摘 要：生態(tài)環(huán)境損害賠償是以維護(hù)公眾生態(tài)利益為宗旨。生態(tài)環(huán)境的修復(fù)治理離不開公眾的積極參與。2017年，國(guó)家印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，將公眾參與以原則的形式確定了下來(lái)，但仍存在公眾參與意識(shí)不強(qiáng)烈、渠道不暢通等問題。本文針對(duì)這一現(xiàn)象，從公眾參與的具體模式入手，分析實(shí)踐中產(chǎn)生的問題，從主體意識(shí)、法律保障、監(jiān)督機(jī)制等方面提出解決思路。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害賠償;公眾參與;監(jiān)督

一、公眾參與的理論基礎(chǔ)

（一）公眾參與的法理基礎(chǔ)

公眾參與是與社會(huì)公共利益相關(guān)的社會(huì)個(gè)體、群體，參加到政府的公共事業(yè)中，并提出相應(yīng)建議和意見的行為。公眾參與原則具有悠久的歷史底蘊(yùn)和深厚的理論依據(jù)，主要分為以下幾個(gè)理論基礎(chǔ)：一，環(huán)境公共信托理論，該理論主張空氣、河流、等自然資源具有有限性和公共性，為了公共的利益，應(yīng)將這些資源通過(guò)信托的方式交給政府或體現(xiàn)人民共同意志的機(jī)構(gòu)來(lái)管理，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，受托主體可能犧牲共同利益，所以在公共信托的基礎(chǔ)上要引入公眾參與機(jī)制來(lái)監(jiān)督受托主體的行為。二，環(huán)境權(quán)理論，結(jié)合聯(lián)合國(guó)《人類環(huán)境宣言》等定義，環(huán)境權(quán)為人類有在健康、安全的環(huán)境中，以與自然相協(xié)調(diào)的方式過(guò)著舒適生活的權(quán)利。環(huán)境權(quán)人人皆有，當(dāng)環(huán)境權(quán)遭受侵害的時(shí)候，公眾自然有以其為基礎(chǔ)請(qǐng)求救濟(jì)。三，外部性理論，這是從經(jīng)濟(jì)學(xué)上引出的一個(gè)概念，即一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)行為對(duì)其他主體產(chǎn)生了影響，這種影響包括正負(fù)面，但經(jīng)濟(jì)主體卻不能因此獲得收益或者付出代價(jià)。企業(yè)或者個(gè)人的排污行為對(duì)環(huán)境造成破壞，這屬于負(fù)的外部性，公民作為環(huán)境破壞的直接受損者，理所應(yīng)當(dāng)參與到環(huán)境損害賠償?shù)氖乱酥小?/p>

（二）公眾參與在法律上的體現(xiàn)

公民環(huán)境權(quán)的保障及生態(tài)損害賠償制度的完善離不開公眾參與原則的法制化。我國(guó)《憲法》第2條規(guī)定了一切權(quán)力屬于人民，從根本上確立了公眾擁有參與環(huán)境事務(wù)管理的權(quán)利。《環(huán)境保護(hù)法》第5條也將公眾參與作為一項(xiàng)基本原則加以確立。其次，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第11條和21條也明確了對(duì)于涉及環(huán)境不良影響的專項(xiàng)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目在報(bào)批前應(yīng)舉行聽證會(huì)，征求相關(guān)專家及公眾意見的程序。環(huán)境管理監(jiān)督制度的確立是我國(guó)公民行使監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第53條賦予了公民行使環(huán)境保護(hù)監(jiān)督的權(quán)利，第57條為公眾舉報(bào)污染環(huán)境及破壞生態(tài)的行為提供了法律保障，第58條則規(guī)定了社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟條件使其以司法形式參與到環(huán)境事務(wù)管理中。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立為公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了重要途徑。我國(guó)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（下文稱《改革方案》）確立了 “信息共享，公眾監(jiān)督”原則，明確規(guī)定了公民、社會(huì)組織及法人享有參與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利。此處將“公眾參與”中的“公眾”限定在公民、社會(huì)組織、法人中，難免太過(guò)狹義，應(yīng)當(dāng)將除賠償權(quán)利人以外的其他參與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)恼八痉ú块T也納如其中。筆者對(duì)生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大案例及其它相關(guān)案例進(jìn)行總結(jié)后，依據(jù)不同主體確定了相應(yīng)的參與模式：一是社會(huì)民眾參與模式，二是社會(huì)組織參與模式，三是相關(guān)政府部門參與模式，四是司法機(jī)關(guān)參與模式。

（三）公眾參與在生態(tài)環(huán)境損害賠償中的現(xiàn)狀

上述四種主體參與模式貫穿生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、磋商方案的制定、修復(fù)結(jié)果的督查等全過(guò)程。在磋商開始之前，提出主體為省市級(jí)政府及其指定的機(jī)構(gòu)，這種相關(guān)政府部門依職權(quán)參與磋商，與義務(wù)人進(jìn)行平等協(xié)商的行為也是一種公眾參與形式。如浙江諸暨某企業(yè)大氣污染生態(tài)環(huán)境損害賠償案，賠償權(quán)利人指定的部門為紹興市環(huán)境保護(hù)局，并聯(lián)合了其他各個(gè)相關(guān)組織部門進(jìn)行磋商，推動(dòng)損害賠償協(xié)議的達(dá)成。

生態(tài)損害賠償磋商的啟動(dòng)是以生態(tài)損害鑒定評(píng)估為基礎(chǔ)，所以在磋商啟動(dòng)之前，第三方組織鑒定機(jī)構(gòu)也以自身特有的方式進(jìn)行了公眾參與。如《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》中規(guī)定在損害事件發(fā)生后，省市級(jí)政府或其指定部門應(yīng)當(dāng)立即委托鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)生態(tài)損害進(jìn)行鑒定評(píng)估，做出鑒定報(bào)告。需要修復(fù)的，還要給出具體的修復(fù)方案。在磋商正式開始后，賠償權(quán)利人可以邀請(qǐng)與案件利益相關(guān)的公民、專家、第三方組織參與，考慮相關(guān)人員的訴求并綜合專家提出的專業(yè)性意見，從而幫助鑒定評(píng)估和修復(fù)方案更加科學(xué)合理。例如在貴州息烽大鷹田2企業(yè)非法傾倒廢渣生態(tài)環(huán)境損害賠償案中，貴州省律協(xié)作為第三方組織促進(jìn)了磋商的開始，并主持了會(huì)議，提供相應(yīng)的法律專業(yè)咨詢和建議。環(huán)境法的相關(guān)專家、生態(tài)文明基金會(huì)也參與了此過(guò)程，這作為公眾參與的一種方式對(duì)磋商進(jìn)行了監(jiān)督，確保公平公正。

磋商達(dá)成，簽訂生態(tài)損害賠償協(xié)議，賠償權(quán)利人即可向同級(jí)人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。 法院接受請(qǐng)求后對(duì)協(xié)議進(jìn)行審查，確定協(xié)議的法律效力，并給出司法確認(rèn)書。一般情況下一式幾份，交由同級(jí)檢察院等相關(guān)部門。 因?yàn)榇藭r(shí)的司法機(jī)關(guān)除賦予協(xié)議司法確定力的作用外，還具有監(jiān)督的作用，所以這也是另一種程度的公眾參與。

公眾、政府、第三方組織在參與恢復(fù)方案的實(shí)施過(guò)程中也體現(xiàn)了公眾參與。修復(fù)工程一般由賠償義務(wù)人或者委托第三方修復(fù)組織負(fù)責(zé)，湖南省專門制定了《湖南省生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)監(jiān)督管理辦法（試行）》，該管理辦法詳細(xì)地規(guī)定了修復(fù)實(shí)施的監(jiān)督管理由受理該損害賠償事件的行政單位負(fù)責(zé)，并及時(shí)將修復(fù)情況轉(zhuǎn)達(dá)給人民檢察院和法院。修復(fù)項(xiàng)目責(zé)任單位應(yīng)該將修復(fù)方案、實(shí)施結(jié)果等與社會(huì)公共利益相關(guān)的信息公之于眾，保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，同時(shí)鼓勵(lì)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目的監(jiān)督。

在信息公開方面，《改革方案》只確定了原則性的規(guī)定。公民法人和其他組織可以根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》申請(qǐng)信息公開，其中貴州創(chuàng)造性地提出生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)立即在自身網(wǎng)站或者其他公共媒體上公布磋商的相關(guān)信息。湖南省則規(guī)定公布信息的主體僅限于賠償權(quán)利人。這種及時(shí)的公開透明污染信息和修復(fù)情況的措施，能夠有效緩解社會(huì)大眾的恐慌情緒，促進(jìn)生態(tài)損害環(huán)境污染得到真正的修復(fù)。

二、公眾參與在生態(tài)環(huán)境損害賠償實(shí)踐中的問題

（一）公眾缺乏參與環(huán)境保護(hù)的積極性

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中的新型制度，在許多層面上都有值得思考的問題，作為其重要原則之一的公眾參與也不例外。一方面，國(guó)家發(fā)展目標(biāo)以經(jīng)濟(jì)為中心，缺乏相應(yīng)法律制度對(duì)環(huán)境加以保護(hù)，導(dǎo)致社會(huì)自律機(jī)制空缺。過(guò)去，我國(guó)發(fā)展政策長(zhǎng)期向經(jīng)濟(jì)發(fā)展傾斜而忽略環(huán)境保護(hù)，且人口基數(shù)大，人均環(huán)境資源占有量較小，使得公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)薄弱，參與環(huán)境保護(hù)的積極性較低。另一方面，企業(yè)考慮到污染防治成本較高，故意忽略清潔生產(chǎn)設(shè)備及環(huán)境污染的治理，使得環(huán)境污染和生態(tài)破壞的惡果累積，治理難度增大，增強(qiáng)公眾參與的負(fù)擔(dān)。其次，生態(tài)環(huán)境損害賠償中公眾參與的開展仍然以政府主導(dǎo)為主。不論磋商階段還是訴訟階段，涉及到公眾參與的程序，大多以政府邀請(qǐng)的形式開展。例如，磋商程序中社會(huì)組織大多不是主動(dòng)申請(qǐng)參加，而是政府認(rèn)為在該程序中需要該組織而邀請(qǐng)參加，這將進(jìn)一步使得公眾積極性受到削弱。

（二）公眾參與缺乏相關(guān)法律制度保障

目前，我國(guó)涉及到公眾參與的環(huán)境法律制度多將其作為原則性條款加以確定，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，地方制度上對(duì)于公眾參與的具體規(guī)定也寥寥數(shù)語(yǔ)。在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度層面上，公眾參與的法律制度存在以下兩種問題：一是參與主體尚未確定。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度主要圍繞賠償權(quán)利義務(wù)人開展，但是對(duì)于其他參與主體并未加以強(qiáng)行規(guī)定，多是在實(shí)踐過(guò)程中按照需求邀請(qǐng)參加，實(shí)踐中，可以參與的主體以鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、專家個(gè)人和司法機(jī)關(guān)為主，是否擴(kuò)大主體范圍，是否將無(wú)利益牽扯的個(gè)人納入生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，都是法律制度應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步確定的問題。二是公眾參與程度和范圍并未加以要求。我國(guó)公眾參與原則性強(qiáng)，但是可操作性極差，這一特點(diǎn)尤其體現(xiàn)在公眾參與的程度和范圍上。目前，生態(tài)環(huán)境損害賠償程序中，依據(jù)主體的不同，參與的程度和范圍也各不相同。例如鑒定機(jī)構(gòu)基本可以參與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)娜侩A段，并且可以影響到生態(tài)環(huán)境的賠償和修復(fù)方案及執(zhí)行。但是個(gè)人多以旁聽的形式參議，較少能夠?qū)Π讣鸬綄?shí)質(zhì)性的影響。

（三）公眾參與缺乏監(jiān)督機(jī)制

公眾參與的目的之一就是削弱政府的行政權(quán)力，使其處于公平狀態(tài)。但是公眾參與本身也需要加以監(jiān)督，以免于制度本身名存實(shí)亡。生態(tài)環(huán)境損害賠償中，盡管規(guī)定賠償權(quán)利義務(wù)人處于平等狀態(tài)，但是礙于賠償權(quán)利人本身具備的行政權(quán)力和事后執(zhí)行的強(qiáng)制力，各參與主體尤其是對(duì)案件具有較深影響的組織，難免處于不公正狀態(tài)。其次，參與主體的趨利性也是生態(tài)環(huán)境損害賠償中應(yīng)當(dāng)注意的問題。由于公眾參與貫穿生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的始終，牽扯利益較大，各主體之間容易出現(xiàn)勾結(jié)現(xiàn)象，從而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境鑒定評(píng)估，修復(fù)方案和修復(fù)驗(yàn)收均出現(xiàn)不公正現(xiàn)象。

三、公眾參與在生態(tài)環(huán)境損害賠償中的思考和建議

（一）提高公眾的參與積極性

要提高公眾參與的激情和能力，首先是提高公眾的環(huán)保意識(shí)，這需要政府和公眾的共同努力。政府部門在加強(qiáng)生態(tài)文明理念宣傳的同時(shí)，還應(yīng)建立完善統(tǒng)一的生態(tài)文明教育體系。此外，政府還要轉(zhuǎn)變公眾為管理對(duì)象的刻板觀念，要深刻意識(shí)到公眾也是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膮⑴c者、督促者和監(jiān)督者。公眾角度上，需要我們?nèi)ブ鲃?dòng)了解學(xué)習(xí)法律知識(shí)、環(huán)保知識(shí)，及時(shí)熟悉國(guó)家在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域出臺(tái)的相關(guān)政策。對(duì)于學(xué)校、社區(qū)、政府等組織開展的生態(tài)文明建設(shè)活動(dòng)，踴躍參與。在這期間公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的嚴(yán)重性會(huì)有更加深刻的認(rèn)識(shí)，意識(shí)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)不僅僅是政府的責(zé)任，還是我們每個(gè)人自身義不容辭的義務(wù)。然后是企業(yè)，在國(guó)家加強(qiáng)排污管理的前提下，企業(yè)需要承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)保安全生產(chǎn)責(zé)任，嚴(yán)格依照國(guó)家相關(guān)規(guī)章生產(chǎn)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，采用環(huán)保型生產(chǎn)原料，進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)保社會(huì)責(zé)任。

（二）健全和完善公眾參與的法律保障制度

生態(tài)環(huán)境的損害與每個(gè)人利益息息相關(guān)，《改革方案》中列出的第三方組織、專家并不能完全代表公眾。要讓公眾發(fā)揮出應(yīng)有的作用，就應(yīng)該明確公眾的范圍，擴(kuò)大參與范圍。在邀請(qǐng)專家時(shí)，不僅僅局限于環(huán)境行業(yè)，可以讓各個(gè)領(lǐng)域?qū)＜覐乃麄冏陨淼膶I(yè)角度來(lái)分析探討該生態(tài)環(huán)境損害賠償事件。第三人的參與也不限制在利益相關(guān)人中，環(huán)境保護(hù)愛好者、高校學(xué)生老師等等都可以作為公眾參與其中，為生態(tài)損害賠償出謀劃策。

其次，應(yīng)當(dāng)以法律規(guī)范的形式明確社會(huì)組織、公民、政府機(jī)構(gòu)及司法機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害賠償中的應(yīng)當(dāng)參與的階段和相應(yīng)階段中承擔(dān)的義務(wù)，以保障生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的有序開展。同時(shí)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一各參與主體的參與標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)公眾、社會(huì)組織及其他機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)享有同樣的權(quán)利和義務(wù)，不能區(qū)別對(duì)待。逐步取消公眾參與的“邀請(qǐng)制”，減少權(quán)力機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害賠償中對(duì)社會(huì)組織的指定和邀請(qǐng)，可以采取招投標(biāo)的方式使社會(huì)組織加入其中，以保障各主體參與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓叫院妥栽感浴?/p>

（三）健全和完善公眾參與的監(jiān)督機(jī)制

公眾參與的目的就是監(jiān)督生態(tài)環(huán)境損害賠償結(jié)果公平公正，因此，保障參與者的合法權(quán)利，監(jiān)督參與主體的參與行為是落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重點(diǎn)。保障參與者的合法權(quán)利首先就要對(duì)其權(quán)利加以規(guī)定，明確參與者在參與生態(tài)環(huán)境損害賠償中應(yīng)當(dāng)受到的補(bǔ)償，比如補(bǔ)償其參與生態(tài)環(huán)境損害賠償過(guò)程中的交通費(fèi)及誤工費(fèi)等，對(duì)于參與生態(tài)環(huán)境鑒定評(píng)估的機(jī)構(gòu)可以依據(jù)工作量提供相應(yīng)的資金保障。其次，賠償權(quán)利義務(wù)人及行政司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)減少對(duì)于公眾參與機(jī)制的干涉，僅在法律規(guī)范的范圍內(nèi)加以干預(yù)。在生態(tài)環(huán)境損害賠償中應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大主體范圍，引入多樣化主體，形成主體內(nèi)部制約機(jī)制，防止相關(guān)權(quán)利濫用，已到達(dá)主體間相互制約的局面。最后，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)信息公開制度的最大化，在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中不僅僅應(yīng)當(dāng)適時(shí)公布信息，而應(yīng)更加公開透明，允許社會(huì)公眾加入旁聽并依據(jù)程序提供相應(yīng)的建議。除此之外，處于中立地位的司法機(jī)關(guān)也可以對(duì)行政機(jī)關(guān)開展的公眾參與活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，防止國(guó)家機(jī)關(guān)濫用權(quán)利，干涉生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，造成低效率環(huán)境修復(fù)。

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作者簡(jiǎn)介：劉俊伶（1997.08-），女，四川省南充市人，成都市雙流區(qū)四川大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)，碩士研究生。