程竹

摘要：十八屆三中全會針對農(nóng)村土地制度改革提出了明確任務(wù)和要求，首次允許中國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入土地市場。蘇南地區(qū)有著較為特殊的社會經(jīng)濟現(xiàn)狀，這里鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)發(fā)展較快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟較為發(fā)達，城鎮(zhèn)化水平較高，但該地區(qū)土地政策已逐漸無法匹配快速發(fā)展的市場經(jīng)濟。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，該地區(qū)通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實現(xiàn)非農(nóng)化發(fā)展的方式也出現(xiàn)了新的定義，即“新蘇南模式”。這一模式作為蘇南地區(qū)工業(yè)化發(fā)展到一定程度后實現(xiàn)新型工業(yè)化、邁向現(xiàn)代化的新選擇，發(fā)展多元化產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)園區(qū)經(jīng)濟是必行之路，而集體土地流轉(zhuǎn)在這一經(jīng)濟發(fā)展中必將起到重要正向作用。然而，在蘇南地區(qū)率先嘗試農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，面臨著困境。

本文通過對蘇南地區(qū)地方政府及相關(guān)企業(yè)的走訪調(diào)研，梳理農(nóng)村集體建設(shè)用地入市政策，考察當(dāng)?shù)亟鹑跈C構(gòu)相關(guān)金融政策，分析了蘇南地區(qū)集體土地入市過程中存在的問題，提出了該地區(qū)集體土地入市的現(xiàn)實路徑及機遇。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體建設(shè)用地 ?土地入市 ?政策困境 ?機遇與路徑

一、研究背景

我國當(dāng)前城市化發(fā)展速度飛快，城市建設(shè)及工業(yè)用地緊缺現(xiàn)象日益嚴重，快速發(fā)展的市場經(jīng)濟和與之不相適應(yīng)的用地制度間的矛盾愈發(fā)凸顯，并且在經(jīng)濟愈發(fā)達的區(qū)域矛盾愈激烈。因此，解決城市建設(shè)、工業(yè)用地緊張與保障農(nóng)戶利益及國家土地政策的矛盾成為亟待重點攻克的難題。與此同時，農(nóng)村經(jīng)濟伴隨著市場經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，農(nóng)村集體土地的資產(chǎn)性日益凸顯。在以鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)達為整體特征的新蘇南模式下，現(xiàn)有的集體土地制度已無法滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展需求。權(quán)屬模糊、法律限制多、所有權(quán)主體虛位等導(dǎo)致農(nóng)村集體土地被低效利用，這些問題已成為蘇南農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的絆腳石。因此，土地物權(quán)市場化勢在必行。

二、集體土地入市政策演變

國家土地政策隨著國情及經(jīng)濟建設(shè)需求的變化不斷演化。建國初期，全國尚處于農(nóng)耕型經(jīng)濟，土地作為最主要的生產(chǎn)資源，國家實行農(nóng)民土地所有制。后由于國家為促進生產(chǎn)力及生產(chǎn)工具資源優(yōu)化分配，提高生產(chǎn)效率，在統(tǒng)一使用農(nóng)民私有土地的基礎(chǔ)上引導(dǎo)小農(nóng)生產(chǎn)走向規(guī)模生產(chǎn)，農(nóng)民個體經(jīng)濟走向集體經(jīng)濟。1956年，中央發(fā)布《高級農(nóng)業(yè)合作社示范章程》，從而實現(xiàn)了農(nóng)民土地集體所有。1962年，中央通過《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》，明確了人民公社以生產(chǎn)隊為基本核算單位，生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地歸生產(chǎn)隊所有，并禁止土地出租、買賣。1986年，中央為發(fā)展外向型經(jīng)濟，允許農(nóng)村合作經(jīng)濟組織自主經(jīng)營按規(guī)劃建成的房產(chǎn)等設(shè)施出租。1987年，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速，成為農(nóng)村經(jīng)濟的半壁江山。國家土地管理局開始試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)使用集體土地的有償使用。1992年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)若干問題的通知》，入市規(guī)則初步形成。1995年，國家土地管理局開始通過在東南沿海到中部、東北地區(qū)不同經(jīng)濟發(fā)展程度區(qū)域的試點，應(yīng)對各地區(qū)不同的經(jīng)濟發(fā)展程度、不同的用地現(xiàn)狀，各試點為集體土地入市相關(guān)法案的修訂提供了參考樣本及寶貴經(jīng)驗。2005年，國土資源部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》，在經(jīng)濟發(fā)達的蘇南地區(qū)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地早已被二、三產(chǎn)業(yè)大量占用。重新規(guī)劃入市能有效提升該區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展活力。由于政府及相關(guān)土地部門的支持，相關(guān)法規(guī)制定已出現(xiàn)雛形。2014年，國土資源部再次選擇發(fā)展程度不同的區(qū)域開展典型試點，并開展了更為現(xiàn)實的改革。

三、集體土地入市困境

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府土地流轉(zhuǎn)的意愿及困難

通過對蘇南各地多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的走訪調(diào)研了解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有較積極的主觀意愿就地方民營企業(yè)在集體土地入市上給予相應(yīng)的政策安排，對既成事實的集體工業(yè)用地在足額繳納出讓金及辦理相應(yīng)手續(xù)后給予辦理國有工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)證。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在獲得土地轉(zhuǎn)讓款作為財政收入的同時，帶動當(dāng)?shù)氐胤矫駹I企業(yè)的發(fā)展。通過集體土地出讓，地方政府啟動新的工業(yè)園區(qū)建設(shè)及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而實現(xiàn)重新布局及升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

同時，地方政府依然面對諸多困難。首先，國家用地指標有限，土地相關(guān)部門出于多方考慮，暫無法給予明確的政策傾斜。地方政府在該政策環(huán)境下，“巧婦難為無米之炊”。其次，地方民眾配合度難以把握。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地使用權(quán)涉及各鎮(zhèn)、各村甚至各戶切身利益。集體土地產(chǎn)權(quán)不明確的隱患將在轉(zhuǎn)讓期間凸顯。各地村民在涉及自身經(jīng)濟利益時配合度較低。對于基層矛盾，政府層面協(xié)調(diào)能力有限。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是否具有購地意愿需政府調(diào)研考評，對于繳納土地出讓金的方式需制定合理有效的方案。對于無能力購地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，政府應(yīng)出臺新的安置方案。最后，政府需指導(dǎo)金融機構(gòu)積極介入。集體土地一旦入市流轉(zhuǎn)，將成為優(yōu)質(zhì)的融資押品。企業(yè)因支付土地出讓金而占用自有流動資金可通過銀行等金融機構(gòu)融資得到釋放。

（二）工業(yè)企業(yè)意愿及困難

通過對蘇南地區(qū)民營企業(yè)的走訪調(diào)研了解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)購地意愿強烈。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營經(jīng)濟發(fā)達是蘇南經(jīng)濟的特征之一，第二產(chǎn)業(yè)在蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟中占比逐年增長。民營經(jīng)濟的發(fā)展不僅帶動地區(qū)制造業(yè)發(fā)展，為地方政府創(chuàng)造稅源，解決農(nóng)民剩余勞動力就業(yè)問題，同時吸引了大量的外來務(wù)工人員，帶動了當(dāng)?shù)氐谌a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民收入得以實現(xiàn)多元化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)在地區(qū)內(nèi)的重要性不言而喻。但是蘇南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模較小，區(qū)域內(nèi)同質(zhì)化競爭嚴重，產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)無法體現(xiàn)，企業(yè)融資難、融資貴。此類問題均受制于企業(yè)生產(chǎn)建設(shè)用地為“租用”集體土地。集體土地作為工業(yè)生產(chǎn)用地，企業(yè)僅獲得使用權(quán)而無實際產(chǎn)權(quán)，企業(yè)擴產(chǎn)建設(shè)畏首畏尾，對可持續(xù)經(jīng)營信心不足。如能由政府主導(dǎo)，集體土地入市流轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有積極的購地意愿。但盡管如此，調(diào)研中不少企業(yè)依然表示存在執(zhí)行困難。

首先，一次性繳納土地出讓金將占用企業(yè)大量生產(chǎn)流動資金，不少企業(yè)本身無能力一次性繳納土地出讓金。原集體土地上建設(shè)的廠房、辦公房甚至生活用房均未獲規(guī)劃許可，更未繳納任何稅費，此次一并繳納對企業(yè)流動資金壓力無疑雪上加霜。其次企業(yè)在未獲得土地權(quán)證前無銀行融資能力。僅憑企業(yè)自身信用無法從銀行等金融機構(gòu)獲得融資，企業(yè)無能力繳納土地出讓金。最后，更有經(jīng)營情況不善的企業(yè)，因集體土地入市流轉(zhuǎn)、政府重新規(guī)劃用地等原因?qū)е乱颜加玫募w土地被征收，企業(yè)被清退。

（三）金融機構(gòu)的意愿及困難

近年來，從中央至地方均多次出臺各類政策，致力于解決小微企業(yè)融資難、融資貴問題。各地方金融機構(gòu)融資政策及產(chǎn)品設(shè)計也大力向小微企業(yè)傾斜。但金融機構(gòu)趨利避害的風(fēng)控特性讓他們在涉小微項目前依然挑肥揀瘦。對于擁有強擔(dān)保的民營企業(yè)金融機構(gòu)大力支持，而對于無資產(chǎn)抵押的企業(yè)則保持觀望。對于集體土地入市流轉(zhuǎn)，各金融機構(gòu)則是樂觀其成。企業(yè)一旦獲得入市流轉(zhuǎn)的土地產(chǎn)權(quán)，便獲得了強擔(dān)保押品，對于金融機構(gòu)而言，這些企業(yè)均是優(yōu)質(zhì)的潛在客戶。但當(dāng)前的困境為，企業(yè)先期需得到融資用于繳納土地出讓金，而金融機構(gòu)則無法在獲得抵押權(quán)前向企業(yè)提供資金支持。金融機構(gòu)受其風(fēng)控合規(guī)流程限制，無法先跨出第一步。

四、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的路徑選擇

（一）由基層向政府傳導(dǎo)

蘇南地區(qū)的經(jīng)濟活力來自于地方企業(yè)的不斷創(chuàng)新，敢于對現(xiàn)行的經(jīng)濟制度及政策提出合理性的建議，并勇于踐行改革，這本身便是“新蘇南模式”形成的社會基礎(chǔ)。

自下而上的創(chuàng)新更具多元化及參考性。由基層企業(yè)不斷積累經(jīng)驗，提出改革意見。各級政府通過實地調(diào)研走訪，聽取基層匯報、專家意見，溝通偏好，嘗試試點改革。由基層向政府傳導(dǎo)的改革更具急迫性、必要性。

（二）由政府向基層的政策推動

改革的出臺設(shè)計法規(guī)甚至法律的修訂，政府對改革本身雖然認同，但法案的修訂則需通過實踐驗證。由政府主導(dǎo)“試點改革”，并逐步擴大試點范圍，在不同地域、不同經(jīng)濟環(huán)境下多點檢驗，才能最終改進相關(guān)制度，讓發(fā)展實踐更平坦、順暢。從改革設(shè)計上看，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的政策過程體現(xiàn)了國家意志，國家土地管理部門從吸納地方經(jīng)驗開啟政策試驗，自上而下地推動實踐的發(fā)展與政策的形成。

（三）建設(shè)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中的基礎(chǔ)配套

完善的評估體系是農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。在制定集體土地出讓金標準時，既需要考慮當(dāng)前土地實際使用現(xiàn)狀，亦需要考慮涉地農(nóng)民的補償標準，一戶一策，合理制定。同時更應(yīng)立足于長遠規(guī)劃，將未來基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本核算在內(nèi)，在參考市場價格的基礎(chǔ)上進行科學(xué)評估。既不增加企業(yè)過重負擔(dān)，亦不讓涉地農(nóng)民利益受損，同時兼顧區(qū)域未來發(fā)展，真實反映土地資源價格。

多渠道的金融平臺是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效工具。國有工業(yè)用地是農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的主要方向，而地方工業(yè)企業(yè)是農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場的主要需求方。對于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)所需的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓成本將是工業(yè)企業(yè)當(dāng)下的沉重負擔(dān)，但土地資產(chǎn)對于企業(yè)所產(chǎn)生的經(jīng)濟價值的體現(xiàn)卻存在滯后性。至此，多渠道的金融平臺和融資手段成為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)過程中的助推力。地方農(nóng)商行的介入有效地解決了工業(yè)企業(yè)短期內(nèi)的資金需求，但由于其內(nèi)部政策尚不夠靈活，風(fēng)控制度嚴謹，在產(chǎn)權(quán)明確前無法全權(quán)介入。在地方政府的協(xié)同下，引入政策性擔(dān)保機構(gòu)成為傳統(tǒng)金融機構(gòu)介入農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場的首選方式。

健全的登記制度是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的保障。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)時審批核對程序和手續(xù)過于繁瑣將阻礙高效有序流轉(zhuǎn)。當(dāng)下，農(nóng)村集體土地使用存在很多不規(guī)范，對于各類“不規(guī)范”要區(qū)別對待，酌情靈活處理，做到一戶一策，一時一策。健全的登記制度可以起到清理舊弊的作用，同時做到產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)有序，權(quán)屬明晰，每一流程有據(jù)可查。

（四）成立農(nóng)業(yè)發(fā)展公司，調(diào)控農(nóng)地流轉(zhuǎn)二級市場

我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展完善仍需要較長久的經(jīng)驗積累及發(fā)展過程，且農(nóng)地市場的供需和價格形成機制具有其特殊性，在當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)一級市場不具有調(diào)控二級市場功能的情況下，需要有效保護這一資源并平抑市場供需。

農(nóng)村集體建設(shè)用地自主入市規(guī)模分散，成立農(nóng)業(yè)土地發(fā)展公司將有效規(guī)劃入市土地，提高土地利用效率。同時，通過農(nóng)業(yè)土地發(fā)展公司，可以吸引更多的投資團體，在土地流轉(zhuǎn)中擁有更強的談判力，從而達到利益最大化。政策可賦予農(nóng)業(yè)土地發(fā)展公司特殊權(quán)力，調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)二級市場的功能，使國家調(diào)控流轉(zhuǎn)市場的手段多元化。同時，農(nóng)業(yè)土地發(fā)展公司的成立將減少農(nóng)村建設(shè)用地的自發(fā)入市現(xiàn)象。

（五）引入融資性擔(dān)保公司

針對金融機構(gòu)所顧慮的信貸風(fēng)險及內(nèi)控風(fēng)險，融資性擔(dān)保公司的引入能在一定程度上緩釋該種風(fēng)險。由擔(dān)保公司為企業(yè)先行提供融資擔(dān)保，待企業(yè)獲得貸款、辦妥產(chǎn)權(quán)后將有權(quán)證的工業(yè)用地及廠房抵押至金融機構(gòu)，擔(dān)保公司屆時退出。

五、結(jié)束語

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”立法，構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律制度，對于實現(xiàn)土地利用與價值、保障農(nóng)民的收益和財產(chǎn)權(quán)益、提高農(nóng)民生活質(zhì)量、構(gòu)建和諧社會關(guān)系具有重要意義。

縱觀中國農(nóng)村土地政策變遷，當(dāng)下經(jīng)濟現(xiàn)狀的需求是政策演變的依據(jù)，政策的修訂也一向遵從科學(xué)性和現(xiàn)實性，“自下而上”與“自上而下”相互促進。在城市土地稀缺的當(dāng)下，農(nóng)村集體土地入市本身極為重要，需求極為迫切。困難與機遇并存。如何解決當(dāng)前的困境，核心是處理好政府與市場的關(guān)系。如何抓住機遇，關(guān)鍵是建立健全市場機制，政府發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，建設(shè)完善的市場配套體系，在市場中探索新的發(fā)展路徑，不斷檢驗、積累經(jīng)驗，為政策的修訂提供參考依據(jù)，同時創(chuàng)造有利的農(nóng)村土地入市外部環(huán)境。

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基金項目號：2018SJA1838。

作者單位：常州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院