突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作不僅關(guān)系到社會和諧穩(wěn)定，更事關(guān)國計民生，是衡量執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)力、檢驗政府執(zhí)行力、評判國家動員力、體現(xiàn)民族凝聚力的一個重要方面。

一、應(yīng)急管理體系的內(nèi)涵

2003年，中國全面加強應(yīng)急管理體系建設(shè)的工作開始起步，其核心內(nèi)容被概括為“一案三制”，即應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理機制和法制。

（一）應(yīng)急預(yù)案

應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理的重要基礎(chǔ)，也是中國應(yīng)急管理體系建設(shè)的首要工作。編制應(yīng)急預(yù)案的主要作用和功效是“防患于未然”，以確定性應(yīng)對不確定性，化不確定性的突發(fā)事件為確定性的常規(guī)事件，轉(zhuǎn)應(yīng)急管理為常規(guī)管理。按照不同的責(zé)任主體，中國的應(yīng)急預(yù)案體系設(shè)計為國家總體應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案、地方應(yīng)急預(yù)案、企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案以及大型集會活動應(yīng)急預(yù)案等六個層次。

（二）應(yīng)急管理體制

應(yīng)急管理體制主要是指應(yīng)急管理機構(gòu)的組織形式，即綜合性應(yīng)急管理組織、各專項應(yīng)急管理組織以及各地區(qū)、各部門的應(yīng)急管理組織各自的法律地位、相互間的權(quán)力分配關(guān)系及其組織形式等。應(yīng)急管理體制是一個由橫向機構(gòu)和縱向機構(gòu)、政府機構(gòu)與社會組織相結(jié)合的復(fù)雜系統(tǒng)，主要包括應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)指揮機構(gòu)、專項應(yīng)急指揮機構(gòu)、日常辦事機構(gòu)、工作機構(gòu)、地方機構(gòu)及專家組等不同層次。

（三）應(yīng)急管理機制

應(yīng)急管理機制是指突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展和變化全過程中各種制度化、程序化的應(yīng)急管理方法與措施。應(yīng)急管理機制側(cè)重在突發(fā)事件整個過程中，各部門如何更好地組織和協(xié)調(diào)各方面的資源和能力來有效防范與處置突發(fā)事件，體現(xiàn)了應(yīng)急管理的各項具體職能。

（四）應(yīng)急管理法制

應(yīng)急管理法制是指在突發(fā)事件引起的公共緊急情況下如何處理國家權(quán)力之間、國家權(quán)力與公民權(quán)利之間以及公民權(quán)利之間的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總和。

二、我國應(yīng)急管理體系建設(shè)的歷史進程

（一）應(yīng)急管理體系起步階段（建國至2002年）

我國應(yīng)急管理的基本體系最初是在政府進行生產(chǎn)安全事故處理及地震、森林火災(zāi)、水災(zāi)旱災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害等自然災(zāi)害救援的實踐經(jīng)驗積累基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。

（二）現(xiàn)代應(yīng)急管理體系快速建立階段（2003年至2008 年）

從2003 年面對 SARS 危機到 2008 年全國層面的應(yīng)急管理體系基本建立，我國應(yīng)急管理體系建設(shè)經(jīng)歷了從無到有、從局部推進到全面規(guī)劃的迅速發(fā)展的六年。

（三）應(yīng)急管理體系有規(guī)劃的調(diào)整實踐階段（2009年至2018）

我國以“一案三制”為核心框架和主要內(nèi)容的應(yīng)急管理體系建立后，在2010年青海玉樹地震、2010年西南五?。▍^(qū)、市）特大旱災(zāi)、2013年四川雅安地震等突發(fā)公共事件實戰(zhàn)中發(fā)揮了重要的作用，并在其中得到進一步完善。2011年1月份開始，國務(wù)院應(yīng)急辦和國家發(fā)展改革委經(jīng)濟運行局著手組織編制《國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015 年）》。2013年10月國務(wù)院印發(fā)《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，各地根據(jù)《辦法》的要求進一步修改補充了地方應(yīng)急預(yù)案，實現(xiàn)了預(yù)案的動態(tài)管理，使預(yù)案質(zhì)量得到了提升。

（四）中國特色應(yīng)急管理體系構(gòu)建（2018年之后）

2018年應(yīng)急管理部的組建，標(biāo)志著我國開始建立由強有力的一個核心部門進行總牽頭、各方協(xié)調(diào)配合的應(yīng)急管理體制。根據(jù)方案，整合13個部門公共安全職能組建應(yīng)急管理部，作為國務(wù)院組成部門。應(yīng)急管理部的成立實現(xiàn)了跨區(qū)域、跨行業(yè)綜合協(xié)調(diào)，實現(xiàn)信息共享和資源統(tǒng)籌。應(yīng)急管理部的組建作為國家治理體系和公共安全治理體系的創(chuàng)新舉措正式被納入黨和國家的政治視野為創(chuàng)新我國公共安全治理體系，建設(shè)中國特色應(yīng)急管理體系，翻開了新的篇章。

三、我國應(yīng)急管理體系建設(shè)未來展望

2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》提出的“加強、優(yōu)化、統(tǒng)籌國家應(yīng)急能力建設(shè)，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國家應(yīng)急能力體系”的目標(biāo)，有利于盡快“推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制”。

（一）堅持總體國家安全觀的引領(lǐng)

習(xí)近平總書記提出了“總體國家安全觀”，深化了對應(yīng)急管理的認(rèn)識，強調(diào)以整體的、全面的、聯(lián)系的、系統(tǒng)的觀點來思考和把握國家安全問題，以健全集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的國家安全體制，構(gòu)建立體化的公共安全網(wǎng)為目標(biāo)，成立國家安全委員會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及國家安全的重大事項和重要工作?？傮w國家安全觀的提出，使得應(yīng)急體系有了評價效果的目標(biāo)。應(yīng)急管理的本質(zhì)就是公共安全治理，評價應(yīng)急體系的效果就要看公共安全水平是否提高、人民群眾安全感是否增強。

（二）以能力建設(shè)為核心確立職能

新組建的應(yīng)急管理部職能包括承擔(dān)火災(zāi)、旱災(zāi)、洪澇、地震等自然災(zāi)害事故，以及市政消防和安全生產(chǎn)等事故災(zāi)害的直接救援工作;對各類突發(fā)事件的預(yù)防、組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、救援、監(jiān)督等工作。應(yīng)在完成自我評估，識別短板的基礎(chǔ)上，制定能力提升戰(zhàn)略計劃，著重建設(shè)一套職能相關(guān)、以能力為核心的應(yīng)急管理體系。

（三）面向應(yīng)急管理全生命周期管理

應(yīng)面向應(yīng)急管理全生命周期管理，重點建立風(fēng)險管理為主導(dǎo)、平戰(zhàn)結(jié)合的工作模式;構(gòu)筑涵蓋應(yīng)急產(chǎn)業(yè)、科研教育、培訓(xùn)演練、宣傳普及的應(yīng)急支撐系統(tǒng)，以實現(xiàn)環(huán)境資源、能源資源、經(jīng)濟資源、權(quán)力資源及智力資源的整合;與此同時，建立健全法律法規(guī)體系、建設(shè)發(fā)展應(yīng)急支撐平臺、發(fā)揮科研機構(gòu)團體的作用并加強第三方評估。

作者簡介：趙春澄，男，講師，山東濰坊人，現(xiàn)任職于中共德州市委黨校管理學(xué)教研部。

（作者單位：中共德州市委黨校）