陳士莉　劉亮

摘 要：辦理生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟案件，應(yīng)圍繞公益保護(hù)核心，借助刑事案件辦理獲得案件線索和證據(jù)，并注重區(qū)分刑事與民事案件證明標(biāo)準(zhǔn)差異;明確行政公益訴訟案件證據(jù)收集重點;注重選擇最佳監(jiān)督方式追索生態(tài)修復(fù)費用;強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門、跨區(qū)域檢察機(jī)關(guān)以及檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)作配合;強(qiáng)化源頭預(yù)防，推動完善公益訴訟配套制度，推進(jìn)行政機(jī)關(guān)完善長效機(jī)制，實現(xiàn)對國家利益和社會公共利益保護(hù)最大化。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境保護(hù) 檢察公益訴訟 案件辦理

一、基本案情與辦理過程

自2017年3月開始，浙江舟山A清艙公司等四家船舶清艙公司在開展國際油輪洗艙業(yè)務(wù)中，為降低成本，將清艙中收集的1100余噸油泥交由B環(huán)保公司等公司及馮某等個人進(jìn)行非法處置，每噸支付馮某200-600元不等處置費。馮某等人在無《危險廢物經(jīng)營許可證》的情況下，將油泥從浙江舟山運(yùn)至江蘇省宜興市、濱?？h、睢寧縣和江西省萬年縣以及山東省新泰市等地進(jìn)行非法提煉、加工或傾倒。其中，2017年10月10日，馮某等人將A清艙公司部分油泥運(yùn)至江蘇省睢寧縣一鄉(xiāng)鎮(zhèn)磚瓦廠內(nèi)非法處置，經(jīng)群眾舉報案發(fā)。其實際傾倒34噸，另有64噸尚未傾倒即被查獲。經(jīng)鑒定，該油泥屬于危險廢物，其中，重金屬、放射性元素、病原菌等毒害物質(zhì)不僅會嚴(yán)重污染水體、大氣和土壤，而且會引起人體器官中毒、癌變。

因本案橫跨四省七市，涉及33名被告，危害后果特別嚴(yán)重，公安部予以掛牌督辦，并交由睢寧縣公安局偵辦。徐州鐵路運(yùn)輸檢察院（以下簡稱“徐州鐵檢院”）在履行批準(zhǔn)逮捕職責(zé)[1]中發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索，因案涉四省七市影響較為重大，遂將線索移交徐州市人民檢察院（以下簡稱“徐州市院”）。后徐州市院、睢寧縣人民檢察院（以下簡稱“睢寧縣院”）和徐州鐵檢院干警共同辦理相關(guān)公益訴訟案件。睢寧縣公安局偵查終結(jié)后，將本起涉及1100余噸油泥的刑事案件移送徐州鐵檢院審查起訴。

徐州鐵檢院在對公益訴訟案件立案之后，經(jīng)訴前公告，無適格社會組織向法院提起民事公益訴訟。2018年7月26日，徐州鐵檢院向徐州鐵路運(yùn)輸法院提起刑事附帶民事公益訴訟（附帶民事公益訴訟部分僅針對馮某等人在徐州境內(nèi)非法傾倒油泥的行為）。2019年8月8日，徐州鐵路運(yùn)輸法院作出一審刑事判決，判決A清艙公司等四家船舶清艙公司及馮某等被告人在承擔(dān)刑事責(zé)任的同時，連帶承擔(dān)應(yīng)急處置費用587166元和后續(xù)處置費用（自2019年8月至實際處置完畢之日止），承擔(dān)案涉135.22噸油泥及油泥污染物的處置費用784276元，承擔(dān)恢復(fù)原狀的民事責(zé)任，并在《人民日報》或《新華日報》上公開賠禮道歉。

案件辦理過程中，睢寧縣院發(fā)現(xiàn)睢寧縣環(huán)境保護(hù)局（以下簡稱睢寧縣環(huán)保局）作為行政區(qū)域內(nèi)對固體廢物負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，存在怠于履職的行為，損害社會公共利益，遂向該局發(fā)出訴前檢察建議，督促其積極采取措施避免社會公共利益繼續(xù)受損。在該局明確表示拒絕接受檢察建議糾正違法行為的情況下，睢寧縣院向徐州鐵路運(yùn)輸法院提起行政公益訴訟。[2]2019年11月15日，徐州鐵路運(yùn)輸法院作出一審判決，確認(rèn)睢寧縣環(huán)保局對危險廢物的貯存未全面及時履行環(huán)境保護(hù)行政監(jiān)管職責(zé)的行為違法。2020 年7月，該案被中國政法大學(xué)檢察公益訴訟研究基地評選為“2019年度檢察公益訴訟典型案例”。

二、公益訴訟案件辦理實踐探索

（一）注重從刑事案件中獲得線索及證據(jù)

本案中，徐州鐵檢院在履行批準(zhǔn)逮捕職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，犯罪嫌疑人在睢寧境內(nèi)傾倒油泥98噸（實際傾倒34噸），雖然屬地政府進(jìn)行了應(yīng)急處置，但該違法行為導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境受損情形并未消失，同時犯罪嫌疑人還有在外地非法處置油泥的行為，嚴(yán)重?fù)p害社會公共利益。該院根據(jù)與徐州市院建立的公益訴訟線索移送機(jī)制，及時將案件移送徐州市院。

徐州市院經(jīng)初步審查，認(rèn)為本案符合公益訴訟案件立案條件，鑒于案件發(fā)生地為睢寧縣，決定由徐州市院、睢寧縣院和徐州鐵檢院干警共同辦理該案。因刑事案件由睢寧縣公安局負(fù)責(zé)偵辦，睢寧縣院遂同步介入，從民事公益訴訟案件辦理角度圍繞污染物組成、應(yīng)急處置費用、損害后果等方面對證據(jù)收集、固定等提出意見建議，在規(guī)范睢寧縣公安局辦案的同時，也為后續(xù)公益訴訟案件辦理奠定了證據(jù)基礎(chǔ)。

（二）注重選擇最佳方式追索生態(tài)修復(fù)費用

對發(fā)生于睢寧境內(nèi)的非法傾倒油泥損害社會公共利益的行為，徐州鐵檢院進(jìn)行了訴前公告，公告期滿沒有適格社會組織提起民事公益訴訟。此時，辦案人員面臨著提起刑事附帶民事公益訴訟還是單獨提起民事公益訴訟的選擇。辦案人員認(rèn)為，刑事附帶民事公益訴訟在節(jié)約司法資源、形成追責(zé)合力和及時高效保護(hù)公益等方面優(yōu)勢明顯。考慮到本案污染的突發(fā)性、時間的緊迫性，辦案人員根據(jù)“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第20條的規(guī)定，決定由徐州鐵檢院在提起刑事公訴的同時，就馮某等人在睢寧境內(nèi)非法傾倒油泥的行為提起附帶民事公益訴訟。

（三）通過提起行政公益訴訟方式督促行政機(jī)關(guān)依法全面履職

“提起訴訟并不是制度設(shè)計的最終目的，根本目標(biāo)還是通過督促行政機(jī)關(guān)依法履職，保護(hù)國家利益和社會公共利益。”[3]提起刑事附帶民事公益訴訟后，辦案人員并未止步，而是按照最高人民檢察院開展“公益訴訟回頭看”專項行動要求，對案件進(jìn)行全面梳理，重點關(guān)注睢寧境內(nèi)被查扣的135.22噸油泥及污染物（油泥98噸、油泥污染物37.22噸）處置情況。

首先，全面調(diào)查公益保護(hù)現(xiàn)狀。刑事附帶民事公益訴訟案件判決之后，睢寧縣院派員實地調(diào)查了案涉135.22噸油泥及污染物處置情況，發(fā)現(xiàn)案涉油泥及污染物一直存放在某危險品運(yùn)輸公司院內(nèi)，并未移交資質(zhì)單位進(jìn)行處置，貯存現(xiàn)場也未設(shè)置危險廢物識別標(biāo)志。且該批危險廢物沒有采取封存等任何防揚(yáng)散、流失、滲漏或者其他防止污染環(huán)境的措施，已造成二次環(huán)境污染。由此，初步確定因行政機(jī)關(guān)怠于履職，社會公共利益持續(xù)處于受損狀態(tài)。

其次，迅速準(zhǔn)確確定責(zé)任主體。本案中進(jìn)行應(yīng)急處置的是嵐山鎮(zhèn)政府，睢寧縣環(huán)保局也參與了現(xiàn)場處置工作。根據(jù)環(huán)境保護(hù)法第10條以及辦案當(dāng)時適用的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（2016年修正）第10條、第17條、第52條和第55條等規(guī)定，縣級以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門對轄區(qū)內(nèi)固體廢物的收集、貯存、運(yùn)輸和處置等各環(huán)節(jié)均具有法定的監(jiān)管職責(zé)。通過調(diào)查，認(rèn)定睢寧縣環(huán)保局在明知案涉油泥系具有毒性、易燃性危險廢物，需要依法收集、貯存并及時處置的情況下，在收集、轉(zhuǎn)移、貯存等過程中未采取任何防揚(yáng)散、防流失、防滲漏等污染防治措施，亦未進(jìn)行有效日常管護(hù)和采取應(yīng)急處理措施，由此造成二次環(huán)境污染，致使社會公共利益持續(xù)受到侵害。

最后，及時制發(fā)訴前檢察建議并依法提起行政公益訴訟。睢寧縣院于2019年5月27日組織召開圓桌會議，邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員全程參與，當(dāng)場宣告送達(dá)檢察建議，督促睢寧縣環(huán)保局依法履行監(jiān)管職責(zé)，盡快將案涉危險廢物移交有處置危廢資質(zhì)的單位合法處置。睢寧縣環(huán)保局復(fù)函稱其沒有對固體廢物進(jìn)行處置的職責(zé)，在睢寧縣院向其出具《風(fēng)險提示函》的情況下，該局仍堅持認(rèn)為其沒有監(jiān)管職責(zé)，并表示后續(xù)也不會采取相應(yīng)監(jiān)管措施。睢寧縣院認(rèn)為，睢寧縣環(huán)保局兩次復(fù)函的行為已經(jīng)表明其將繼續(xù)怠于履行職責(zé)，該行為致使社會公益受損狀態(tài)持續(xù)存在且將進(jìn)一步擴(kuò)大，遂于2019年7月19日依法向徐州鐵路運(yùn)輸法院提起行政公益訴訟，訴請法院確認(rèn)該局對案涉危險廢物的貯存不履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法，判令該局依法履行監(jiān)管職責(zé)，并于15日內(nèi)將案涉危險廢物移交有處置資質(zhì)的單位依法進(jìn)行處置。訴訟過程中，睢寧縣環(huán)保局采取措施，將案涉油泥交由有資質(zhì)的公司進(jìn)行專業(yè)化處理。睢寧縣院遂依法變更訴訟請求。2019年11月15日，徐州鐵路運(yùn)輸法院作出一審判決，確認(rèn)睢寧縣環(huán)保局對危險廢物的貯存未全面及時履行環(huán)境保護(hù)行政監(jiān)管職責(zé)的行為違法。

三、辦案思考

公益訴訟案件辦理應(yīng)圍繞公益保護(hù)這一核心，立足檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能定位，充分運(yùn)用各種方式實現(xiàn)對國家利益和社會公共利益保護(hù)的最大化。

（一）打造符合訴訟要求的公益訴訟證據(jù)鏈

一是注意借助刑事案件辦理獲得證據(jù)。刑事案件是生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟案件線索的主要來源。公益訴訟檢察部門應(yīng)強(qiáng)化與刑事檢察部門的溝通聯(lián)系，盡早提前介入引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)全面?zhèn)刹槿∽C，固定公益訴訟證據(jù)，夯實后續(xù)公益訴訟證據(jù)鏈。

二是注意區(qū)分刑事案件與民事案件證明標(biāo)準(zhǔn)差異。刑事案件要求犯罪事實清楚、證據(jù)確實充分，民事案件則采取高度蓋然性證明標(biāo)準(zhǔn)。同時，要注意民事訴訟特殊的證據(jù)規(guī)則，如侵權(quán)責(zé)任法第66條規(guī)定的污染環(huán)境案件中因果關(guān)系證明的舉證責(zé)任倒置原則，以及《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13條規(guī)定的特定情形下的推定原則，這都為最大程度保護(hù)公共利益提供了依據(jù)。如在徐州市院提起的蘇州其安工藝品有限公司等環(huán)境民事公益訴訟案中，蘇州其安工藝品有限公司等將硫酸廢液運(yùn)至徐州境內(nèi)傾倒，被現(xiàn)場查獲3桶4.28噸，公安機(jī)關(guān)也僅以4.28噸移送審查起訴。但是，幾名被告均供述另外還通過找陌生司機(jī)隨機(jī)傾倒方式非法處置了68桶，但無法提供準(zhǔn)確處置地點。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為，有證據(jù)證明被告產(chǎn)生危險廢物并實施了污染物處置行為，被告拒不提供其處置污染物情況等環(huán)境信息，導(dǎo)致無法查明污染物去向，可以推定其余68桶硫酸廢液被非法處置并污染了環(huán)境的事實成立。據(jù)此所提訴訟請求全部得到法院判決支持。

三是注意行政公益訴訟案件證據(jù)收集重點。行政公益訴訟設(shè)置了訴前程序，其目的在于督促行政機(jī)關(guān)自行糾正違法行為。因此，對于此類案件，在就檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議前行政機(jī)關(guān)違法行政或怠于履職行為證據(jù)進(jìn)行固定的同時，更要注意固定檢察建議發(fā)出后行政機(jī)關(guān)未按照檢察建議內(nèi)容及時糾正違法行為，致使國家利益、社會公共利益持續(xù)處于受損害狀態(tài)的證據(jù)，后者是調(diào)查取證的重點。

（二）打造跨部門、跨地區(qū)、跨行業(yè)的追責(zé)協(xié)作鏈

一是強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門的協(xié)作。內(nèi)部協(xié)作是開展公益訴訟工作的基礎(chǔ)性要求，就業(yè)務(wù)部門來看，刑事檢察、控告申訴、民事檢察等部門在履職中都可能發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索，此時建立健全內(nèi)部線索移送機(jī)制就尤為重要。還要強(qiáng)化與信息技術(shù)、警務(wù)等部門的協(xié)作，如徐州市院先后出臺《司法警察協(xié)助民事行政檢察部門辦案工作規(guī)范》《信息技術(shù)支持公益訴訟暫行工作辦法》，有效推動公益訴訟工作開展。在上述油泥案中，徐州市院充分運(yùn)用建立的一體化辦案機(jī)制，在全市范圍統(tǒng)一協(xié)調(diào)相關(guān)案件的辦理，并配備必要的技術(shù)人員和司法警察，通過內(nèi)部協(xié)作，有力推動案件快速辦理。

二是強(qiáng)化區(qū)域間檢察機(jī)關(guān)的協(xié)作配合。當(dāng)前，跨地區(qū)傾倒危險廢物的現(xiàn)象日益多發(fā)，嚴(yán)重污染被傾倒地的生態(tài)環(huán)境，危害群眾生命健康?！皺z察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)， 雖然不直接開展污染物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移問題的治理和防控工作，但是可以針對污染物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移案件的特點，整合打擊、保護(hù)、預(yù)防、教育、修復(fù)職能，靈活運(yùn)用立案監(jiān)督、批準(zhǔn)逮捕、提起公訴、提起刑事附帶民事訴訟、民事行政案件抗訴、提起民事行政公益訴訟等職能，強(qiáng)化對污染物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移行為的法律監(jiān)督?！盵4]上述油泥案就是一個典型的跨地區(qū)傾倒廢物案件，對生態(tài)環(huán)境造成的損害也十分嚴(yán)重。本案的辦理過程也凸顯了強(qiáng)化區(qū)域特別是相鄰地區(qū)檢察機(jī)關(guān)協(xié)作配合的重要性。2019年底，徐州市院牽頭蘇魯豫皖四省二十個城市組建淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)檢察公益訴訟聯(lián)盟，以更加細(xì)致完善的跨地區(qū)協(xié)作機(jī)制為依托，推進(jìn)檢察一體化建設(shè)，堅決打掉灰色產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)公益保護(hù)最大化。

三是強(qiáng)化與行政機(jī)關(guān)的深度協(xié)作配合?！霸诓煌膰覚C(jī)關(guān)中，職能定位、資源配置不同，維護(hù)公共利益的效果也不相同。行政機(jī)關(guān)是公共利益的第一順位的代表，其不僅負(fù)有維護(hù)公共利益的法定職責(zé)，也有能力和資源能夠維護(hù)好公共利益。”[5]因此，檢察機(jī)關(guān)在辦理生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件中，要強(qiáng)化與行政機(jī)關(guān)的協(xié)作配合。在上述油泥案中，檢察機(jī)關(guān)及時從環(huán)保、市場監(jiān)管、稅務(wù)等行政機(jī)關(guān)調(diào)取涉案公司的環(huán)評報告、公司登記變更、稅務(wù)繳納以及應(yīng)急處置費用支出等證據(jù)材料，為準(zhǔn)確提出訴訟請求提供了有力保障。徐州市檢察機(jī)關(guān)除與行政機(jī)關(guān)建立常態(tài)化的線索共享、協(xié)作取證等機(jī)制外，還探索與生態(tài)環(huán)境、水務(wù)等部門細(xì)化創(chuàng)新“生態(tài)損害賠償+公益訴訟”“河湖長+檢察長”等工作機(jī)制，取得良好成效。結(jié)合地區(qū)公益保護(hù)實際需要，與相關(guān)行政機(jī)關(guān)聯(lián)合成立了江蘇省首家檢察公益訴訟宣傳教育基地、首家公益訴訟英烈保護(hù)基地，形成公益保護(hù)合力，取得良好成效。

（三）打造推進(jìn)鞏固社會治理現(xiàn)代化的創(chuàng)新鏈

一是強(qiáng)化源頭預(yù)防。案件辦理中，要強(qiáng)化對不同個案背后隱藏共性問題的深入分析，全面剖析導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境資源頻遭破壞的深層次原因，對制度方面存在的問題，及時提出修改完善建議。對于違法者的嚴(yán)重違法行為，要注重從源頭進(jìn)行預(yù)防打擊，例如對于嚴(yán)重污染企業(yè)，可建議相關(guān)部門停止對其上市核查或再融資核查，并將其違法行為通報中國人民銀行等部門，在市場準(zhǔn)入、信貸優(yōu)惠、政策扶持等方面對其進(jìn)行限制，倒逼其強(qiáng)化守法意識，增強(qiáng)預(yù)防效果。

二是積極推動完善公益訴訟配套制度。檢察公益訴訟制度在我國正式設(shè)立至今只有3年時間，許多配套制度還不完善。檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件過程中，針對遇到的實際問題應(yīng)積極探索創(chuàng)新解決方式，為公益訴訟配套制度和立法完善提供司法實踐。徐州市院在開展公益訴訟工作過程中，在全國范圍內(nèi)首次探索提出公益訴訟懲罰性賠償制度，建立了全國第一家公益訴訟專家?guī)?，較早探索推動政府建立公益訴訟專用賬戶，用于解決公益訴訟辦案經(jīng)費、款項收支實際難題。上述油泥刑事附帶民事公益訴訟案中各被告繳納的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用全部交至徐州市環(huán)境保護(hù)公益基金專項資金賬戶，專項用于修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境。

三是注重推進(jìn)行政機(jī)關(guān)完善長效機(jī)制?！肮嬖V訟檢察是以法治思維和法治方式推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度設(shè)計，彰顯了其高度契合國家治理要求的獨特優(yōu)勢?！盵6]在案件辦理過程中，應(yīng)堅持系統(tǒng)思維，結(jié)合辦案情況及時對行政執(zhí)法中存在的共性問題進(jìn)行分析研判，促使行政機(jī)關(guān)開展系統(tǒng)治理并完善長效機(jī)制，促進(jìn)依法行政，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

注釋：

[1]按照江蘇省人民檢察院《關(guān)于對徐州市環(huán)境資源類刑事案件集中管轄的批復(fù)》規(guī)定，自2017年8月1日起，徐州市域內(nèi)生態(tài)環(huán)境及資源類刑事案件由徐州鐵路運(yùn)輸檢察院集中管轄。

[2]按照江蘇省高級人民法院《關(guān)于南京市中級人民法院、徐州市中級人民法院開展行政案件集中管轄試點工作的批復(fù)》規(guī)定，自2016年4月1日起，徐州市各基層人民法院管轄的一審行政訴訟案件統(tǒng)一由徐州鐵路運(yùn)輸法院集中管轄。

[3]轉(zhuǎn)引自彭波：《看護(hù)公共利益 凝聚治理合力》，《人民日報》2019年2月28日。

[4]鄒曉春、劉文安、顏翔：《用證據(jù)鎖定危險廢物跨省傾倒案——江西省余江縣檢察院查辦“黃某、于某污染環(huán)境案”紀(jì)實》，《人民檢察》2017年第22期。

[5]胡衛(wèi)列：《國家治理視野下的公益訴訟檢察制度》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2020年第2期。

[6]同前注[5]。