王興全 王慧敏 趙嫚

（1.上海社會(huì)科學(xué)院信息研究所，上海 200020 2.上海社會(huì)科學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)研究所，上海 200020）

一、引言

在僅僅二十余年間，上海的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)已從中心城區(qū)的自發(fā)社會(huì)實(shí)驗(yàn)，發(fā)展為全球范圍內(nèi)最具規(guī)模、多樣性和復(fù)雜度的文創(chuàng)集群之主體；至2020年2月，經(jīng)認(rèn)定的市級(jí)文創(chuàng)園區(qū)共137家，總數(shù)估計(jì)超過(guò)500家12020年2月12日使用“創(chuàng)意園區(qū)”、“文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)”、“設(shè)計(jì)園區(qū)”等19組關(guān)鍵詞，通過(guò)“八爪魚”采集器確定園區(qū)集合及其坐標(biāo)，并按照地址進(jìn)行篩選，最終比對(duì)市級(jí)園區(qū)清單確認(rèn)而成。，占據(jù)中心城區(qū)的“萬(wàn)畝良田”。文創(chuàng)園區(qū)的繁榮也伴隨著越來(lái)越多的質(zhì)疑聲，如稅收貢獻(xiàn)水平低、土地價(jià)格不公平、園區(qū)景觀難以令人眼前一亮。爭(zhēng)議背后是產(chǎn)業(yè)、土地、文化等不同政策語(yǔ)境；也正是出于多部門的政策體系的長(zhǎng)期演進(jìn)，推動(dòng)和約束了園區(qū)發(fā)展。如今上海文創(chuàng)園區(qū)的經(jīng)濟(jì)模式和社會(huì)功能趨向成熟，政策措辭也逐步趨于穩(wěn)定，可視為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的行業(yè)和一個(gè)相對(duì)完整的政策周期。本文回顧了這一周期關(guān)鍵的政策時(shí)點(diǎn)，研究了其中產(chǎn)業(yè)、土地和文化政策的交疊演進(jìn)，以及其如何影響文創(chuàng)園區(qū)的發(fā)展實(shí)踐，并對(duì)政策措辭群組、政策話語(yǔ)體系、政策方案選擇等問(wèn)題進(jìn)行了討論。

二、文獻(xiàn)評(píng)述

文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、城市規(guī)劃、文化研究、文物保護(hù)等領(lǐng)域的上海文創(chuàng)園區(qū)研究，或多或少涉及從中央到地方的政策文本和決策建議；這些研究重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)階段的局部特征。第一個(gè)階段是政策起點(diǎn)。優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)的城市戰(zhàn)略，是文創(chuàng)園區(qū)興起的先決條件。“都市工業(yè)”的最初定位緩解了“退二進(jìn)三”中的一刀切問(wèn)題；歷史建筑保護(hù)則避免了大拆大建的一刀切問(wèn)題。第二個(gè)階段是2005年前后的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)政策。都市工業(yè)園區(qū)的很多做法被沿用下來(lái)，土地性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、建筑結(jié)構(gòu)“三個(gè)不變”原則初步解決了工業(yè)用地性質(zhì)的制約，創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)成為工業(yè)用地非正式更新的一種重要途徑，蘇州河沿河和黃浦江濱江逐漸包含了兩個(gè)明顯的創(chuàng)意帶。第三個(gè)階段是快速發(fā)展之后的具體治理方案摸索。凸顯的政策問(wèn)題包括快速授牌魚龍混雜而亟待進(jìn)一步優(yōu)選，集聚區(qū)認(rèn)定管理辦法、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)支持目錄需要適時(shí)升級(jí)，文創(chuàng)園區(qū)管理部門分割，年檢制度和指標(biāo)需要匹配園區(qū)多元化發(fā)展，應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)自發(fā)功能實(shí)施嚴(yán)格指標(biāo)考核等。

海外文化研究和城市研究對(duì)上海文創(chuàng)園區(qū)現(xiàn)象的關(guān)注，多立足于與國(guó)際文化藝術(shù)區(qū)應(yīng)然模式的截面比較。涉及政策問(wèn)題的研究視角之一是文創(chuàng)園區(qū)的政策工具化，或借其實(shí)施城市更新，或借其直接推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。視角之二是對(duì)地產(chǎn)模式的尖銳批評(píng)，如國(guó)有企業(yè)與私有部門利用“創(chuàng)意城市”實(shí)施圈地，過(guò)度的地產(chǎn)模式使園區(qū)徒具美學(xué)外表。視角之三是關(guān)注弱勢(shì)群體，批評(píng)園區(qū)發(fā)展過(guò)度關(guān)注精英藝術(shù)家和明星企業(yè)，而忽略大量普通藝術(shù)家、設(shè)計(jì)師和中小文創(chuàng)企業(yè)。

既有研究涉及了上海文創(chuàng)園區(qū)政策的一些關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)、特征和影響，但往往停留在四個(gè)方面：一是從管理理論和國(guó)外案例出發(fā)，在行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀研究之后直接提出政策應(yīng)然模式，忽略了上海文創(chuàng)園區(qū)興起的政策實(shí)踐本身；二是基于政策與行業(yè)之間單向和簡(jiǎn)單的促進(jìn)關(guān)系，關(guān)注政策出臺(tái)，而忽略決策背景和實(shí)際效果；三是將具有多維度屬性的文創(chuàng)園區(qū)簡(jiǎn)化為單一維度，忽略了園區(qū)所嵌入的廣義政策體系；四是只截取某個(gè)時(shí)間點(diǎn)或時(shí)間段，對(duì)政策更迭形成的長(zhǎng)周期并無(wú)探討。本文對(duì)政策背景、政策效果、政策體系、政策周期進(jìn)行了全景回顧。

三、研究方法和資料來(lái)源

研究包括兩個(gè)主要階段。第一階段進(jìn)行了政策范圍界定（見表1），形成始于1990年代的政策文本和事件141項(xiàng)；繼而按時(shí)間順序和領(lǐng)域歸屬構(gòu)建群組關(guān)系，整理出六個(gè)政策密集期（見圖1）。

表1 政策范圍框架

第二階段是從實(shí)踐影響角度考察文創(chuàng)園區(qū)政策?；A(chǔ)信息來(lái)自于2017-2019年間對(duì)47家上海文創(chuàng)園區(qū)的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行的實(shí)地訪談。訪談主要圍繞兩個(gè)開放性問(wèn)題：一是園區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)，如獲得市級(jí)園區(qū)授牌、集團(tuán)化經(jīng)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)模式改變等；二是這些重要變化的背景原因，如某些政策增加了營(yíng)商信心，開始熟悉園區(qū)模式特征，享受政策的普惠或特惠等。通過(guò)對(duì)政策因素—影響機(jī)制—園區(qū)發(fā)展之間關(guān)系的論證，政策的譜系最終得以確定（見圖1）。

四、影響上海文創(chuàng)園區(qū)發(fā)展的政策回顧

圖1 影響上海文創(chuàng)園區(qū)發(fā)展的政策演進(jìn)（作者自繪）

1. 緣起：都市工業(yè)園區(qū)（2000年前后）

上海中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)“退二進(jìn)三”的歷史性進(jìn)程，是貫穿文創(chuàng)園區(qū)發(fā)生階段的時(shí)代背景。1992年12月，上海市第六次黨代會(huì)確定上海經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，實(shí)施“三二一”產(chǎn)業(yè)發(fā)展方針，中心城區(qū)“退二進(jìn)三”戰(zhàn)略起步。中心城區(qū)工業(yè)外遷，內(nèi)環(huán)線以內(nèi)區(qū)域以第三產(chǎn)業(yè)為發(fā)展重點(diǎn)。2004年6月，八屆五次全會(huì)明確了600平方公里的中心城區(qū)優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、6000平方公里的郊區(qū)優(yōu)先發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)的“兩個(gè)優(yōu)先”戰(zhàn)略方針。

文創(chuàng)園區(qū)緣起時(shí)期的土地政策焦點(diǎn)，是大量計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留的劃撥用地的處置方式。直至1998年，其主導(dǎo)模式一直是劃撥使用權(quán)的協(xié)議轉(zhuǎn)讓。持有劃撥土地的國(guó)有企業(yè)、開發(fā)商和地方政府三方形成微妙平衡，以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)水平的協(xié)議出讓價(jià)格分配利益；在1993-1996年間，上海市原靜安區(qū)內(nèi)此類再開發(fā)占總數(shù)的48.8%。從1998年國(guó)家土地管理局令第1號(hào)發(fā)布起，國(guó)有企業(yè)可以通過(guò)保留土地收益緩解改革困境，加速了上海中心城區(qū)大量已關(guān)停并轉(zhuǎn)的工業(yè)樓宇向居住、商業(yè)、辦公功能的轉(zhuǎn)變。這不僅導(dǎo)致了規(guī)劃導(dǎo)向缺乏、用地功能隨意等問(wèn)題，更使土地意識(shí)日益強(qiáng)烈的地方政府利益明顯受損，引起政策隨即收緊。2001年國(guó)發(fā)15號(hào)文等一系列規(guī)定，最大限度壓縮了規(guī)避補(bǔ)交出讓金、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、用途變更、容積率變更、游說(shuō)公關(guān)等尋租空間。然而在未提供利益引導(dǎo)途徑的情況下，國(guó)有企業(yè)雖不能繼續(xù)進(jìn)行協(xié)議出讓，但并無(wú)意愿進(jìn)入高成本且不可控的土地收儲(chǔ)和“招拍掛”程序。政府通過(guò)支付合理補(bǔ)償收回劃撥用地的初衷并未實(shí)現(xiàn)。

表2 影響文創(chuàng)園區(qū)緣起的劃撥用地出讓政策（陰影部分為上海政策）

資料來(lái)源：作者自制

在劃撥使用權(quán)轉(zhuǎn)讓潮中，由于行業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行尚可、利益矛盾突出、對(duì)土地利益“后知后覺”等原因，仍有大量劃撥土地未通過(guò)協(xié)議形式轉(zhuǎn)讓套利，加之中心城區(qū)新興產(chǎn)業(yè)也需要空間資源，因而一些劃撥用地以出租或自用的形式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸际泄I(yè)園區(qū)”。1997年12月，上海市第七次黨代會(huì)提出積極發(fā)展城市型工業(yè)?！渡虾Ｊ袊?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃（2001-2005）》將都市型工業(yè)分為服裝服飾、食品加工、工藝美術(shù)旅游品、文體用品等類別。截至2001年年底，經(jīng)上海市經(jīng)委認(rèn)定掛牌的都市工業(yè)園區(qū)超過(guò)150家，如楊浦區(qū)的國(guó)際家用紡織品工業(yè)園、普陀區(qū)的國(guó)際包裝印刷城、閘北區(qū)的印刷媒體產(chǎn)業(yè)園。零星混雜于其中的是完全處于自發(fā)階段的文創(chuàng)園區(qū)，包括由街道廠房和棚戶區(qū)轉(zhuǎn)化而來(lái)的“田子坊”，由空置老倉(cāng)庫(kù)改造而成的“四行創(chuàng)意倉(cāng)庫(kù)”等。

2. 決策集中關(guān)注：創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū) （2005年前后）

從推廣伊始就強(qiáng)調(diào)“一業(yè)特強(qiáng)”的都市工業(yè)園區(qū)曾經(jīng)被人寄予厚望，但逐漸凸顯占地多、能耗大、環(huán)保問(wèn)題突出等發(fā)展瓶頸，與上海的城市化進(jìn)程不再匹配。而表現(xiàn)搶眼的創(chuàng)意型園區(qū)，效仿紐約格林威治村、肉庫(kù)區(qū)等藝術(shù)區(qū)實(shí)踐，容納了更符合大都市時(shí)代特征的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和文化氛圍，伴隨著始于英國(guó)、遍及全球的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)潮流，很快進(jìn)入決策者視野。但工業(yè)用地屬性阻礙了企業(yè)的注冊(cè)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，普遍性的“違法、違規(guī)”現(xiàn)象亟待從法規(guī)政策層面加以調(diào)整規(guī)范，以助力創(chuàng)意型園區(qū)成為都市工業(yè)園區(qū)的升級(jí)模式，以及成為劃撥用地空置僵局的重要解決方案。

2004年，上海市經(jīng)委命名其為“創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”，一輪決策關(guān)注、密集調(diào)研和政策出臺(tái)旋即而來(lái)。2005年，時(shí)任國(guó)家和上海市領(lǐng)導(dǎo)多次視察和調(diào)研上海時(shí)尚園、田子坊、8號(hào)橋等園區(qū)；時(shí)任上海市長(zhǎng)韓正肯定了成績(jī)和模式，要求抓緊編制創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的“十一五”規(guī)劃。這一時(shí)期的政策舉措主要包括四點(diǎn)。一是2006年上海市經(jīng)委編制了《上海市創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，提出到2010 年, 形成超過(guò)100個(gè)創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。規(guī)劃確認(rèn)了土地性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、建筑結(jié)構(gòu)“三個(gè)不變”，以及內(nèi)容、管理形式、產(chǎn)業(yè)、周邊環(huán)境、從業(yè)人員“五個(gè)變化”原則，兼顧了法規(guī)和各方利益，使創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開發(fā)有了突破性共識(shí)。在規(guī)劃中，處于綜合治理中的黃浦江沿岸和蘇州河沿岸構(gòu)成的“兩帶”，成為上海創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集中布局的空間載體。二是2005年11月，上海市經(jīng)委和統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合發(fā)布了《上海創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)指南》，將創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)分為研發(fā)設(shè)計(jì)、咨詢策劃、建筑設(shè)計(jì)、文化傳媒、時(shí)尚消費(fèi)五大類，以及38個(gè)中類和55個(gè)小類，并從2006年起開始年度統(tǒng)計(jì)工作。相對(duì)寬泛的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)定義，為集聚區(qū)主要業(yè)態(tài)從藝術(shù)走向產(chǎn)業(yè)鋪平了道路。三是一些在創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展中作用突出的社會(huì)機(jī)制開始建立，如上海創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)中心、上海創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、上海創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)活動(dòng)周等。四是上海市經(jīng)委組織實(shí)施了市級(jí)創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的認(rèn)定工作，僅2005和2006年就有76家集聚區(qū)分四批獲授牌，市級(jí)授牌成為劃撥用地性質(zhì)模糊變更的“護(hù)身符”。但躍進(jìn)式的授牌也納入部分平庸和有名無(wú)實(shí)的集聚區(qū)，引起了較大爭(zhēng)議，因而直至2011年再無(wú)新的授牌。

另外，工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)亦逐步成為文創(chuàng)園區(qū)發(fā)展的主流措辭，這顯著增強(qiáng)了文創(chuàng)園區(qū)存在的合理性。早在文創(chuàng)園區(qū)興起之際，1933老場(chǎng)坊的保護(hù)性開發(fā)、田子坊的保留性再利用等個(gè)案就廣受關(guān)注。隨著文創(chuàng)園區(qū)群體的壯大，其所使用的老廠房、老倉(cāng)庫(kù)、老大樓、老碼頭、老洋房與工業(yè)（文化）遺產(chǎn)保護(hù)不可避免交集日深。文創(chuàng)園區(qū)被認(rèn)為特別適于開發(fā)保護(hù)工業(yè)廠區(qū)型遺產(chǎn)，包括工業(yè)廠區(qū)整體、局部區(qū)塊和單體工業(yè)設(shè)施。除了國(guó)家文物保護(hù)體系之外，上海獨(dú)有的優(yōu)秀歷史建筑體系，根據(jù)建筑的歷史、科學(xué)和藝術(shù)價(jià)值，按立面、結(jié)構(gòu)體系、平面布局和內(nèi)部裝飾，制定了保護(hù)等級(jí)、保護(hù)重點(diǎn)、保護(hù)措施、保護(hù)范圍和建設(shè)控制范圍。另外對(duì)仍未進(jìn)入公眾視野、尚未引起保護(hù)部門關(guān)注的工業(yè)遺存，文創(chuàng)園區(qū)避免了不可逆的影響，兼顧了現(xiàn)狀封存、集約使用和保護(hù)意識(shí)。

3. 現(xiàn)代服務(wù)業(yè)政策綠燈：創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)（2008年前后）

2007年3月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2007〕7號(hào)）發(fā)布；與之配套的實(shí)施意見（國(guó)辦發(fā)〔2008〕11號(hào)），積極支持以劃撥方式取得土地的單位利用工業(yè)廠房、倉(cāng)儲(chǔ)用房、傳統(tǒng)商業(yè)街等存量房產(chǎn)、土地資源興辦信息服務(wù)、研發(fā)設(shè)計(jì)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，土地用途和使用權(quán)人可暫不變更。這成為之后產(chǎn)業(yè)政策對(duì)劃撥用地使用權(quán)的一貫話語(yǔ)。根據(jù)中央精神和本地階段特征，2007年5月，上海市第九次黨代會(huì)提出大力發(fā)展包括創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。兩份本地政策意見明確為上海創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的土地難題開了制度綠燈。其一是2008年8月發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)土地節(jié)約集約利用加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的若干意見》（滬府辦發(fā)〔2008〕37號(hào)），回應(yīng)了國(guó)辦發(fā)〔2008〕11號(hào)文的政策話語(yǔ)，但范圍限制在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)聚集區(qū)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的工業(yè)項(xiàng)目，且強(qiáng)調(diào)需經(jīng)產(chǎn)業(yè)部門認(rèn)定。其二是同月發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的若干政策意見》（滬府辦發(fā)〔2008〕38號(hào)），允許利用零星工業(yè)點(diǎn)、零星舊里，在符合規(guī)劃的前提下發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。稍顯沉寂的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)重獲發(fā)展動(dòng)力，并進(jìn)行行業(yè)洗牌，德必、錦和、弘基、紡控、靜工等專業(yè)集團(tuán)開始?jí)汛?。區(qū)級(jí)政府還嘗試在更大體量的集群之上做文章：2008年外碼頭創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)更名為“上海灘創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”，并將“老碼頭”、“幸福碼頭”項(xiàng)目一起納入；盧灣區(qū)經(jīng)委2008年劃定了南起泰康路、北至建國(guó)中路、東臨思南路、西迄瑞金二路的范圍，將“田子坊”作為創(chuàng)意社區(qū)試點(diǎn)；2009年開始建設(shè)的一區(qū)多園集聚區(qū)“江南智造”，后來(lái)成為工信部首個(gè)“文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集群區(qū)域品牌”試點(diǎn)地區(qū)和示范區(qū)域。

為了糾正和避免快速發(fā)展中以“創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)”、“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”之名濫用政策的亂象，政策規(guī)范力度也在加大。2008年6月上海市經(jīng)委印發(fā)《上海市創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)認(rèn)定管理辦法（試行）》（滬經(jīng)規(guī)〔2008〕375號(hào)），明確集聚區(qū)的建設(shè)和認(rèn)定原則，比如出租率達(dá)70%以上，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)企業(yè)占70%以上，建筑面積在1萬(wàn)平方米以上，配套服務(wù)設(shè)施面積不超過(guò)總建筑面積的20%。另外從2008年開始，上海市經(jīng)委對(duì)已授牌集聚區(qū)進(jìn)行復(fù)審，對(duì)未達(dá)標(biāo)者限期整改。2008年10月發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約利用工業(yè)用地、加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的若干意見》（滬規(guī)法〔2008〕866號(hào)），規(guī)定利用原有工業(yè)廠房、倉(cāng)儲(chǔ)用房改建、擴(kuò)建為創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等為主的項(xiàng)目，參照一般辦公建筑的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行環(huán)境影響和結(jié)構(gòu)安全控制。針對(duì)由創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)改建、擴(kuò)建、重建、使用等產(chǎn)生的諸多矛盾和糾紛，《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范上海創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)商鋪建設(shè)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，妥善解決相關(guān)民事糾紛的會(huì)議紀(jì)要》（滬高法〔2009〕172號(hào)）于2009年6月發(fā)布，一方面要求建設(shè)單位應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)劃、土地、建設(shè)、房管等法律法規(guī)，辦理行政許可及審批等手續(xù)；另一方面充分考慮了創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的特殊情況，依法支持集聚區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者注冊(cè)登記。

隨著國(guó)家政策的眷顧和集聚區(qū)內(nèi)文化業(yè)態(tài)的繁榮，上海市委宣傳部作為文化管理部門開始介入集聚區(qū)發(fā)展。2008年9月，市委宣傳部等部門聯(lián)合發(fā)布《上海市文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)認(rèn)定辦法（試行）》，并于2009年首批授牌15家“文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)”，2011年第二批授牌37家，共計(jì)52家。2009年9月，國(guó)家上位政策《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》（國(guó)發(fā)〔2009〕30號(hào)）發(fā)布，強(qiáng)調(diào)對(duì)符合規(guī)劃的文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)和基地，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地使用、稅收政策等方面給予支持。上海市隨即發(fā)布《關(guān)于加快上海市文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》（滬委發(fā)〔2009〕12號(hào)），提出五年內(nèi)建設(shè)20家市級(jí)文化產(chǎn)業(yè)特色園區(qū)，積極培育國(guó)家級(jí)和市級(jí)文化產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)，推進(jìn)本市文化產(chǎn)業(yè)重大項(xiàng)目對(duì)接示范園區(qū)。

4. 協(xié)同機(jī)制建立：文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū) （2012年前后）

創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)也在2010年迎來(lái)了新的政策推力。2010年1月，時(shí)任黨中央總書記胡錦濤視察8號(hào)橋，要求進(jìn)一步做好園區(qū)規(guī)劃，把創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)培育成經(jīng)濟(jì)新亮點(diǎn)。2010 年2 月,上海加入聯(lián)合國(guó)教科文組織創(chuàng)意城市網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)意和設(shè)計(jì)成為上海的一種“標(biāo)簽”。

由于創(chuàng)意設(shè)計(jì)（工業(yè)、時(shí)尚、建筑、會(huì)展設(shè)計(jì)等）歸屬于經(jīng)濟(jì)部門，文化傳媒（電影、電視、出版、院團(tuán)）歸屬于文化部門，兼具經(jīng)濟(jì)和文化屬性的集聚區(qū)/園區(qū)成為市經(jīng)信委與市委宣傳部并行管理的領(lǐng)域，“創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”和“文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)”名錄也在很大程度上有交叉，行業(yè)對(duì)破除冗余和協(xié)同管理的呼聲越來(lái)越高。2010年9月，中共上海市委辦公廳發(fā)文《關(guān)于建立上海市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室的通知》，成立上海市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，協(xié)調(diào)市委宣傳部、市經(jīng)信委等22家成員單位。區(qū)級(jí)政府則選擇性復(fù)制市級(jí)模式，依據(jù)本區(qū)組織架構(gòu)和產(chǎn)業(yè)特征，將辦公室設(shè)在區(qū)科委、經(jīng)委、商委或區(qū)委宣傳部。

文創(chuàng)辦成立后，逐步對(duì)并行管理模式進(jìn)行了一些梳理和整合，其中四項(xiàng)涉及園區(qū)發(fā)展。一是2011年發(fā)布《上海市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，形成“文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)”的共識(shí)?？臻g布局也在“十一五”的“兩帶”基礎(chǔ)上，擴(kuò)展至“一軸”（從虹橋商務(wù)區(qū)到浦東金橋、張江的東西向軸線）和“多圈”（全市的重點(diǎn)園區(qū)）。二是發(fā)布了《上海市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)分類目錄》（滬文創(chuàng)辦〔2011〕40號(hào)（試行），滬文創(chuàng)辦〔2013〕19號(hào)），包含媒體業(yè)、藝術(shù)業(yè)、工業(yè)設(shè)計(jì)、建筑設(shè)計(jì)、網(wǎng)絡(luò)信息業(yè)、軟件與計(jì)算機(jī)服務(wù)業(yè)、時(shí)尚創(chuàng)意業(yè)、咨詢服務(wù)業(yè)、廣告及會(huì)展服務(wù)、休閑與娛樂(lè)服務(wù)、文化創(chuàng)意相關(guān)產(chǎn)業(yè)等11個(gè)大類。這一分類的爭(zhēng)議之處在于范圍過(guò)廣，囊括了國(guó)家統(tǒng)計(jì)口徑的文化產(chǎn)業(yè)和原本就有爭(zhēng)議的上海創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，并加入了網(wǎng)絡(luò)新興業(yè)態(tài)。但不可否認(rèn)，這種近乎現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的寬泛定義，使園區(qū)可以合理容納更廣泛的業(yè)態(tài)，讓更多的園區(qū)發(fā)生發(fā)展成為可能。三是將創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)合并為“文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)”。2014年分兩批共授牌106家“上海市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)”，2016年第三批又授牌22家，共128家，其中十家在2015年被授牌為“文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)”。四是依據(jù)《上海市促進(jìn)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展財(cái)政扶持資金實(shí)施辦法》，每年為包括文創(chuàng)園區(qū)及其入駐企業(yè)在內(nèi)的文創(chuàng)行業(yè)提供約三億元的產(chǎn)業(yè)資助，區(qū)級(jí)政府對(duì)財(cái)政扶持資金予以配套，產(chǎn)業(yè)扶植動(dòng)力強(qiáng)勁。

5. 集約用地與規(guī)范引導(dǎo)：工業(yè)用地更新中的文創(chuàng)園區(qū)（2015年前后）

隨著城區(qū)用地進(jìn)一步緊張，引導(dǎo)集約使用、規(guī)范使用成為土地政策的主旋律。從2008年開展城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃“兩規(guī)合一”工作起，上海對(duì)工業(yè)區(qū)塊進(jìn)行梳理調(diào)整，形成了104個(gè)工業(yè)區(qū)塊（104地塊），還有約195平方公里位于城鎮(zhèn)建設(shè)用地中的非工業(yè)區(qū)塊范圍（195區(qū)域），以及約198平方公里位于規(guī)劃的農(nóng)用地復(fù)墾范圍（198區(qū)域）。2013年5月發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)籌優(yōu)化全市工業(yè)區(qū)塊布局若干意見》（滬府發(fā)〔2013〕33號(hào)），提出支持195區(qū)域工業(yè)用地向生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)及城市生活功能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化198區(qū)域工業(yè)用地的業(yè)態(tài)管理和綜合治理，加大土地整理復(fù)墾力度。處于此背景之中的文創(chuàng)園區(qū)也因之一分為三：部分處于相對(duì)穩(wěn)定的104地塊，雖有現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策支持，但仍受用地公平的質(zhì)疑；大部分為集中在195區(qū)域的劃撥用地，是利益關(guān)系復(fù)雜的“典型”文創(chuàng)園區(qū)；還有一部分198區(qū)域內(nèi)的項(xiàng)目，面臨土地歷史權(quán)利和現(xiàn)實(shí)不確定性之間的博弈，遂以文創(chuàng)園區(qū)作為過(guò)渡模式以觀望。2014年2-3月發(fā)布的三個(gè)上海工業(yè)用地更新標(biāo)桿文件2《進(jìn)一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平的若干意見》（滬府發(fā)〔2014〕14號(hào)），《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》（滬府辦〔2014〕25 號(hào)（試行），滬府辦〔2016〕23號(hào)）和《關(guān)于加強(qiáng)本市工業(yè)用地出讓管理的若干規(guī)定》（滬府辦〔2014〕26號(hào)（試行），滬府辦〔2016〕23號(hào)）。，進(jìn)一步通過(guò)細(xì)化土地性質(zhì)類型，通過(guò)存量補(bǔ)地價(jià)獲取社會(huì)公平和增值利益，并通過(guò)限制分割等形式限制利益流失和土地投機(jī)。

從穩(wěn)定預(yù)期、捕獲利益、促進(jìn)集約角度考慮，政策為存量工業(yè)用地提供了三種主要的更新路徑。第一種路徑是非正式更新為文創(chuàng)園區(qū)。這一時(shí)期的政策仍對(duì)此審慎支持。2014年3月發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)文化創(chuàng)意和設(shè)計(jì)服務(wù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕10號(hào)），以及上海的貫徹實(shí)施意見（滬府發(fā)〔2015〕1號(hào)），仍支持文化創(chuàng)意和設(shè)計(jì)服務(wù)業(yè)使用存量劃撥土地，連續(xù)經(jīng)營(yíng)一年以上，符合劃撥用地目錄的，可按劃撥土地辦理用地手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的，可采取協(xié)議出讓方式辦理用地手續(xù)。第二種是正式更新為商業(yè)辦公用地。如在2014年，寶鋼集團(tuán)將紅坊文創(chuàng)園區(qū)所在劃撥工業(yè)用地變更為商業(yè)、辦公、文體用地，補(bǔ)交地價(jià)款14.76億元。隨后寶鋼將該地塊掛牌出售，福建融僑集團(tuán)以27.46億的價(jià)格競(jìng)得，保留具有工業(yè)遺產(chǎn)價(jià)值的上鋼十廠七號(hào)車間以及上海城市雕塑藝術(shù)中心。第三種是正式更新為研發(fā)總部類用地。2011年6月，《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》（滬府辦〔2011〕51 號(hào)）新增了工業(yè)研發(fā)用地（M4）和科研設(shè)計(jì)用地（C65），細(xì)分了工業(yè)和商辦之間的土地類型；由于M4手續(xù)簡(jiǎn)便且避開了招拍掛程序，致使流程相對(duì)復(fù)雜的C65形同虛設(shè)，2013年2月發(fā)布的《關(guān)于增設(shè)研發(fā)總部類用地相關(guān)工作的試點(diǎn)意見》（滬規(guī)土資地〔2013〕153號(hào)），將兩者合并為研發(fā)總部類用地（C65），鼓勵(lì)195地塊、適度鼓勵(lì)104地塊工業(yè)用地實(shí)現(xiàn)正式更新。

雖然商業(yè)辦公、研發(fā)總部用地等更新路徑提供了容積率、人才公寓、可部分分隔轉(zhuǎn)讓等激勵(lì)機(jī)制，但招拍掛程序、土地利用綜合評(píng)估、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入審核、區(qū)級(jí)政府審批等流程的復(fù)雜度和不確定性，以及可能在寸土寸金的中心城區(qū)喪失土地長(zhǎng)期使用權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，使多數(shù)劃撥用地使用權(quán)者回避正式更新，而傾向于簡(jiǎn)單穩(wěn)定但經(jīng)濟(jì)效率相對(duì)較低的文創(chuàng)園區(qū)。文創(chuàng)園區(qū)數(shù)目仍然在不斷增加，政策的初衷并未有效實(shí)現(xiàn)。

6. 復(fù)合模式探索：城市更新中的文創(chuàng)園區(qū)（2018年前后）

“十三五”時(shí)期上海文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的主要規(guī)劃和計(jì)劃3包括《上海市“十三五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃》（滬委辦發(fā)〔2016〕38號(hào)）、《上海創(chuàng)意與設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（滬經(jīng)信都〔2017〕22號(hào)）、《上海市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃（2016-2018年）》。，對(duì)文創(chuàng)園區(qū)的發(fā)展思路集中在三點(diǎn)。第一是文創(chuàng)園區(qū)的品牌化、特色化和集團(tuán)化發(fā)展，以彰顯其在城市更新背景中的更高定位。第二是空間布局在“十二五”“一帶兩河多圈”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)展，涵蓋中外環(huán)間老工業(yè)基地“退二進(jìn)三”和“外環(huán)沿線區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈”建設(shè)所形成的文創(chuàng)園區(qū)帶。第三是結(jié)合重點(diǎn)功能區(qū)域布局特色大型園區(qū)，如上海國(guó)際汽車城設(shè)計(jì)研發(fā)港、環(huán)同濟(jì)建筑設(shè)計(jì)集聚區(qū)、虹橋時(shí)尚創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、張江多媒體藝術(shù)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基地、世博會(huì)文化博覽區(qū)等。

2017年12月，上海市委、上海市政府印發(fā)《關(guān)于加快上海市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》（“文創(chuàng)五十條”），對(duì)以往的文創(chuàng)園區(qū)政策進(jìn)行了較完整的陳述和進(jìn)一步明確：支持各類市場(chǎng)主體合作利用工業(yè)廠房、倉(cāng)儲(chǔ)用房、傳統(tǒng)商業(yè)街等存量房產(chǎn)、土地興辦文化創(chuàng)意和設(shè)計(jì)服務(wù)，在符合城市規(guī)劃的前提下，土地用途和使用權(quán)人可暫不變更；支持利用劃撥方式取得的存量房產(chǎn)、土地興辦文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，連續(xù)經(jīng)營(yíng)一年以上，符合劃撥用地目錄的，可按照劃撥土地辦理用地手續(xù)；不符合劃撥用地目錄的，可采取協(xié)議出讓方式辦理用地手續(xù)。2018年11月印發(fā)的《本市全面推進(jìn)土地資源高質(zhì)量利用的若干意見》（滬府規(guī)〔2018〕21號(hào)），加大向存量要空間的力度，提出收儲(chǔ)、轉(zhuǎn)型、節(jié)余轉(zhuǎn)讓、低效退出等存量土地盤活路徑。文創(chuàng)園區(qū)要承受“既要發(fā)光、也要發(fā)熱、以畝產(chǎn)論英雄”的用地效率壓力，單位面積稅收貢獻(xiàn)、稅收落地率等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的要求越來(lái)越高。

在城市更新背景之下，空間功能復(fù)合化成為文創(chuàng)園區(qū)的重要發(fā)展動(dòng)力。一方面，容納文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的購(gòu)物中心頂樓、寫字樓裙樓、辦公樓宇的部分樓層、新型博物館等空間，選擇向文創(chuàng)園區(qū)靠攏，以展示自身文化定位、借鑒文創(chuàng)園區(qū)實(shí)踐、對(duì)標(biāo)政策要求并獲取政策資源。2015年5月印發(fā)的《上海市城市更新實(shí)施辦法》（滬府發(fā)〔2015〕20號(hào)），明確允許符合規(guī)劃的用地性質(zhì)兼容與轉(zhuǎn)換。在2019-2020年度獲認(rèn)定的137家市級(jí)文創(chuàng)園區(qū)（含20家市級(jí)示范園區(qū)）之外，還有十家示范樓宇和20家示范空間得到認(rèn)定，作為“非典型”文創(chuàng)園區(qū)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)政策視野。另一方面，傳統(tǒng)文創(chuàng)園區(qū)也開始兼容其他空間職能，以眾創(chuàng)空間、智慧園區(qū)、工業(yè)旅游示范點(diǎn)、AAA級(jí)景區(qū)、優(yōu)秀歷史建筑、版權(quán)示范園區(qū)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)示范/試點(diǎn)園區(qū)、創(chuàng)業(yè)孵化示范基地等形式，對(duì)接科技、信息化、旅游、文物保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、人力資源和社會(huì)保障等部門政策，在功能復(fù)合化的同時(shí)享受多渠道的政策資源。

五、思考與討論

1. 四輪政策的更替

從模式興起到功能復(fù)合，上海文創(chuàng)園區(qū)的演進(jìn)深受四輪政策影響。第一輪政策催生了文創(chuàng)園區(qū)現(xiàn)象。在土地有償使用背景下，歷史劃撥用地的三方或兩方協(xié)議轉(zhuǎn)讓受到嚴(yán)格約束和規(guī)范。這在堵住土地資源快速流失漏洞的同時(shí)，造成了物業(yè)的空置僵局，引發(fā)了基于出租和自用的文創(chuàng)園區(qū)興起。第二輪政策穩(wěn)定了文創(chuàng)園區(qū)開發(fā)和經(jīng)營(yíng)的預(yù)期。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型背景下，從“三個(gè)不變五個(gè)變”的本地政策實(shí)踐，到劃撥（工業(yè)）用地用于發(fā)展服務(wù)業(yè)（重點(diǎn)包括創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)）可不改變土地性質(zhì)的國(guó)家政策綠燈，使文創(chuàng)園區(qū)使用劃撥（工業(yè)）用地變得合理合法。這一相對(duì)穩(wěn)定的政策脈絡(luò)，構(gòu)成主流文創(chuàng)園區(qū)繁榮至今的制度基礎(chǔ)；部分園區(qū)籍以實(shí)現(xiàn)了品牌化和地標(biāo)化，由專業(yè)集團(tuán)、市屬國(guó)企、區(qū)國(guó)資三種力量主導(dǎo)的文創(chuàng)園區(qū)集團(tuán)化也在持續(xù)進(jìn)行。第三輪政策強(qiáng)化了對(duì)文創(chuàng)園區(qū)的績(jī)效和利益分享要求。在城市更新背景下，集約用地和規(guī)范用地成為用地政策的主流措辭。然而土地類型進(jìn)一步細(xì)化產(chǎn)生的研發(fā)總部用地，并未引起包括文創(chuàng)園區(qū)在內(nèi)的工業(yè)用地發(fā)生系統(tǒng)性變更，而避開“招拍掛”且簡(jiǎn)單易行的文創(chuàng)園區(qū)依然有繼續(xù)產(chǎn)生和發(fā)展的土壤。與第三輪幾乎交錯(cuò)并行的第四輪政策給予了文創(chuàng)園區(qū)謹(jǐn)慎支持。在文化大都市建設(shè)背景下，文創(chuàng)園區(qū)管理機(jī)制進(jìn)一步理順并反映了各相關(guān)部門的關(guān)注。這集中體現(xiàn)和折衷落實(shí)在文創(chuàng)園區(qū)經(jīng)濟(jì)量級(jí)、經(jīng)濟(jì)能級(jí)和文化能級(jí)的提升，并助推了文創(chuàng)空間的功能復(fù)合化。

2. 四種政策話語(yǔ)體系

在上海文創(chuàng)園區(qū)政策的演進(jìn)歷程中，四種政策話語(yǔ)清晰可見。第一種是先后以市經(jīng)委、市委宣傳部、市經(jīng)信委、市文創(chuàng)辦為代表的園區(qū)推進(jìn)體系。該體系在本地創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)實(shí)踐基礎(chǔ)上，在國(guó)家服務(wù)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展框架內(nèi)，折衷并融合了產(chǎn)業(yè)、土地、文化等政策，持續(xù)推動(dòng)了都市產(chǎn)業(yè)園區(qū)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展。第二種是以市文物局和社科藝術(shù)界為代表的工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)體系。該體系快速獲得了社會(huì)共識(shí)和媒體關(guān)注，并依照不可移動(dòng)文物、優(yōu)秀歷史建筑、工業(yè)遺存等政策，確保了廠區(qū)、倉(cāng)庫(kù)等類型的工業(yè)遺產(chǎn)在開發(fā)過(guò)程中的保護(hù)和封存。第三種是以市規(guī)劃國(guó)土局為代表的規(guī)范用地和集約用地體系。該體系先后在規(guī)范三方或兩方協(xié)議轉(zhuǎn)讓、許可“三個(gè)不變”和“保留劃撥土地性質(zhì)”、引導(dǎo)向研發(fā)總部用地轉(zhuǎn)型、要求規(guī)范和集約用地方面促成和約束了文創(chuàng)園區(qū)的發(fā)展。第四種是以區(qū)級(jí)政府為代表的園區(qū)績(jī)效體系。該體系從關(guān)注環(huán)境氛圍、品牌建設(shè)等文化功能，到園區(qū)開放性等社會(huì)功能，再到產(chǎn)值、稅收、稅收落地率、企業(yè)知名度等經(jīng)濟(jì)功能，反映了城市化不同階段對(duì)文創(chuàng)園區(qū)的不同要求。在實(shí)踐中，政出多層多門往往會(huì)因話語(yǔ)不同乃至矛盾而使經(jīng)營(yíng)者和管理者無(wú)所適從；但從較長(zhǎng)的周期來(lái)看，城市總體戰(zhàn)略之下的四種話語(yǔ)體系相互補(bǔ)充和彼此修正，構(gòu)架了基本尊重發(fā)展實(shí)踐的上海文創(chuàng)園區(qū)政策系統(tǒng)。

3. 政策涵義

從決策和政策角度來(lái)看，對(duì)文創(chuàng)園區(qū)進(jìn)一步發(fā)展的遲疑和質(zhì)疑主要包括三個(gè)方面：第一是500多家園區(qū)所在的“萬(wàn)畝良田”，用地不公平且政府不能捕獲土地增值收益；第二是文創(chuàng)園區(qū)的經(jīng)濟(jì)量級(jí)和能級(jí)較之產(chǎn)業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)、商辦樓宇都相形見絀，在“以畝產(chǎn)論英雄”的城市精耕階段處境尷尬；第三是在城區(qū)文化空間不斷創(chuàng)新的今天，文創(chuàng)園區(qū)的文化功能和景觀越來(lái)越缺少特色和競(jìng)爭(zhēng)力。進(jìn)一步的政策可以考慮分類管理。已經(jīng)獲得存在合理性的園區(qū)，包括張江文創(chuàng)等成熟產(chǎn)業(yè)集群，1933老場(chǎng)坊等保護(hù)開發(fā)模式良性的歷史建筑，長(zhǎng)陽(yáng)創(chuàng)谷等具有政治和政策示范效應(yīng)的園區(qū)，外高橋文化貿(mào)易等具有政策特惠功能的行業(yè)平臺(tái)，M50等躋身3A級(jí)景區(qū)的開放藝術(shù)、文化、休閑空間，應(yīng)繼續(xù)充分享受既有政策的支持。對(duì)其他文創(chuàng)園區(qū)，可以滬府辦發(fā)〔2008〕37號(hào)文中“產(chǎn)業(yè)認(rèn)定”的要求，適度限制并將這些園區(qū)納入四種轉(zhuǎn)型通道: 一是提升經(jīng)濟(jì)能級(jí)，在認(rèn)定考核中引導(dǎo)園區(qū)招商時(shí)不僅關(guān)注入駐企業(yè)租金支付能力，還要關(guān)心其對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)；二是提升空間復(fù)合使用能力，以經(jīng)濟(jì)和文化能級(jí)要求引導(dǎo)園區(qū)實(shí)現(xiàn)空間功能疊加和創(chuàng)新；三是為沒(méi)有文化特色的辦公型園區(qū)轉(zhuǎn)型為研發(fā)總部、商業(yè)辦公用地提供通道；四是對(duì)經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)資本均乏善可陳的文創(chuàng)園區(qū)，在綜合考量總體規(guī)劃、劃撥使用權(quán)的情況下，考慮其他選擇。而對(duì)于新建的文創(chuàng)園區(qū)，則應(yīng)嚴(yán)格建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，啟動(dòng)總量控制。

4. 園區(qū)未來(lái)發(fā)展

從城市發(fā)展的總體脈絡(luò)來(lái)看，未來(lái)相關(guān)政策將在三個(gè)方面持續(xù)著力：在土地政策方面，土地集約使用，以及劃撥用地和工業(yè)用地規(guī)范使用，其政策要求將不斷提高；在產(chǎn)業(yè)政策方面，文化與科技相融合會(huì)成為文創(chuàng)園區(qū)中符合政策趨勢(shì)的主流業(yè)態(tài)；在文化政策方面，園區(qū)的標(biāo)識(shí)度和地標(biāo)作用將更加受到文化部門和區(qū)級(jí)政府的重視。相應(yīng)地，文創(chuàng)園區(qū)的演進(jìn)將表現(xiàn)為空間之間的競(jìng)合發(fā)展，具有競(jìng)爭(zhēng)力的文創(chuàng)園區(qū)將展現(xiàn)以下四個(gè)維度的特征。

第一是不斷提升園區(qū)經(jīng)濟(jì)能級(jí)。在集約用地時(shí)代，單位面積的稅收產(chǎn)出，以及園區(qū)內(nèi)企業(yè)的稅收落地率，將繼續(xù)成為衡量園區(qū)經(jīng)濟(jì)功能的核心指標(biāo)，也是政府對(duì)園區(qū)認(rèn)定和扶持所依據(jù)的基礎(chǔ)指標(biāo)。除此之外，在不同園區(qū)內(nèi)所形成的大小不一的產(chǎn)業(yè)集群，應(yīng)能夠支撐中心城區(qū)不斷高企的級(jí)差地租。因而無(wú)論是在初始招商階段還是在騰籠換鳥階段，文創(chuàng)園區(qū)都會(huì)傾向引進(jìn)行業(yè)明星企業(yè)、平臺(tái)企業(yè)、龍頭企業(yè)、資質(zhì)企業(yè)，借以切實(shí)提升園區(qū)產(chǎn)稅能級(jí)和產(chǎn)業(yè)能級(jí)，在一定地理范圍內(nèi)形成細(xì)分行業(yè)高地。

第二是不斷提升園區(qū)文化能級(jí)。由發(fā)達(dá)的商業(yè)促成的“迪士尼化”中心城區(qū)氛圍，促使當(dāng)?shù)卣畬?duì)文創(chuàng)園區(qū)本身和園區(qū)周邊的文化環(huán)境期待日漸提高。為了滿足當(dāng)?shù)卣咭螅⑶彝ㄟ^(guò)文化氛圍吸引企業(yè)入駐，提升自身形象，園區(qū)會(huì)傾向引進(jìn)具有視覺展示效果的企業(yè)和具有社會(huì)活力的企業(yè)，這些企業(yè)本身是產(chǎn)業(yè)集群氛圍的活化劑，也是獲得社會(huì)關(guān)注不可或缺的元素。這樣，文創(chuàng)園區(qū)就需要走出既有的簡(jiǎn)單化的文化元素堆砌，在新的城市發(fā)展階段切實(shí)實(shí)施有競(jìng)爭(zhēng)力的空間文化氛圍模式創(chuàng)新，在增強(qiáng)群體競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)，為文化創(chuàng)意的發(fā)生發(fā)展提供高能級(jí)的文化環(huán)境資源。

第三是不斷加強(qiáng)園區(qū)品牌建設(shè)。政策的壓力和動(dòng)力，使得園區(qū)通過(guò)品牌化提升自身知名度和標(biāo)識(shí)度；園區(qū)也會(huì)主動(dòng)借力集團(tuán)化發(fā)展，以品牌輸出提升成本控制能力，強(qiáng)化文化創(chuàng)意專業(yè)服務(wù)者的品牌形象和行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。已經(jīng)建立良好品牌聲譽(yù)的文創(chuàng)園區(qū)可以在其周邊繼續(xù)拓展發(fā)展空間，進(jìn)一步將品牌和區(qū)域結(jié)合起來(lái)；也可以不限區(qū)域廣泛布點(diǎn)，實(shí)施品牌化擴(kuò)張；還可以通過(guò)不同的聯(lián)盟形式，共同建設(shè)區(qū)域品牌，共享由此形成的品牌價(jià)值。由此，園區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)得到復(fù)制，運(yùn)營(yíng)成本得以壓縮，還有效避免了土地使用權(quán)人違約或在契約談判中利用園區(qū)的品牌依附劣勢(shì)，也在不穩(wěn)定的劃撥用地和工業(yè)用地使用背景下，提高了抵抗區(qū)域性政策風(fēng)險(xiǎn)和偶發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)的能力。

其四是不斷加強(qiáng)園區(qū)復(fù)合經(jīng)營(yíng)。由于級(jí)差地租的高企、城市更新政策的引導(dǎo)、消費(fèi)者對(duì)空間功能和文化元素密集度的需求，文創(chuàng)園區(qū)會(huì)在自身原有主體功能之外，實(shí)現(xiàn)復(fù)合功能發(fā)展。餐飲、咖啡、書店、設(shè)計(jì)品店等原有商業(yè)配套，會(huì)進(jìn)一步場(chǎng)景化和背景化。園區(qū)會(huì)在空間經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，適度引入政策平臺(tái)，增加政策平臺(tái)在園區(qū)的溢出效應(yīng)，整固園區(qū)固有品牌；園區(qū)還會(huì)積極對(duì)接多部門政策，爭(zhēng)取更多制度資源、政策特惠、政府支持落地，這在某種程度上造就了功能完備和政策資源協(xié)調(diào)能力不斷增強(qiáng)的“非典型”文創(chuàng)園區(qū)。

六、結(jié)語(yǔ)

本文從梳理對(duì)上海文創(chuàng)園區(qū)實(shí)踐產(chǎn)生影響的政策文本入手，研究了包含時(shí)序關(guān)系、群組關(guān)系和因果關(guān)系的政策沿革，并討論了其中的四條政策措辭主線、四種政策話語(yǔ)體系和未來(lái)政策涵義。本文對(duì)關(guān)鍵政策動(dòng)因的研究，不僅能為進(jìn)入集約精細(xì)管理階段的上海適度推進(jìn)文創(chuàng)園區(qū)發(fā)展、提高土地使用效率、實(shí)施城市更新提供體系化的決策依據(jù)，還能為后發(fā)城市提供有效決策的先行經(jīng)驗(yàn)，更能窺一斑而知全豹，在更廣泛的背景中，理解產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、文化政策相互為用、相互破題的整合架構(gòu)，以及由其引發(fā)的城市化空間利益格局。