朱曉菁

關(guān)鍵詞：河長制;地方

河長制的出現(xiàn)及必要性河長制的由來

2007年，無錫太湖藍藻大面積爆發(fā)，水污染嚴重，造成的供水危機引起了社會關(guān)注。為應對水危機，河長制隨之創(chuàng)立。2012年，江蘇省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強全省河道管理河長制工作意見的通知》，要求在全省范圍內(nèi)推廣“河長制”。此后，這一流域治理的地方創(chuàng)新迅速被各省市所效仿，成為地方政府環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)的一個“熱詞”。黨的十八大，將生態(tài)文明建設(shè)納入國家五位一體總體戰(zhàn)略，意味著中國環(huán)境治理體系面臨再次改革。在此背景下， 2016年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，明確“保護水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復水生態(tài)為主要任務(wù)”“構(gòu)建責任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制”，并要求到 2018 年年底前全面建立河長制，這是第一次中央詳細列舉了河長制的內(nèi)容，充實了河長制的內(nèi)涵，也標志著河長制從應對水危機的應急之策，上升為國家意志。

據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，自全面建立河長制以來，全國各省共明確省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長 30 多萬名，設(shè)立村級河長 76 萬多名。

實行“河長制”的必要性

大部分公共事務(wù)沒有邊界化的組織職能，因此在管理實踐中常?？吹揭恍┪幢桓采w的空缺以及大量重復交叉的浪費。在跨域公共事務(wù)中，公地悲劇現(xiàn)象尤為嚴重，流域治理是最為典型的具有跨界性的領(lǐng)域。水資源和水環(huán)境管理的條塊分割，流域管理和區(qū)域行政管理之間以及地區(qū)和地區(qū)之間缺少協(xié)調(diào)，難以解決跨區(qū)域和影響多個利益主體的復雜涉水問題。這導致我國的流域治理出現(xiàn)了價值整合的碎片化、資源和權(quán)力結(jié)構(gòu)性分布的碎片化以及政策制定和執(zhí)行過程的碎片化現(xiàn)象。其中，涉水部門之間的協(xié)同失靈，也就是“九龍治水”，尤為人們所詬病。

中國水資源問題復雜，水安全呈現(xiàn)出新老問題相互交織的嚴峻形勢，特別是水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等新問題愈加突出。這不僅僅是區(qū)域治理抑或是流域治理問題，還是多部門的協(xié)調(diào)治理的問題。全面推行河長制是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創(chuàng)新。在河長制模式下探討綜合性治理機制的建立，盡快破解九龍治水的困局，不僅有助于深化了對公共資源治理問題的認識，而且還能為協(xié)同治理提供實踐案例，推動治理模式在理論界的豐富及創(chuàng)新。

地方“河長制”治理體系

河長制治理體系

組織架構(gòu)。河長制包括省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系，總河長由黨委或政府主要負責人擔任;各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)均分級分段設(shè)立河長，由同級負責人擔任。縣級及以上政府設(shè)置相應的河長制辦公室，各地也根據(jù)實際情況確定具體組成。

責任主體。河長制的責任主體是各級黨政負責人。各級河長基于行政首長權(quán)威，充分發(fā)揮管轄公共事務(wù)的絕對指揮權(quán)與決策權(quán)，在資源調(diào)集和權(quán)力整合方面具有先天優(yōu)勢。但河長制不是浮于形式、注重表面的“冠名制”，從某種意義上，其本質(zhì)就是“定責制”，以責任為核心，確定責、權(quán)、利關(guān)系，也明確了地方主管的責任。河長不但要知曉作為河長的使命，還要承擔相應的責任。

江蘇省T市河長制的實踐分析

組織架構(gòu)。在組織形式上，各地均建立了省、市、縣、鄉(xiāng)、村四級河長體系，也有地區(qū)實施省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河長制，如浙江、江西。江蘇省也設(shè)立五級河長負責轄區(qū)內(nèi)河流治理，各級河長均由本級黨委政府主要領(lǐng)導擔任，而對于跨區(qū)域流域性河道，則由流域管理機構(gòu)、省和市、縣進行分級管理。

T市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，制定四級河長體系的總體構(gòu)架。根據(jù)《關(guān)于在全市全面推行河長制的實施意見》，實現(xiàn)了對河道，湖泊等各類水域河長制管理的全覆蓋，全面建立市、市（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級河長體系市、市（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級設(shè)立總河長，并成立三級河長制辦公室，跨行政區(qū)域的河湖由上一級設(shè)立河長，本行政區(qū)域河湖相應設(shè)置河長。

責任主體。T市的市級總河長由市委、市政府主要領(lǐng)導擔任，市委、市政府分管領(lǐng)導擔任市（區(qū)）副總河長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）總河長則由本級黨委、政府主要負責人擔任。全市22條重要流域性、區(qū)域性河道及里下河腹部地區(qū)湖泊湖蕩，分別由市委，市政府領(lǐng)導擔任河長，河湖所在市（區(qū)）黨政負責人擔任相應河段河長。其他區(qū)域骨干河道、重點湖泊湖蕩、縣多河道，由所在地黨政負責人擔任河長。其它河道的河長，則由各地根據(jù)實際情況進行設(shè)定，若各級河長因職務(wù)發(fā)生變動的，接任者就自動承擔河長職責。

該市認為各級河長在巡河、治河和護河等方面都充當著十分重要的角色，貫穿在水治理的各個環(huán)節(jié)。因此，將當?shù)睾娱L的角色定位于：

發(fā)現(xiàn)問題的巡視員：通過自身巡河、群眾舉報、媒體曝光、第三方監(jiān)測、考核評價等途徑及時發(fā)現(xiàn)河湖存在的問題。

調(diào)查問題的研究員：發(fā)現(xiàn)的問題后，河長應通過現(xiàn)場調(diào)查，部門會商等方式進行分析，盡快找到問題的根源所在，如有必要可求助第三方專業(yè)機構(gòu)進行評估，提出治理保護的對策，形成“一河一策”。

交辦問題的發(fā)令員：一事一辦將解決問題的對策分解落實到相關(guān)職能部門和下一級河長，形成整改單，明確責任，督促整改?！耙缓右徊摺睂⒑拥乐卫砗凸茏o任務(wù)分解細化為工作清單，落實到相關(guān)職能部門和下一級河長。

解決問題的督導員：對照整改單和工作清單對職能部門和下一級河長進行跟蹤問效，確保事事有著落、件件有回音。

河湖的守護神：各級河長應樹立高度的使命感和責任感，培養(yǎng)政治意識、大局意識，始終以對人民、對未來負責的態(tài)度，扛起重任，盡職盡責，當好河湖的“守護神”。

此外，河長制推行過程中，因地方政府在信息公開方面較為保守，如水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)、排污量等，忽視公眾知情權(quán)，因此公眾參與治理的積極性不高，把治水歸為政府的責任。為促成地方政府與社會合作，T市在對河長進行角色定位后，進一步創(chuàng)新，借助社會其他參與主體的力量治水、護水。該市設(shè)立“民間河長”一職，分擔了河長的重擔，并取得了顯著效果。T市某地建立了“走河”民間河長公益團，每到周末，街道便可活躍著一批藍精靈，這些身穿藍色馬甲的志愿者不僅撿垃圾、清理雜物，還會查看排污?！白吆印泵耖g河長公益團對充當“民間河長”的志愿者進行培訓上崗，并定河定責，要求“民間河長”通過日常的巡河、走河，發(fā)現(xiàn)并反映問題，當好河道治理的民間監(jiān)督員。

該公益團已吸引了200余名志愿者加入，500余名志愿者直接參與。覆蓋了市多處中心地帶學校，形式多樣的“志愿者河長”活動也在全市遍地開花。截至目前，已累計開展巡河護河、節(jié)水宣傳、河道環(huán)境清掃、志愿者培訓、問卷調(diào)查、第三方電話評估等活動50余次，形成河道巡查報告10份，有效巡河建議150多條，輻射人群達3萬多人。

地方“河長制”推行的困境

基礎(chǔ)條件欠缺，治理水平受限。江蘇作為全面建立河長制的領(lǐng)先者，取得了不少成效。然而，河長制的有效運行需要一定的基礎(chǔ)條件支撐，這對于T市來說是一種挑戰(zhàn)。比如資金，T市在江蘇各市發(fā)展水平并非前列，財政收入有限，而全市河流管護、維修所需資金數(shù)量較大。此外人員、技術(shù)等方面也存在著很多問題。

一是人員數(shù)量和治理能力有限;河長主要由各級黨政領(lǐng)導擔任，這是河流治理的全新模式，同時也存在兩個問題。一方面，作為黨政領(lǐng)導，原本的工作任務(wù)就繁多，現(xiàn)在還需負責河湖管理，定期需要巡河，并需追查巡河過程中發(fā)現(xiàn)的問題，除了上傳下達、溝通與協(xié)調(diào)不同部門這些職貴，河長辦還承擔著督察、考核、宣傳等職能，工作量巨大。另一方面，河長大部分是非專業(yè)人員，專業(yè)能力有限，讓他們來管理，實際上要求過高。要想讓不專業(yè)的人利用有限的時間把專業(yè)的事情做好，需要思考與實踐。通過培訓學習將一個個河長打造成專業(yè)人才的想法并不合理，那就依賴于科學的治理方案，強大的治理技術(shù)。二是治理和管理技術(shù)有待提升;受資金和地區(qū)技術(shù)局限性的影響，能夠提供的技術(shù)支撐不夠，仍然存在安全風險等問題。

政府行為失范，參與主體間協(xié)調(diào)性不夠。以往政府及其負責人面對的績效考核主要以經(jīng)濟增長為主，對環(huán)境資源的保護意識不夠。在這種傳統(tǒng)思想下，有些地方政府依舊認為經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)于資源保護，工廠污水排放的現(xiàn)象比比皆是，政府重視項目帶來的政績而忽視對生態(tài)環(huán)境的保護。

此外，各參與主體間協(xié)調(diào)性有待提高。如政府各職能部門政府各職能部門由于實際行使的職權(quán)依舊屬于按照監(jiān)管對象予以分類監(jiān)管，雖實行河長制，但沒有改變推諉扯皮現(xiàn)象。水務(wù)局、環(huán)保局等多頭管理推進，在監(jiān)管方面，既存在重疊的監(jiān)管的地方，反而容易導致監(jiān)管失靈。再如作為宣傳效應較大的新聞媒體，他們能獲取的公開消息有限、獲得渠道不暢通，缺乏對環(huán)境問題曝光力度，也是阻礙河長制協(xié)同治理推進的因素之一。

公眾參與積極性低，社會力量發(fā)揮不足。在現(xiàn)實生活中，公地悲劇現(xiàn)象較為嚴重，公眾各種侵占河道違建、往河湖亂丟生活垃圾、工業(yè)廠房違章建設(shè)和排污等。公眾保護環(huán)境的意識不足、自覺性不足，使得河道管理成為難題。當前社會公眾參與水治理的積極性并不強，對政務(wù)公開、參與政策制定等都不敏感，無法形成良好的社會氛圍。

環(huán)境治理和保護是一項長期的工程，但憑一方之力遠遠不夠，需借助多方力量。河長制的推廣，是我國改善水環(huán)境治理的迫切需要，但如何應對推行環(huán)境中的困難，如何進行創(chuàng)新和發(fā)展需要進一步的思考。

首先是國家要盡快完善制度立法，明確責任。一是加快環(huán)境保護立法并加大懲罰力度，先從法律約束方面控制各種破壞資源環(huán)境的做法。并強化紅線約束，確保河湖資源永續(xù)利用;二是完善河長制法律法規(guī)，嚴格劃分水域，明確各部分職責，提高治理合法性和合理性;三是建立科學的考核機制，更好的落實問責、追責制度。

其次發(fā)揮社會力量建立多元治理主體體系。一要強化部門聯(lián)動。河湖管理保護涉及到水利、環(huán)保、發(fā)展改革、財政、國土等多個部門，各個部門要在河長的組織領(lǐng)導下，各司其職、各負其責，實現(xiàn)密切配合以及協(xié)調(diào)聯(lián)動，依法履行河湖管理保護的相關(guān)職責。各級水利部門和流域管理機構(gòu)在認真做好河長制有關(guān)工作的同時，要切實強化流域綜合規(guī)劃、水資源配置等工作。二要聯(lián)合社會力量;參考“民間河長”模式。三要引導公眾參與;建立河湖管理保護信息發(fā)布平臺，公告河長名單，通過設(shè)立河長公示牌、聘請社會監(jiān)督員等方式，對河湖治理效果進行監(jiān)督。加大新聞宣傳和輿論引導力度，提高社會公眾對河湖保護工作的責任意識和參與意識，營造全社會珍惜、保護河湖的濃厚氛圍。

河長制的高效運轉(zhuǎn)非一日即成，治水，要用巧勁。這不僅僅是方式方法上的創(chuàng)新，也在于全民治水的引導和思想觀念的改變。多元合作，實現(xiàn)社會共治，方是治水之道。

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