摘 要：生態(tài)環(huán)境損害賠償是以維護公眾生態(tài)利益為宗旨。生態(tài)環(huán)境的修復治理離不開公眾的積極參與。2017年，國家印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，將公眾參與以原則的形式確定了下來，但仍存在公眾參與意識不強烈、渠道不暢通等問題。本文針對這一現(xiàn)象，從公眾參與的具體模式入手，分析實踐中產(chǎn)生的問題，從主體意識、法律保障、監(jiān)督機制等方面提出解決思路。

關鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害賠償;公眾參與;監(jiān)督

一、公眾參與的理論基礎

（一）公眾參與的法理基礎

公眾參與是與社會公共利益相關的社會個體、群體，參加到政府的公共事業(yè)中，并提出相應建議和意見的行為。公眾參與原則具有悠久的歷史底蘊和深厚的理論依據(jù)，主要分為以下幾個理論基礎：一，環(huán)境公共信托理論，該理論主張空氣、河流、等自然資源具有有限性和公共性，為了公共的利益，應將這些資源通過信托的方式交給政府或體現(xiàn)人民共同意志的機構來管理，但在經(jīng)濟發(fā)展中，受托主體可能犧牲共同利益，所以在公共信托的基礎上要引入公眾參與機制來監(jiān)督受托主體的行為。二，環(huán)境權理論，結合聯(lián)合國《人類環(huán)境宣言》等定義，環(huán)境權為人類有在健康、安全的環(huán)境中，以與自然相協(xié)調(diào)的方式過著舒適生活的權利。環(huán)境權人人皆有，當環(huán)境權遭受侵害的時候，公眾自然有以其為基礎請求救濟。三，外部性理論，這是從經(jīng)濟學上引出的一個概念，即一個經(jīng)濟主體的經(jīng)濟行為對其他主體產(chǎn)生了影響，這種影響包括正負面，但經(jīng)濟主體卻不能因此獲得收益或者付出代價。企業(yè)或者個人的排污行為對環(huán)境造成破壞，這屬于負的外部性，公民作為環(huán)境破壞的直接受損者，理所應當參與到環(huán)境損害賠償?shù)氖乱酥小?/p>

（二）公眾參與在法律上的體現(xiàn)

公民環(huán)境權的保障及生態(tài)損害賠償制度的完善離不開公眾參與原則的法制化。我國《憲法》第2條規(guī)定了一切權力屬于人民，從根本上確立了公眾擁有參與環(huán)境事務管理的權利?！董h(huán)境保護法》第5條也將公眾參與作為一項基本原則加以確立。其次，《環(huán)境影響評價法》第11條和21條也明確了對于涉及環(huán)境不良影響的專項規(guī)劃和建設項目在報批前應舉行聽證會，征求相關專家及公眾意見的程序。環(huán)境管理監(jiān)督制度的確立是我國公民行使監(jiān)督權的體現(xiàn)。我國《環(huán)境保護法》第53條賦予了公民行使環(huán)境保護監(jiān)督的權利，第57條為公眾舉報污染環(huán)境及破壞生態(tài)的行為提供了法律保障，第58條則規(guī)定了社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟條件使其以司法形式參與到環(huán)境事務管理中。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立為公眾參與生態(tài)環(huán)境保護提供了重要途徑。我國《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（下文稱《改革方案》）確立了 “信息共享，公眾監(jiān)督”原則，明確規(guī)定了公民、社會組織及法人享有參與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋嗬?。此處將“公眾參與”中的“公眾”限定在公民、社會組織、法人中，難免太過狹義，應當將除賠償權利人以外的其他參與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)恼八痉ú块T也納如其中。筆者對生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大案例及其它相關案例進行總結后，依據(jù)不同主體確定了相應的參與模式：一是社會民眾參與模式，二是社會組織參與模式，三是相關政府部門參與模式，四是司法機關參與模式。

（三）公眾參與在生態(tài)環(huán)境損害賠償中的現(xiàn)狀

上述四種主體參與模式貫穿生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、磋商方案的制定、修復結果的督查等全過程。在磋商開始之前，提出主體為省市級政府及其指定的機構，這種相關政府部門依職權參與磋商，與義務人進行平等協(xié)商的行為也是一種公眾參與形式。如浙江諸暨某企業(yè)大氣污染生態(tài)環(huán)境損害賠償案，賠償權利人指定的部門為紹興市環(huán)境保護局，并聯(lián)合了其他各個相關組織部門進行磋商，推動損害賠償協(xié)議的達成。

生態(tài)損害賠償磋商的啟動是以生態(tài)損害鑒定評估為基礎，所以在磋商啟動之前，第三方組織鑒定機構也以自身特有的方式進行了公眾參與。如《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施方案》中規(guī)定在損害事件發(fā)生后，省市級政府或其指定部門應當立即委托鑒定機構對生態(tài)損害進行鑒定評估，做出鑒定報告。需要修復的，還要給出具體的修復方案。在磋商正式開始后，賠償權利人可以邀請與案件利益相關的公民、專家、第三方組織參與，考慮相關人員的訴求并綜合專家提出的專業(yè)性意見，從而幫助鑒定評估和修復方案更加科學合理。例如在貴州息烽大鷹田2企業(yè)非法傾倒廢渣生態(tài)環(huán)境損害賠償案中，貴州省律協(xié)作為第三方組織促進了磋商的開始，并主持了會議，提供相應的法律專業(yè)咨詢和建議。環(huán)境法的相關專家、生態(tài)文明基金會也參與了此過程，這作為公眾參與的一種方式對磋商進行了監(jiān)督，確保公平公正。

磋商達成，簽訂生態(tài)損害賠償協(xié)議，賠償權利人即可向同級人民法院申請司法確認。 法院接受請求后對協(xié)議進行審查，確定協(xié)議的法律效力，并給出司法確認書。一般情況下一式幾份，交由同級檢察院等相關部門。 因為此時的司法機關除賦予協(xié)議司法確定力的作用外，還具有監(jiān)督的作用，所以這也是另一種程度的公眾參與。

公眾、政府、第三方組織在參與恢復方案的實施過程中也體現(xiàn)了公眾參與。修復工程一般由賠償義務人或者委托第三方修復組織負責，湖南省專門制定了《湖南省生態(tài)環(huán)境損害修復監(jiān)督管理辦法（試行）》，該管理辦法詳細地規(guī)定了修復實施的監(jiān)督管理由受理該損害賠償事件的行政單位負責，并及時將修復情況轉達給人民檢察院和法院。修復項目責任單位應該將修復方案、實施結果等與社會公共利益相關的信息公之于眾，保障公眾的知情權和監(jiān)督權，同時鼓勵企事業(yè)單位、社會團體和個人參與生態(tài)環(huán)境損害修復項目的監(jiān)督。

在信息公開方面，《改革方案》只確定了原則性的規(guī)定。公民法人和其他組織可以根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》申請信息公開，其中貴州創(chuàng)造性地提出生態(tài)環(huán)境保護部門應立即在自身網(wǎng)站或者其他公共媒體上公布磋商的相關信息。湖南省則規(guī)定公布信息的主體僅限于賠償權利人。這種及時的公開透明污染信息和修復情況的措施，能夠有效緩解社會大眾的恐慌情緒，促進生態(tài)損害環(huán)境污染得到真正的修復。

二、公眾參與在生態(tài)環(huán)境損害賠償實踐中的問題

（一）公眾缺乏參與環(huán)境保護的積極性

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)文明建設過程中的新型制度，在許多層面上都有值得思考的問題，作為其重要原則之一的公眾參與也不例外。一方面，國家發(fā)展目標以經(jīng)濟為中心，缺乏相應法律制度對環(huán)境加以保護，導致社會自律機制空缺。過去，我國發(fā)展政策長期向經(jīng)濟發(fā)展傾斜而忽略環(huán)境保護，且人口基數(shù)大，人均環(huán)境資源占有量較小，使得公眾環(huán)境保護意識薄弱，參與環(huán)境保護的積極性較低。另一方面，企業(yè)考慮到污染防治成本較高，故意忽略清潔生產(chǎn)設備及環(huán)境污染的治理，使得環(huán)境污染和生態(tài)破壞的惡果累積，治理難度增大，增強公眾參與的負擔。其次，生態(tài)環(huán)境損害賠償中公眾參與的開展仍然以政府主導為主。不論磋商階段還是訴訟階段，涉及到公眾參與的程序，大多以政府邀請的形式開展。例如，磋商程序中社會組織大多不是主動申請參加，而是政府認為在該程序中需要該組織而邀請參加，這將進一步使得公眾積極性受到削弱。

（二）公眾參與缺乏相關法律制度保障

目前，我國涉及到公眾參與的環(huán)境法律制度多將其作為原則性條款加以確定，缺乏具體的實施細則，地方制度上對于公眾參與的具體規(guī)定也寥寥數(shù)語。在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度層面上，公眾參與的法律制度存在以下兩種問題：一是參與主體尚未確定。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度主要圍繞賠償權利義務人開展，但是對于其他參與主體并未加以強行規(guī)定，多是在實踐過程中按照需求邀請參加，實踐中，可以參與的主體以鑒定評估機構、律師事務所、專家個人和司法機關為主，是否擴大主體范圍，是否將無利益牽扯的個人納入生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，都是法律制度應當進一步確定的問題。二是公眾參與程度和范圍并未加以要求。我國公眾參與原則性強，但是可操作性極差，這一特點尤其體現(xiàn)在公眾參與的程度和范圍上。目前，生態(tài)環(huán)境損害賠償程序中，依據(jù)主體的不同，參與的程度和范圍也各不相同。例如鑒定機構基本可以參與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)娜侩A段，并且可以影響到生態(tài)環(huán)境的賠償和修復方案及執(zhí)行。但是個人多以旁聽的形式參議，較少能夠對案件起到實質(zhì)性的影響。

（三）公眾參與缺乏監(jiān)督機制

公眾參與的目的之一就是削弱政府的行政權力，使其處于公平狀態(tài)。但是公眾參與本身也需要加以監(jiān)督，以免于制度本身名存實亡。生態(tài)環(huán)境損害賠償中，盡管規(guī)定賠償權利義務人處于平等狀態(tài)，但是礙于賠償權利人本身具備的行政權力和事后執(zhí)行的強制力，各參與主體尤其是對案件具有較深影響的組織，難免處于不公正狀態(tài)。其次，參與主體的趨利性也是生態(tài)環(huán)境損害賠償中應當注意的問題。由于公眾參與貫穿生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的始終，牽扯利益較大，各主體之間容易出現(xiàn)勾結現(xiàn)象，從而導致生態(tài)環(huán)境鑒定評估，修復方案和修復驗收均出現(xiàn)不公正現(xiàn)象。

三、公眾參與在生態(tài)環(huán)境損害賠償中的思考和建議

（一）提高公眾的參與積極性

要提高公眾參與的激情和能力，首先是提高公眾的環(huán)保意識，這需要政府和公眾的共同努力。政府部門在加強生態(tài)文明理念宣傳的同時，還應建立完善統(tǒng)一的生態(tài)文明教育體系。此外，政府還要轉變公眾為管理對象的刻板觀念，要深刻意識到公眾也是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膮⑴c者、督促者和監(jiān)督者。公眾角度上，需要我們?nèi)ブ鲃恿私鈱W習法律知識、環(huán)保知識，及時熟悉國家在環(huán)境保護領域出臺的相關政策。對于學校、社區(qū)、政府等組織開展的生態(tài)文明建設活動，踴躍參與。在這期間公眾對生態(tài)環(huán)境損害的嚴重性會有更加深刻的認識，意識到生態(tài)環(huán)境保護不僅僅是政府的責任，還是我們每個人自身義不容辭的義務。然后是企業(yè)，在國家加強排污管理的前提下，企業(yè)需要承擔相應的環(huán)保安全生產(chǎn)責任，嚴格依照國家相關規(guī)章生產(chǎn)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，采用環(huán)保型生產(chǎn)原料，進一步強化環(huán)保社會責任。

（二）健全和完善公眾參與的法律保障制度

生態(tài)環(huán)境的損害與每個人利益息息相關，《改革方案》中列出的第三方組織、專家并不能完全代表公眾。要讓公眾發(fā)揮出應有的作用，就應該明確公眾的范圍，擴大參與范圍。在邀請專家時，不僅僅局限于環(huán)境行業(yè)，可以讓各個領域專家從他們自身的專業(yè)角度來分析探討該生態(tài)環(huán)境損害賠償事件。第三人的參與也不限制在利益相關人中，環(huán)境保護愛好者、高校學生老師等等都可以作為公眾參與其中，為生態(tài)損害賠償出謀劃策。

其次，應當以法律規(guī)范的形式明確社會組織、公民、政府機構及司法機關在生態(tài)環(huán)境損害賠償中的應當參與的階段和相應階段中承擔的義務，以保障生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的有序開展。同時應當統(tǒng)一各參與主體的參與標準，社會公眾、社會組織及其他機關都應當享有同樣的權利和義務，不能區(qū)別對待。逐步取消公眾參與的“邀請制”，減少權力機關在生態(tài)環(huán)境損害賠償中對社會組織的指定和邀請，可以采取招投標的方式使社會組織加入其中，以保障各主體參與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓叫院妥栽感浴?/p>

（三）健全和完善公眾參與的監(jiān)督機制

公眾參與的目的就是監(jiān)督生態(tài)環(huán)境損害賠償結果公平公正，因此，保障參與者的合法權利，監(jiān)督參與主體的參與行為是落實生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重點。保障參與者的合法權利首先就要對其權利加以規(guī)定，明確參與者在參與生態(tài)環(huán)境損害賠償中應當受到的補償，比如補償其參與生態(tài)環(huán)境損害賠償過程中的交通費及誤工費等，對于參與生態(tài)環(huán)境鑒定評估的機構可以依據(jù)工作量提供相應的資金保障。其次，賠償權利義務人及行政司法機關應當減少對于公眾參與機制的干涉，僅在法律規(guī)范的范圍內(nèi)加以干預。在生態(tài)環(huán)境損害賠償中應當擴大主體范圍，引入多樣化主體，形成主體內(nèi)部制約機制，防止相關權利濫用，已到達主體間相互制約的局面。最后，應當實現(xiàn)信息公開制度的最大化，在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中不僅僅應當適時公布信息，而應更加公開透明，允許社會公眾加入旁聽并依據(jù)程序提供相應的建議。除此之外，處于中立地位的司法機關也可以對行政機關開展的公眾參與活動進行監(jiān)督，防止國家機關濫用權利，干涉生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，造成低效率環(huán)境修復。

參考文獻

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作者簡介：劉俊伶（1997.08-），女，四川省南充市人，成都市雙流區(qū)四川大學環(huán)境與資源保護法學專業(yè)，碩士研究生。