李康平

摘要：近幾年來，由于資源短缺匱乏和對(duì)環(huán)境的保護(hù)，沿海灘涂的開發(fā)利用與保護(hù)越來越受到重視，同時(shí)由于所依據(jù)的法律的不同，使海域使用權(quán)與土地使用權(quán)的沖突加劇，引起了很多的行政復(fù)議和行政訴訟。本文旨在從海域使用權(quán)和土地使用權(quán)的概念出發(fā)，綜合運(yùn)用法律規(guī)定探討沿海灘涂的性質(zhì)，找出造成沖突的具體原因，最后在此基礎(chǔ)上給出解決沖突的建議。

關(guān)鍵詞：海域使用權(quán);土地使用權(quán);沿海灘涂;法律性質(zhì)

前言

2017年8月7日，浙江省全省沿海實(shí)施“灘長(zhǎng)制”的若干意見正式實(shí)施，意見指出要加大對(duì)沿海灘涂的監(jiān)管與治理，對(duì)破壞的海岸線進(jìn)行修復(fù)。2018年9月12日，生態(tài)環(huán)境部指出海安市違規(guī)撤銷海岸沿海防護(hù)林和灘涂保護(hù)區(qū)，其撤銷僅僅是為了開發(fā)建設(shè)。2019年10月24日，江蘇省造林綠化暨鹽土綠化現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)在江蘇濱?？h舉行，本次會(huì)議的主要信息是，沿海灘涂是江蘇未來造林的重要潛力。這些事件可以看出，沿海灘涂所存在的問題越發(fā)嚴(yán)重。

我國(guó)河流眾多，大陸海岸線綿長(zhǎng)蜿蜒，使得灘涂資源十分豐富，其所有的價(jià)值特別巨大，對(duì)于海洋研究具有重要作用。我國(guó)目前利用灘涂的活動(dòng)日益頻繁。主要有以下幾種方式：圍海造地，增加耕地面積、進(jìn)行灘涂漁業(yè)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、對(duì)灘涂進(jìn)行填筑，解決各種用地問題、礦產(chǎn)資源的開采、港口建設(shè)、發(fā)展“灘涂”旅游等等。

雖然這些利用方式帶來了很大的好處，但引發(fā)了海域使用權(quán)與土地使用權(quán)之間的沖突，灘涂圍墾、灘涂養(yǎng)殖在實(shí)踐中出現(xiàn)了出現(xiàn)需要雙重許可才可以進(jìn)行，同時(shí)也要繳納雙倍的使用費(fèi);在沿海灘涂上造地的所有權(quán)無法確定歸屬;不合理的開發(fā)利用使得灘涂與海域更加迷糊不清，權(quán)利人的利益無法彌補(bǔ);造成灘涂周圍海域嚴(yán)重污染，海域使用權(quán)人所享有使用權(quán)的海域的功能和效益受到重大影響等問題。在這種情況下，海域使用權(quán)與土地使用權(quán)之間的矛盾越來越大。

一、概念及性質(zhì)分析

（一）海域使用權(quán)

海域使用權(quán)，是指民事主體基于縣級(jí)以上人民政府海洋行政主管部門的批準(zhǔn)和頒發(fā)的海域使用權(quán)證書，依法在一定期限內(nèi)有償使用一定海域的權(quán)利?！逗Ｓ蚍ā返?9、20、21條對(duì)海域使用權(quán)做了明確規(guī)定，取得海域使用權(quán)必須登記，

海域使用權(quán)是用益物權(quán)。海域使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)不需要借助別人的幫助，具有強(qiáng)烈的排他性，符合用益物權(quán)中的質(zhì)的規(guī)定性。

海域使用權(quán)具有期限性。按照《海域法》第25條的規(guī)定，海域使用權(quán)最高年限，按照用途分為：①養(yǎng)殖用海15年;②拆船用海20年;③旅游、娛樂用海25年;④船業(yè)、礦業(yè)用海30年。

（二）土地使用權(quán)

土地使用權(quán)是具備法定條件的主體，按照法定程序或依約定對(duì)國(guó)有土地或者農(nóng)民集體土地所享有的權(quán)利，在其上可以進(jìn)行占有、利用、收益和有限處分。

土地使用權(quán)在土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上形成，所以具有派生性的特征;土地使用權(quán)的主體具有廣泛性，要想取得土地使用權(quán)，必須符合法定條件且經(jīng)過法定程序;同時(shí)具有權(quán)能的限定性，期限性，不涉及地下物等特點(diǎn)。在這些特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，我們可以知道，土地使用權(quán)首先是物權(quán)，具體講是他物權(quán)，限制物權(quán)，其目的是圍繞土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)、開發(fā)和利用。

二、沖突的原因

（一）沿海灘涂的性質(zhì)問題

海域使用權(quán)和土地使用權(quán)看似兩個(gè)不同的權(quán)利，但在現(xiàn)實(shí)生活中極其容易發(fā)生交叉重疊與沖突，最主要原因是源于沿海灘涂的性質(zhì)問題。沿海灘涂作為一種自然資源，但由于潮漲潮落，灘涂有時(shí)會(huì)被水淹沒，有時(shí)又會(huì)露出水面，使得海域和灘涂難以劃分清楚，由此引發(fā)了眾多法律糾紛。

《海域使用管理法》第 2 條規(guī)定，海域，是指中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土。根據(jù)《漁業(yè)法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，可以引申出灘涂不是土地的屬性認(rèn)知，可以把灘涂引申認(rèn)定為海域。

《土地管理法實(shí)施條例》的第二條中明確把灘涂與土地并列，將其歸為土地一類，受到《土地管理法》的調(diào)整。在2002年，國(guó)務(wù)院法制辦關(guān)于“海岸線”、“灘涂”概念法律含義的復(fù)函和國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于確認(rèn)灘涂土地所有權(quán)問題的復(fù)函認(rèn)為，灘涂屬于土地。

將沿海灘涂的法律性質(zhì)認(rèn)為是海域，那么灘涂的所有權(quán)在國(guó)家手里，灘涂的使用者只享有使用權(quán)，對(duì)灘涂使用的管理，由海洋行政主管部門負(fù)責(zé)。將沿海灘涂的法律性質(zhì)認(rèn)定為土地，那么灘涂可由國(guó)家所有，也可由農(nóng)民集體所有，對(duì)灘涂使用的管理，由土地管理部門負(fù)責(zé)。

有的學(xué)者提出將潮上的那一部分定位是土地，潮間和潮下那一部分作為海域，可是這樣，忽略了沿海灘涂作為一種自然資源而具有的整體性特征。

法律之間的沖突和利益的考量使得在現(xiàn)實(shí)生活中沿海灘涂的性質(zhì)無法得到明確判定，人們的疑問會(huì)增加，國(guó)家機(jī)關(guān)的管理也會(huì)受到影響，有可能會(huì)造成兩種權(quán)利之間的重疊與沖突。

（二）海岸線的劃定問題

根據(jù)《海域管理法》的有關(guān)規(guī)定，海岸線是陸地和海域的分界線。但法律關(guān)于海岸線的劃定存在瑕疵，并且劃定標(biāo)準(zhǔn)沒有明確。

由于海岸線受到潮汐的影響以及多種因素的共同作用，使得所測(cè)量的基準(zhǔn)只能得到一個(gè)大體上的數(shù)值，而且受到主觀因素的影響，每個(gè)人心中認(rèn)定的痕跡有很大差異，所以具有變化大、判定難度大和實(shí)際操作難的特點(diǎn)。國(guó)家海洋局發(fā)布的《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》對(duì)海岸線的劃分標(biāo)準(zhǔn)沒有明確規(guī)定，所以海域和土地很難明確劃分。具體到每個(gè)省份，對(duì)海岸線的定義不同，對(duì)海岸線的采納標(biāo)準(zhǔn)也不同，造成的結(jié)果就是各個(gè)省的海岸線的長(zhǎng)度不一樣，灘涂的面積也就不同。

（三）歷史原因

海域使用權(quán)主要依據(jù)《海域使用管理法》，土地使用權(quán)主要依據(jù)《土地管理法》，《土地管理法》的施行早于《海域使用管理法》，使得一部分沿海土地被土地管理部門早就進(jìn)行了確權(quán)，后來《海洋使用管理法》頒布以后，海洋行政管理部門又對(duì)此部分進(jìn)行了海域使用許可，這樣一片沿海土地既有土地使用權(quán)，又有海域使用權(quán)。加上各個(gè)行政部門之間相互獨(dú)立，溝通協(xié)調(diào)少，無法共享其擁有的信息，遇到問題所依據(jù)的法律有不同，爭(zhēng)吵沒有定論，日積月累，形成沖突在所難免。

三、完善建議

（一）完善立法，更加明確沿海灘涂的性質(zhì)

沿海灘涂的重要性日益凸顯，沿海灘涂不僅面積大，還有很大的開發(fā)潛力，是一種極其重要的土地資源、空間資源。對(duì)于沿海漁民，其能在灘涂進(jìn)行漁業(yè)生產(chǎn)，從中獲取收益。對(duì)于農(nóng)民，在其上造田，擴(kuò)大了我國(guó)的耕地面積。對(duì)于科研工作者，是很好的研究海洋的前沿陣地，能夠使我國(guó)更好的開發(fā)和利用海洋。

我認(rèn)為法律應(yīng)將沿海灘灘涂定性為海域，作為海域使用權(quán)的客體。首先是因?yàn)?，不用?duì)法律做較大改變，就可以將其性質(zhì)予以明確，這樣就可以節(jié)約成本，減少司法資源的浪費(fèi)。然后，從沿海灘涂的功能看，其與海洋海洋相連接，功能類似，開發(fā)利用的形式幾乎相同，例如漁業(yè)養(yǎng)殖、旅游觀光、鹽業(yè)和海岸建設(shè)等等，這樣能更好的保護(hù)生態(tài)環(huán)境，符合可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。接著，將沿海灘灘涂定性為海域，才可以使法律之間更好的協(xié)調(diào)。最后，這樣做符合國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，成為海洋大國(guó)的一步。

而將沿海灘灘涂定性為土地，首先會(huì)使沿海灘涂在很大程度上分不清楚哪一部分是海域，哪一部分是土地，范圍劃定上肯定存在問題;然后，這樣會(huì)使整個(gè)海域的完整性遭到破壞，行使海域使用權(quán)的主體行使權(quán)利的范圍有所減少，多有怨言，不利于社會(huì)的和諧;最后，很大可能會(huì)使海岸線附近的灘涂和海域受到很大程度的破壞，漁業(yè)資源造成毀滅性的打擊，對(duì)區(qū)域生態(tài)、氣候等環(huán)境影響將不可估量。

（二）重新劃定海岸線

2002年國(guó)務(wù)院法制辦的復(fù)函認(rèn)為，海岸線是海域和土地的分界線。依照現(xiàn)行法律規(guī)定，海域與灘涂的劃分主要依靠海岸線，但上面講到，由于沒有確定的海岸線的劃分標(biāo)準(zhǔn)，所以要盡快立法，把海岸線的劃分標(biāo)準(zhǔn)確定下來，以避免海域使用權(quán)和土地使用權(quán)在設(shè)立、抵押、出租等問題上因界限的不明確產(chǎn)生的糾紛。

其實(shí)，現(xiàn)如今部分灘涂的界線歸屬較之前明確很多，大潮高潮平均線以上的潮上帶灘涂和零米等深線以下的潮下帶灘涂已沒有太大爭(zhēng)議，目前大潮高潮平均線和零米等深線之間的潮間帶灘涂的歸屬?zèng)]有解決，所以存在一些爭(zhēng)議。所以國(guó)土資源部和海洋管理局要積極聯(lián)合商定海岸線的劃定標(biāo)準(zhǔn)，明確灘涂的歸屬。

（三）促進(jìn)地方立法工作

一部好的沿海灘涂專門法，能夠在保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源的基礎(chǔ)上解決所存在的問題，所以各地相關(guān)部門要了解本地灘涂實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，認(rèn)識(shí)到各地灘涂存在差異性，探討所存在的問題，積極組織相關(guān)人員進(jìn)行交流與評(píng)估，提出好的建議，開展立法建設(shè)，吸收好的提案，制定出一部能在本地區(qū)有效解決海域使用權(quán)與土地使用權(quán)的矛盾的法律。

（四）加強(qiáng)部門之間的交流合作與公眾參與

國(guó)家有關(guān)行政部門要加強(qiáng)合作和交流，還要深入群眾內(nèi)部，了解沖突的原因，在此基礎(chǔ)上要制定出應(yīng)對(duì)策略，例如排查確權(quán)證書、運(yùn)用技術(shù)手段合理劃分以及執(zhí)行法律的合理方法等等，面對(duì)沖突，要積極解決。再者，要建立嚴(yán)格的審批制度，灘涂的開發(fā)利用存在爭(zhēng)議，更要好好的進(jìn)行管理與保護(hù)。還要形成合理高效的執(zhí)法機(jī)制，體恤民情，考察民意，讓人們感受到公平正義。最后，有關(guān)沿海灘涂的活動(dòng)要提高公眾參與的可能性，發(fā)揮群眾的能動(dòng)性，為決策提供可行性。

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