠高于9.4%的全國GDP年均增長率。此外，除2015年因國家級經開區(qū)內外部不利發(fā)展因素的制約，導致GDP增速低于全國同期水平外，1995年以來國家級經開區(qū)GDP年均增長率均高于全國同期水平，已成為拉動國家實現經濟高速發(fā)展、物質現代化的重要動力。

4.進出口總額引進外資、出口商品以及集中進行對外貿易是國家級經開區(qū)建設、發(fā)展的重要任務。1985年，第一批設立的國家級經開區(qū)進出口總額僅為0.39億美元，占當年全國進出口總額的0.06%，經過三十多年間的發(fā)展，2018年全國219家國家級經開區(qū)全年進出口總額9359.7億美元，占全國的20.3%，實現了338.3倍的增長。

（二）治理現代化：有為政府與系列制度變遷

比較政治學家亨廷頓（Samuel P.Huntington）指出，“各國間的政治差距不在于政府的形式，而在于政府的有效程度，在于合法性、組織性、有效性和穩(wěn)定性”。[17]得益于一個強大的有為政府，在邁向現代化的道路上，國家級經開區(qū)的建設與發(fā)展留下了豐富的治理現代化經驗，著重體現在現代化建設的推動主體及時序選擇兩個方面。

1.有為政府與現代化建設作為國家現代化主要推進主體的政府通過強大的動員力將后發(fā)與外生兩大因素進行了有力的糅合，通過外生性的有利因素以促進自身后發(fā)優(yōu)勢的轉化。在國家級經開區(qū)建設早期，政府的核心任務是對制度土壤與市場經濟發(fā)展環(huán)境的培植，當國家級經開區(qū)發(fā)展較為成熟后，政府主體再通過自身的淡出行為（displacement）使得市場主體在國家級經開區(qū)的發(fā)展中能夠起到主導作用，實現政府和市場兩個主體的合作治理。從早期經開區(qū)以單一政府主導的管委會作為管理模式到管委會與開發(fā)總公司協同再到現如今部分東部地區(qū)發(fā)展程度較高的經開區(qū)實行的開發(fā)總公司管理模式，國家級經開區(qū)管理模式的歷史變遷充分體現了國家與社會、國家與市場兩對主體關系的治理變遷，為國家治理現代化提供了經驗基石。[18]

在國家級經開區(qū)發(fā)展過程中體現的漸進式改革帶來了較低的試錯成本，并形成了高效、有力的制度調適過程。[19]從設立經濟特區(qū)、沿海港口城市再到國家級經開區(qū)，我國對外開放體系的建立體現了鮮明的漸進式改革特點，而在國家級經開區(qū)的建設過程中所出現的規(guī)模擴張、一哄而上問題也通過強有力的有為政府出臺剛性政策予以及時糾正，形成了一種高效、有力的制度調適過程，使其能夠不斷與現代化的目標同頻共振。

2.經濟先行與制度先行：現代化的時序選擇在經濟與制度的耦合之中，現代化路徑上的時序選擇到底是經濟發(fā)展先行，還是率先實行制度創(chuàng)新以促進經濟發(fā)展？西方式現代化道路的實踐是從早期資本原始積累開始現代化進程，隨后通過自下而上形成制度壓力使政府被動進行制度創(chuàng)新賦予合法性，是一種經濟先行、制度隨后的現代化時序。而我國國家級經開區(qū)發(fā)展的實踐證明了后發(fā)型現代化道路適用于制度先行的現代化時序，國家首先通過制度層面的創(chuàng)新，設立特殊的行政區(qū)劃，給予特殊的權力（下放審批權等），以制度創(chuàng)新培植經濟發(fā)展的土壤，由經濟發(fā)展助力可持續(xù)的制度創(chuàng)新及治理創(chuàng)新。誠然，不僅是國家級經開區(qū)，像農村土地承包責任制、國企改革、社會主義市場經濟體制確立等，1978年以來的系列制度創(chuàng)新由農村到城市，由特定地區(qū)試點再到國家整體布局，本質上是一種制度先行的現代化方式。也正是得益于對后發(fā)國家現代化時序的正確選擇，我國作為世界現代化舞臺上的后來者，通過建設經濟特區(qū)、沿海港口城市、經濟技術開發(fā)區(qū)，推行改革開放，開展系列制度改革，有力實現了多個維度的現代化目標，并積累了寶貴的現代化經驗，形成了獨具特色的社會主義現代化道路。

四、結語

我國在現代化進程中的偉大成就離不開改革開放決策，離不開一系列的制度創(chuàng)新。國家級經開區(qū)作為系列制度創(chuàng)新中的重要組成部分，在我國現代化進程中起到了至關重要的作用。如果不理解我國的經開區(qū)，就無法理解改革開放，更遑論總結現代化的中國道路、中國話語和中國經驗。35年來的歷史已經表明，國家級經開區(qū)走出了一條具有中國特色的現代化道路，并取得了舉世矚目的發(fā)展成就。細察國家級經開區(qū)的產生、發(fā)展及其經驗，其為了國家的現代化而產生，推動著國家的現代化進程，伴隨著國家的騰飛式發(fā)展。改革開放40年來，我國社會主義的道路優(yōu)勢、制度優(yōu)勢在現代化的進程中不斷彰顯，也正逐漸從世界現代化舞臺中的一個后來者、追趕者轉變?yōu)橐粋€趕超者乃至領頭者，而要深入理解我國的現代化之路，國家級經開區(qū)又是若隱若現、不可或缺的一把“鑰匙”。