曹海軍 陳宇奇

〔摘要〕 社區(qū)是國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)單元，社區(qū)的應(yīng)急管理能力是基層治理的重要議題，提升基層應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的治理能力，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，需要搭建廣泛協(xié)同的治理平臺(tái)、形成即時(shí)共享的互動(dòng)關(guān)系、遵循集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)模式，以社區(qū)為核心，建構(gòu)社區(qū)與政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社會(huì)力量、居民以及社區(qū)之間的多元協(xié)同網(wǎng)絡(luò)治理體系。通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)、決策網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的順序，將多元主體連接起來(lái)，依據(jù)信息網(wǎng)絡(luò)雙向互聯(lián)、決策網(wǎng)絡(luò)自上而下、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)兩兩互連末端指向的動(dòng)力機(jī)制與網(wǎng)絡(luò)間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，最終形成社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)體系。社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)體系的建構(gòu)將“中國(guó)之治”的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為公共衛(wèi)生的治理優(yōu)勢(shì)，回應(yīng)了我國(guó)城市社會(huì)治理體系中權(quán)力與責(zé)任下放、基層治理重心下移及資源與服務(wù)下沉的總體趨勢(shì)，推動(dòng)了國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。

〔關(guān)鍵詞〕 社區(qū)，公共衛(wèi)生，應(yīng)急管理，協(xié)同網(wǎng)絡(luò)

〔中圖分類號(hào)〕D630 ?? 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2020）05-0091-08

黨的十九屆四中全會(huì)明確指出，要堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十八大以來(lái)，“中國(guó)之治”呈現(xiàn)出權(quán)力與責(zé)任下放、基層治理重心下移、資源與服務(wù)下沉的總體趨勢(shì)。在這一背景下，社區(qū)成為國(guó)家治理的根基，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須首先夯實(shí)社區(qū)基礎(chǔ)。在整個(gè)治理體系中，基層社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急治理體系的建構(gòu)事關(guān)國(guó)家安全與人民安康，提升基層社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急響應(yīng)能力、建構(gòu)現(xiàn)代化的基層公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)體系成為新時(shí)代治理體系中的重要議題。2019年末新型冠狀病毒肺炎（以下簡(jiǎn)稱新冠肺炎）疫情從武漢迅速蔓延至全國(guó)，各省市自治區(qū)迅速啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，城市社區(qū)面臨應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的“大考”。

習(xí)近平指出：“要健全公共衛(wèi)生服務(wù)體系，優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生資源投入結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)村、社區(qū)等基層防控能力建設(shè)，織密織牢第一道防線?！?〔1 〕基層社區(qū)在抗擊新冠肺炎疫情中發(fā)揮了重要作用。基層社區(qū)的治理實(shí)踐表明，社區(qū)的職能不僅限于連接基層的樞紐作用，以此為基礎(chǔ)，基層社區(qū)協(xié)同多方主體形成的公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，讓居民、政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及社會(huì)力量凝聚成抗疫共同體，成為抗擊新冠肺炎疫情的中堅(jiān)力量。然而，在應(yīng)對(duì)疫情初期，社區(qū)單一主體的應(yīng)急響應(yīng)能力十分有限，在應(yīng)急響應(yīng)過(guò)程中仍然體現(xiàn)出較為明顯的短板，如資源和服務(wù)下沉不足、信息不對(duì)稱、政策難以統(tǒng)一有效執(zhí)行等。如何補(bǔ)齊社區(qū)應(yīng)急管理的短板、提升社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的治理能力，是當(dāng)前需要解決的核心課題。顯然，諸多應(yīng)急管理措施的落實(shí)都需要跨部門跨轄區(qū)和跨層級(jí)的行為主體之間的有效協(xié)同，而這種有效協(xié)同又需經(jīng)由特定的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)方可發(fā)揮治理效能。以往的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理實(shí)踐研究表明，協(xié)同網(wǎng)絡(luò)能夠有效整合政府機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織和營(yíng)利組織的公共服務(wù)供給，提升協(xié)同效率和服務(wù)供給能力。厘清社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中主體間的協(xié)作關(guān)系及協(xié)同邏輯，依據(jù)抗疫經(jīng)驗(yàn)建構(gòu)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)體系，是有效提升基層治理能力、建構(gòu)常態(tài)化基層社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的重要議題。

一、社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)要求

體系架構(gòu)是理論與實(shí)踐的循證過(guò)程，社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)體系的建構(gòu)同樣需要遵循來(lái)自理論與實(shí)踐的原則垂范與價(jià)值塑造。重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件具有感染范圍廣、傳播速度快、防控難度高的特點(diǎn)，在這種背景下，應(yīng)急管理、基層治理以及協(xié)同網(wǎng)絡(luò)治理都對(duì)基層公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的建構(gòu)提出了要求和標(biāo)準(zhǔn)。綜合理論指導(dǎo)與治理實(shí)踐的要求，筆者認(rèn)為，建構(gòu)完善的社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)體系，需要搭建廣泛協(xié)同的治理平臺(tái)，形成即時(shí)共享的互動(dòng)關(guān)系，遵循集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)模式。

（一）搭建廣泛協(xié)同的治理平臺(tái)

基層社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急實(shí)踐提出了協(xié)同的需求，而協(xié)同網(wǎng)絡(luò)理論提供了廣泛協(xié)同的理論框架。20世紀(jì)90年代以來(lái)，協(xié)同網(wǎng)絡(luò)被越來(lái)越多的學(xué)者所關(guān)注。協(xié)同網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為，政策的有效執(zhí)行及資源的合理配置通常需要跨部門、跨層級(jí)、跨區(qū)域的協(xié)同合作 〔2 〕。特別是在公共應(yīng)急管理中，協(xié)同的效率與效果直接影響到公共部門對(duì)公共危機(jī)的控制，協(xié)同網(wǎng)絡(luò)能夠更快地將需求、決策以及服務(wù)銜接在一起 〔3 〕。因此，需要搭建廣泛協(xié)同的治理平臺(tái)。協(xié)同網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的初衷旨在解決單一主體無(wú)法提供或無(wú)法完全提供公共服務(wù)的問(wèn)題，協(xié)同能力的強(qiáng)弱直接關(guān)系到公共部門應(yīng)急治理的效果 〔4 〕，將部門協(xié)作置于網(wǎng)絡(luò)框架內(nèi)能夠更好地發(fā)揮協(xié)同網(wǎng)絡(luò)在應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共危機(jī)時(shí)的網(wǎng)絡(luò)張力。在協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中，各部門能夠快速靈活地整合社會(huì)資源，同時(shí)充分發(fā)揮部門的專業(yè)性 〔5 〕。隨著協(xié)同網(wǎng)絡(luò)治理實(shí)踐以及相關(guān)數(shù)據(jù)的逐漸豐富，大量研究表明，協(xié)同網(wǎng)絡(luò)在不同制度國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中具有普遍適用性，網(wǎng)絡(luò)連接進(jìn)一步理清了部門間協(xié)同的過(guò)程與先后邏輯，能夠更快更精確地回應(yīng)突發(fā)性公共衛(wèi)生的緊急狀態(tài)，形成應(yīng)急響應(yīng)體系 〔6 〕。我國(guó)應(yīng)急管理的實(shí)踐表明，多方協(xié)同聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)治理體系已成為應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共危機(jī)時(shí)必要的治理工具。其中，央地協(xié)同、私營(yíng)部門協(xié)同、社會(huì)工作者協(xié)同、志愿者協(xié)同等協(xié)同網(wǎng)絡(luò)在國(guó)家應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共危機(jī)時(shí)發(fā)揮著巨大作用。

搭建廣泛協(xié)同的治理平臺(tái)，不僅強(qiáng)調(diào)社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)體系建構(gòu)過(guò)程中協(xié)同主體的多樣性，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)協(xié)同內(nèi)容的廣泛性和協(xié)同形式的多樣性。社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)體系的建構(gòu)，要求在保障公共衛(wèi)生安全的總體目標(biāo)下，積極建構(gòu)多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)協(xié)同體系。根據(jù)社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急的不同內(nèi)容，以社區(qū)為中心展開不同形式的多種網(wǎng)絡(luò)組合，社區(qū)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社會(huì)力量、居民、政府等部門可以形成廣泛的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。在內(nèi)容上，協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的廣泛性要求應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)體系能夠處理多種任務(wù)和內(nèi)容，使協(xié)同網(wǎng)絡(luò)不僅僅應(yīng)用于社區(qū)信息協(xié)同，在決策執(zhí)行和服務(wù)供給上同樣也具有可拓展的協(xié)同泛用性。廣泛的協(xié)同形式允許協(xié)同網(wǎng)絡(luò)在正式網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)下形成基于應(yīng)急響應(yīng)總體任務(wù)目標(biāo)的非正式網(wǎng)絡(luò)，可以是組織也可以是個(gè)人，從而使應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)協(xié)同的場(chǎng)域更具有延展性。

（二）形成即時(shí)共享的互動(dòng)關(guān)系

在國(guó)家視角下，重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急防治的成功經(jīng)驗(yàn)讓公共衛(wèi)生預(yù)防應(yīng)急體系逐漸成熟，無(wú)論是從應(yīng)急管理、公共衛(wèi)生還是從社會(huì)治理角度來(lái)看，即時(shí)共享信息與資源都是應(yīng)對(duì)公共危機(jī)過(guò)程中的核心話題。在大數(shù)據(jù)的時(shí)代背景下，多維信息路徑與渠道使得信息不再為個(gè)別部門所壟斷，在打破應(yīng)急信息不對(duì)稱的同時(shí)，政府需要即時(shí)、精準(zhǔn)、全面地展開應(yīng)急響應(yīng)。然而，在面對(duì)大規(guī)模的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件時(shí)，單靠政府的力量難以應(yīng)對(duì)緊急、多發(fā)、嚴(yán)重的公共衛(wèi)生突發(fā)狀況，物資、人員、救治、交通、決策等諸多矛盾集中于基層社區(qū)，資源擠兌嚴(yán)重，信息與資源共享迫在眉睫。

由此可知，在社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)中必須堅(jiān)持即時(shí)共享互動(dòng)關(guān)系。這種互動(dòng)關(guān)系從應(yīng)急速率、動(dòng)態(tài)更新以及資源稟賦三個(gè)維度對(duì)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)提出了明確要求。就應(yīng)急速率而言，公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)側(cè)重于回應(yīng)基層社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的響應(yīng)速率。突發(fā)性是公共危機(jī)事件的典型特征，有別于常態(tài)化的建構(gòu)過(guò)程。緊急狀態(tài)下公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)應(yīng)突出即時(shí)應(yīng)急的特征，應(yīng)急系統(tǒng)的快速建構(gòu)需要臨時(shí)性與特殊性的系統(tǒng)環(huán)境作為保障，依據(jù)主次要矛盾和邏輯先后順序逐步完成對(duì)應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu);動(dòng)態(tài)更新強(qiáng)調(diào)社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)需要依據(jù)不同的突發(fā)狀況調(diào)整組織網(wǎng)絡(luò)間的結(jié)構(gòu)與任務(wù)。無(wú)論是從時(shí)間序列還是從空間維度抑或是從內(nèi)容進(jìn)度來(lái)看，社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)都不是一成不變的，相反，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容以及協(xié)同形式都會(huì)隨著應(yīng)急治理情況的變化發(fā)生變化，主體間、網(wǎng)絡(luò)間還會(huì)產(chǎn)生相互影響。從資源稟賦的維度看，保證組織間資源的共享是協(xié)同網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的前提。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件讓協(xié)同中的多元主體利益基本趨同，這就容易使部門之間通過(guò)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)形成合力，而資源共享則是影響合力形成的重要影響因素。特別是在應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中，較高績(jī)效的應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)要求多元主體能夠在危機(jī)面前共享信息與資源。事實(shí)上，資源共享不僅僅是協(xié)同網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的具體措施，更是營(yíng)造協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的默認(rèn)契約。相反，信息隱瞞與資源壟斷會(huì)嚴(yán)重?fù)p害多方主體的協(xié)作信任，使應(yīng)急政策出現(xiàn)偏差進(jìn)而讓服務(wù)難以落實(shí)，最終導(dǎo)致社區(qū)應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的破裂。

（三）遵循集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)模式

網(wǎng)絡(luò)治理組態(tài)并不固定，但領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)組態(tài)在應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中具有更高的績(jī)效。集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)模式將我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)內(nèi)嵌于社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)體系中，形成具有中國(guó)特色的“中國(guó)之治”。領(lǐng)導(dǎo)型協(xié)作網(wǎng)絡(luò)能夠克服共享型網(wǎng)絡(luò)的低效率，增強(qiáng)整體系統(tǒng)的決策力和執(zhí)行力，常常被應(yīng)用到國(guó)家級(jí)的應(yīng)急管理中 〔7 〕，有效回應(yīng)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急需求。集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)模式對(duì)社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)提出了兩方面的建構(gòu)要求：其一，在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的背景下，應(yīng)急決策權(quán)力應(yīng)當(dāng)高度集中于決策部門，統(tǒng)一指揮;其二，決策的執(zhí)行路徑需要暢通，決策制定后能夠迅速有效落實(shí)。集中力量、統(tǒng)一指揮的制度優(yōu)勢(shì)在歷次應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中發(fā)揮了重要作用。總體應(yīng)急、全民協(xié)同、迅速?zèng)Q策的治理實(shí)踐，從側(cè)面反映出突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急響應(yīng)呈現(xiàn)影響范圍廣、協(xié)同要求高、應(yīng)急決策急迫的特點(diǎn)。盡管參與主體眾多，但在中央的統(tǒng)一調(diào)度與指揮下，應(yīng)急政策能夠迅速落實(shí)和執(zhí)行，盡最大可能緩解協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中的部門沖突與矛盾，保證突發(fā)性公共衛(wèi)生事件響應(yīng)中政策執(zhí)行的問(wèn)題導(dǎo)向和執(zhí)行力。

集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)模式具有二重性，在決策權(quán)力的剛性要求之外，兼具柔性要求，即統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的引領(lǐng)效應(yīng)。盡管這種要求很難體現(xiàn)在有機(jī)的網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)中，但卻根植于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，推動(dòng)并鼓勵(lì)多元主體開展合作，特別是基層社區(qū)中的黨建引領(lǐng)作用，在很大程度上推動(dòng)著以社區(qū)為核心的多元協(xié)同。黨建引領(lǐng)催化了部門間的協(xié)同，下沉干部中大量的黨員響應(yīng)黨組織的號(hào)召與要求，從居民的實(shí)際需求出發(fā)，以志愿者的身份投身到基層公共衛(wèi)生應(yīng)急的工作中，充分發(fā)揮了社區(qū)基層黨組織在政治引領(lǐng)、制度引領(lǐng)、能力引領(lǐng)以及機(jī)制引領(lǐng)上的優(yōu)勢(shì)。

二、社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的主體協(xié)同

在抗擊新冠肺炎疫情的過(guò)程中，國(guó)家迅速啟動(dòng)了從中央到地方，協(xié)同醫(yī)療、衛(wèi)生、交通、財(cái)政等多部門的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了在短時(shí)間內(nèi)高效、迅速控制疫情的目標(biāo)。聯(lián)防聯(lián)控的實(shí)質(zhì)是多元協(xié)同，強(qiáng)調(diào)不同層級(jí)政府和跨部門、組織之間的溝通、協(xié)調(diào)、資源共享及領(lǐng)導(dǎo) 〔8 〕。我國(guó)應(yīng)急管理的實(shí)踐也證明，跨部門跨轄區(qū)跨層級(jí)協(xié)同在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件時(shí)發(fā)揮著不可替代的作用 〔9 〕，以社區(qū)為屬地管理的協(xié)同中心，政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、各類社會(huì)力量以及居民形成了多元主體聯(lián)防聯(lián)控的社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同架構(gòu)。

（一）社區(qū)與政府協(xié)同

社區(qū)與政府的協(xié)同是整個(gè)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的核心環(huán)節(jié)，同時(shí)也是該體系中最為頻繁的協(xié)同環(huán)節(jié)。在縱向維度上，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件爆發(fā)后，政府部門的下沉干部及社區(qū)工作人員進(jìn)駐各個(gè)社區(qū)，將“街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)到”的基層社會(huì)治理工作機(jī)制內(nèi)嵌于協(xié)同防控體系中，在確保社會(huì)治理重心下移的同時(shí)做到資源和服務(wù)下沉。在橫向維度上，社區(qū)與政府的協(xié)同系統(tǒng)更多體現(xiàn)在以社區(qū)為屬地管理中心建構(gòu)的部門協(xié)同應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制中。重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的影響范圍并不僅僅局限于醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的社區(qū)居民健康，其影響范圍往往會(huì)波及社區(qū)居民的日常生產(chǎn)生活。有鑒于此，社區(qū)與橫向部門間的協(xié)同就顯得極為重要。以社區(qū)居民基本生活服務(wù)保障為例，疫情期間居民基本物資由多部門協(xié)同供給，各地領(lǐng)導(dǎo)工作小組協(xié)同商務(wù)部門保證物資的供應(yīng)充足，交通部門保證運(yùn)輸途徑的順暢，市場(chǎng)監(jiān)管局保證特殊時(shí)期市場(chǎng)價(jià)格的平穩(wěn)有序。

（二）社區(qū)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)協(xié)同

在公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理體系中，社區(qū)位于防控系統(tǒng)的后端，醫(yī)療機(jī)構(gòu)位于系統(tǒng)的前端，二者前后呼應(yīng)，相互協(xié)同。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件爆發(fā)后，社區(qū)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)的協(xié)同在不同時(shí)期各有側(cè)重。對(duì)社區(qū)而言，新冠肺炎疫情爆發(fā)前期是最為困難的時(shí)期，醫(yī)療資源緊張?zhí)貏e是床位相對(duì)緊缺，在人力資源與突發(fā)性公共衛(wèi)生應(yīng)急工作極度不平衡的情況下，社區(qū)工作既要兼顧監(jiān)管防控，同時(shí)也要保證服務(wù)供給和醫(yī)療渠道的暢通。在疫情爆發(fā)中期，組織系統(tǒng)與應(yīng)急措施逐漸成熟，社區(qū)工作開始進(jìn)入攻堅(jiān)階段，社區(qū)的應(yīng)急任務(wù)在于協(xié)同醫(yī)院與政府的收治工作，協(xié)同政府保證確診病患接送過(guò)程的有序引導(dǎo)和高效對(duì)接。除此之外，對(duì)于社區(qū)內(nèi)患有慢性疾病等需赴醫(yī)療機(jī)構(gòu)診療的居民，社區(qū)需要協(xié)調(diào)交通部門及醫(yī)院，保證居民的醫(yī)療服務(wù)供給。在疫情暴發(fā)后期，社區(qū)醫(yī)務(wù)人員協(xié)同的重點(diǎn)工作是關(guān)注大量治愈患者的社區(qū)康復(fù)治療并保持信息跟蹤與康復(fù)觀察，及時(shí)與醫(yī)院對(duì)接治愈患者康復(fù)期狀況。

（三）社區(qū)與社會(huì)力量協(xié)同

社會(huì)力量在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中的作用不容忽視。隨著志愿意識(shí)和服務(wù)精神的普及，志愿服務(wù)的模式已經(jīng)為社會(huì)大眾所認(rèn)同，特別是在重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的背景下，普通大眾能夠在資源、服務(wù)以及信息端給予應(yīng)急系統(tǒng)必要的輔助與支持。在非常時(shí)期，以志愿者為代表的社會(huì)力量能夠在物資、人員、交通運(yùn)輸、后勤保障等方面彌補(bǔ)正式組織無(wú)法觸及的“最后一公里”，特別是在基層社區(qū)，社會(huì)力量的介入有效緩解了突發(fā)性公共衛(wèi)生事件暴發(fā)期間服務(wù)資源供不應(yīng)求的狀況，在以社區(qū)為核心的公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理體系中發(fā)揮了重要作用。當(dāng)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件暴發(fā)導(dǎo)致城市處于半停滯狀態(tài)時(shí)，社會(huì)力量能夠彌補(bǔ)社區(qū)中特殊群體基本公共服務(wù)供給的不足。多渠道的社會(huì)參與在抗擊新冠肺炎疫情中作用顯著。從國(guó)家治理角度來(lái)看，社會(huì)力量與社區(qū)的協(xié)同效益不僅僅體現(xiàn)在對(duì)基層公共服務(wù)的有效補(bǔ)充，在引導(dǎo)積極的社會(huì)輿情、營(yíng)造樂(lè)觀的社區(qū)治理氛圍方面作用顯著，有助于幫助公民樹立起廣泛參與、共治共享的正確價(jià)值觀。

（四）社區(qū)與居民協(xié)同

相較于其他協(xié)同伙伴而言，社區(qū)與居民的應(yīng)急協(xié)同結(jié)合更為緊密，作為對(duì)接居民需求的重要樞紐，社區(qū)與所轄區(qū)居民協(xié)同程度的高低直接關(guān)系到居民在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中的生命安全。社區(qū)居民的協(xié)同內(nèi)容主要分為三類，即信息協(xié)同、管理協(xié)同與服務(wù)協(xié)同。其一，信息協(xié)同是三類協(xié)同中最重要的環(huán)節(jié)。具體來(lái)說(shuō)，社區(qū)在與居民協(xié)同中充分利用網(wǎng)絡(luò)智能平臺(tái)，建構(gòu)渠道豐富的信息收集路徑，保證在應(yīng)急管理中能夠準(zhǔn)確全面迅速地掌握居民信息。其二，管理協(xié)同要求居民協(xié)同社區(qū)工作人員做好社區(qū)監(jiān)管工作，注重工作方式，落實(shí)突發(fā)公共衛(wèi)生事件暴發(fā)期間的宣傳與心理疏導(dǎo)工作。其三，服務(wù)協(xié)同是社區(qū)與居民協(xié)同的落腳點(diǎn)，協(xié)同治理績(jī)效水平的高低很大程度上由服務(wù)滿意度決定。在應(yīng)急管理期間，社區(qū)需要保證居民的基本醫(yī)療、安全、生活服務(wù)需求，同時(shí)不能忽視社區(qū)困難群體和慢病患者等特殊群體的多元需求。服務(wù)協(xié)同能夠保證集中服務(wù)與多元服務(wù)的有機(jī)結(jié)合，對(duì)接多部門，形成社區(qū)與居民良性互動(dòng)的共建共治共享環(huán)境。在“全周期管理”背景下，社區(qū)與居民協(xié)同將會(huì)長(zhǎng)期共存，新冠肺炎疫情的二次暴發(fā)、疫情區(qū)流動(dòng)人口的跨區(qū)管理等問(wèn)題將會(huì)成為常態(tài)化疫情防控下協(xié)同治理的主要內(nèi)容。

（五）社區(qū)與社區(qū)協(xié)同

社區(qū)與社區(qū)之間的協(xié)同可以緩解單個(gè)社區(qū)在突發(fā)性公共衛(wèi)生應(yīng)急過(guò)程中的“超載過(guò)勞”與資源服務(wù)配置單一問(wèn)題，促進(jìn)社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)期間資源、信息以及服務(wù)的共享。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的暴發(fā)對(duì)于社區(qū)應(yīng)急工作的最大考驗(yàn)是資源端的供不應(yīng)求，特別是人力資源、社區(qū)日常生活品、公共服務(wù)資源與居民需求的不對(duì)稱。在特殊時(shí)期，社區(qū)間的聯(lián)防聯(lián)控模式能夠有效整合基層網(wǎng)格和專業(yè)力量，社區(qū)之間統(tǒng)一組建如“農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)應(yīng)急隊(duì)”“生活必需品團(tuán)購(gòu)群”“醫(yī)療藥品配發(fā)小組”等組團(tuán)服務(wù)模式直接對(duì)接農(nóng)戶、超市、藥店等多個(gè)機(jī)構(gòu)，對(duì)多個(gè)社區(qū)的生活必需品進(jìn)行集中調(diào)配與供給，在不影響突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)的同時(shí)，盡最大可能滿足非常時(shí)期居民多樣化需求，保證突發(fā)性公共衛(wèi)生事件暴發(fā)后社區(qū)的安全和穩(wěn)定。

三、社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)與關(guān)系

從行動(dòng)邏輯上看，協(xié)同是社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)的必要手段，它是在特定的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)的，不同的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的協(xié)同效果是不同的。協(xié)同是建構(gòu)應(yīng)急有機(jī)系統(tǒng)的“血液”，網(wǎng)絡(luò)則是連接各部門的“脈絡(luò)”，動(dòng)力機(jī)制則是“血液”在“脈絡(luò)”中運(yùn)行的“心臟”。

在重大突發(fā)性公共衛(wèi)生應(yīng)急過(guò)程中，信息、決策以及服務(wù)是社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同體系建構(gòu)的邏輯基點(diǎn)，這一點(diǎn)已為部分學(xué)者所認(rèn)可。社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同體系正是基于信息流、決策流以及服務(wù)流建構(gòu)的信息網(wǎng)絡(luò)、決策網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，將社區(qū)、政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社會(huì)力量和居民五方主體連接起來(lái)，形成多種組合架構(gòu)的公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)通常采用領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)整合多元主體在網(wǎng)絡(luò)中的位置 〔7 〕。社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同體系結(jié)構(gòu)為分層式的扁平結(jié)構(gòu)，社區(qū)為社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的結(jié)構(gòu)洞①即各方主體相互銜接的橋梁，信息、政策、服務(wù)匯集于此又從此流向各方。盡管其在結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)扁平狀態(tài)，但是在扁平結(jié)構(gòu)中仍然有層級(jí)分異。依據(jù)各單元的分布與位置，社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同體系以社區(qū)為中心形成上中下三層網(wǎng)絡(luò)體系，上層為政府，中層為醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社區(qū)以及社會(huì)力量，下層為居民（參見圖1）。社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的層級(jí)分異體現(xiàn)了協(xié)同主體的不同職能，上層側(cè)重政策引領(lǐng)，中層策側(cè)重服務(wù)供給，下層則側(cè)重信息反饋。

圖1 社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)

社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)體系中三類網(wǎng)絡(luò)共生共存，缺一不可。

其一，信息網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)遵循即時(shí)共享原則。在三大網(wǎng)絡(luò)中，信息網(wǎng)絡(luò)是決策網(wǎng)絡(luò)的形成要件，決策流形成的先決條件需要保證信息流的暢通，使體系內(nèi)部多部門間實(shí)現(xiàn)信息的共享與對(duì)稱，最終形成即時(shí)科學(xué)的應(yīng)急決策。因此，當(dāng)重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件暴發(fā)時(shí)，政府可以將信息權(quán)下放到社區(qū)，同時(shí)社區(qū)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)其相應(yīng)的責(zé)任，保證事關(guān)居民生命的信息及時(shí)、全面、客觀地傳遞給決策部門，形成應(yīng)急決策。信息網(wǎng)絡(luò)的流向遵循信息共享的原則，協(xié)同主體間的信息網(wǎng)絡(luò)具有雙向互聯(lián)的特點(diǎn)，要求信息共享公開，便于進(jìn)行統(tǒng)一的協(xié)同與調(diào)度。主體間信息網(wǎng)絡(luò)傳遞內(nèi)容因部門職能差異各有不同。以社區(qū)居民信息互動(dòng)流為例，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件暴發(fā)后，社區(qū)要向居民傳達(dá)政策信息、服務(wù)信息以及本社區(qū)的公共衛(wèi)生應(yīng)急信息，居民需要依照政策要求向社區(qū)及時(shí)匯報(bào)健康信息、流動(dòng)信息以及日常生活需求信息，形成雙方的信息互動(dòng)和共享。從時(shí)序角度來(lái)看，在應(yīng)急響應(yīng)的前、中、后期，社區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)的主要流向及信息重心各有不同。在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件暴發(fā)前期，信息流向主要由下層中層向上層匯集，信息重心偏向于上層;在暴發(fā)中期，信息流的主要方向和內(nèi)容在整個(gè)網(wǎng)絡(luò)中呈現(xiàn)基本均衡的狀態(tài);在暴發(fā)后期，信息流主要由上層、中層向下層匯集，信息重心集中在下層。

在協(xié)同框架下，多元協(xié)同在多個(gè)維度上同時(shí)發(fā)生，在社區(qū)環(huán)節(jié)中，信息、決策與服務(wù)往往形成擁堵與共享，但基層實(shí)踐案例證實(shí)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)形成的邏輯基點(diǎn)以居民信息的共享為前提，決策以及具體服務(wù)過(guò)程的起點(diǎn)都需要以信息為起點(diǎn)，建構(gòu)居民、社區(qū)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及社會(huì)力量的網(wǎng)絡(luò)協(xié)同與聯(lián)系。由此可見，優(yōu)先建構(gòu)協(xié)同主體間的信息網(wǎng)絡(luò)可以有效緩解基層社區(qū)在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情暴發(fā)初期的協(xié)同短板問(wèn)題。相對(duì)于其他網(wǎng)絡(luò)，信息網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)具備更多便利的外部環(huán)境。大數(shù)據(jù)以及信息技術(shù)的普及拓寬了信息網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的渠道，在使廣泛信息協(xié)同成為可能的同時(shí)，也將協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的場(chǎng)域延展到虛擬空間。大量的信息網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)方式由傳統(tǒng)意義上的人工統(tǒng)計(jì)轉(zhuǎn)為線上協(xié)同，基層社區(qū)可以通過(guò)微信群、地方健康服務(wù)平臺(tái)等線上渠道建構(gòu)信息協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，自媒體以及信息技術(shù)的發(fā)展讓居民能夠更加方便地加入網(wǎng)絡(luò)，完成信息網(wǎng)絡(luò)上中下三層的有效對(duì)接，以提升應(yīng)急響應(yīng)的協(xié)同速率和精準(zhǔn)度。杭州、武漢、上海等多個(gè)城市已經(jīng)建構(gòu)起覆蓋整個(gè)市域范圍的公共衛(wèi)生應(yīng)急信息協(xié)同網(wǎng)絡(luò)管控平臺(tái)，對(duì)城市范圍內(nèi)多個(gè)社區(qū)進(jìn)行智能化的監(jiān)管，部分社區(qū)通過(guò)大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)能夠?qū)⒕用裥枨?、社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)情況、政策信息等信息整合協(xié)同，實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生應(yīng)急治理信息網(wǎng)絡(luò)的線上化。隨著新冠肺炎疫情進(jìn)入常態(tài)化防控階段，以健康碼為代表的統(tǒng)一化的信息協(xié)同框架有效緩解了疫情防控的信息壓力，在減少溝通成本的同時(shí)，為決策與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行提供了更多的操作空間。

其二，決策網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)體現(xiàn)了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則。決策網(wǎng)絡(luò)的形成依賴信息網(wǎng)絡(luò)，重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)要求在保證科學(xué)有效的同時(shí)盡快形成決策網(wǎng)絡(luò)并向下傳達(dá)決策。在三大網(wǎng)絡(luò)中，決策網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)更難。對(duì)于政府而言，科學(xué)的決策必須遵循循證路徑 〔10 〕，而社區(qū)在公共衛(wèi)生應(yīng)急決策制定前可以借助信息網(wǎng)絡(luò)提供基于社區(qū)居民的政策參考，在保證循證客觀科學(xué)的前提下，政策網(wǎng)絡(luò)才能將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化成治理效能。社區(qū)在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部并不是僅僅完成對(duì)政策流的簡(jiǎn)單傳遞，相反，在政策網(wǎng)絡(luò)中作為結(jié)構(gòu)洞的社區(qū)需要在傳遞政策的同時(shí)制定基于上級(jí)政策的相應(yīng)執(zhí)行辦法。決策網(wǎng)絡(luò)流向具有單向性，由上至下，除政府為決策單元外，其余各單元均為執(zhí)行單元，體現(xiàn)了由政府到基層的統(tǒng)一調(diào)度與集中指揮，使公共衛(wèi)生應(yīng)急決策迅速到位，形成部門機(jī)構(gòu)的快速響應(yīng)。在傳遞內(nèi)容上，依照頂層設(shè)計(jì)政策流程，由上層決策端到中層服務(wù)端再到下層需求端，決策內(nèi)容逐級(jí)具體和細(xì)化。從時(shí)序特征上看，在整個(gè)公共衛(wèi)生應(yīng)急過(guò)程中，決策網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)容重心始終在網(wǎng)絡(luò)的上端，隨著事件逐步得到控制，決策網(wǎng)絡(luò)流量逐漸減少。基層決策網(wǎng)絡(luò)的形成不僅僅依靠基層派出機(jī)構(gòu)的行政命令，以社區(qū)黨組織為中心的黨員群體也會(huì)充分發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用，促進(jìn)社區(qū)基層決策網(wǎng)絡(luò)的形成。在重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件暴發(fā)期間，基層社區(qū)的下沉干部是建構(gòu)部門協(xié)同的關(guān)鍵紐帶。社區(qū)黨員和下沉干部的責(zé)任感與使命感促使其成為部門破冰的重要群體，組織間黨員干部的認(rèn)同感有助于消除主體間的摩擦，從而打破部門間的協(xié)同壁壘。在封閉管理、物資配給、組織間任務(wù)分配等矛盾多發(fā)問(wèn)題上，黨員干部的調(diào)解工作能夠讓居民以及服務(wù)組織達(dá)成相互理解與認(rèn)同，提高公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)期間的工作效率，以黨建引領(lǐng)推動(dòng)社區(qū)協(xié)同決策網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)。

其三，服務(wù)網(wǎng)絡(luò)以信息網(wǎng)絡(luò)和政策網(wǎng)絡(luò)為建構(gòu)依據(jù)，其建構(gòu)遵循廣泛協(xié)同原則。從公共衛(wèi)生應(yīng)急實(shí)踐的角度看，在基層應(yīng)急治理體系中服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)更為復(fù)雜。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件暴發(fā)后，服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)渠道嚴(yán)重受限，服務(wù)需要下沉至居民，這就要求社區(qū)的應(yīng)急治理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)廣泛連接除居民外的多個(gè)部門，通過(guò)多部門協(xié)同供給，滿足居民有限服務(wù)下的多樣選擇。在事件發(fā)展過(guò)程中，服務(wù)網(wǎng)絡(luò)具有多變性，服務(wù)的具體內(nèi)容會(huì)隨著突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的發(fā)展?fàn)顩r不斷變化，部分網(wǎng)絡(luò)連接，如社區(qū)與社會(huì)力量、社區(qū)與醫(yī)院的協(xié)同在不同階段側(cè)重有所不同，例如在事件得到有效控制后，醫(yī)療服務(wù)重心逐漸由醫(yī)療機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向社區(qū)，作為確診病患康復(fù)的重要場(chǎng)所，社區(qū)需要協(xié)同醫(yī)院做好對(duì)康復(fù)患者的康復(fù)服務(wù)。服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的特點(diǎn)是部分指向性，即末端指向，其余各主體只存在服務(wù)連接而不存在服務(wù)流向。

服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的傳遞內(nèi)容分為三類，即政策服務(wù)、部門服務(wù)、保障服務(wù)。具體來(lái)說(shuō)，政府部門向下輸出政策服務(wù)提供政策保障;醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社區(qū)以及社會(huì)力量展開廣泛協(xié)同，將具體的部門服務(wù)下沉至居民;以志愿者為代表的社會(huì)力量為居民提供必要的保障性服務(wù)。就時(shí)間序列而言，隨著協(xié)同機(jī)制的逐漸完善及服務(wù)協(xié)同的頻率不斷增加，使基層服務(wù)內(nèi)容趨向多元。在事件暴發(fā)初期，協(xié)同力量并未形成，隨著事件逐步得到控制，協(xié)同體系逐步完善，下沉干部、社區(qū)工作人員、志愿者以及醫(yī)護(hù)工作者以居民為核心開展屬地管理、生活服務(wù)、醫(yī)療救治等多種協(xié)同服務(wù)。對(duì)于基層服務(wù)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)而言，居民端服務(wù)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)通常是局部的小型網(wǎng)絡(luò)，自下而上的居民需求對(duì)局部服務(wù)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)提出了精準(zhǔn)化的需求，局部服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)需要多種網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。

社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)體系的建構(gòu)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，其動(dòng)態(tài)特性不僅僅在單一網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)過(guò)程中有所體現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)間的動(dòng)態(tài)變化關(guān)系也會(huì)影響整個(gè)體系的建構(gòu)。

信息網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)容和流量上的變化會(huì)直接影響到?jīng)Q策網(wǎng)絡(luò)及服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的流量變化，應(yīng)急決策的制定與部署再次為服務(wù)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)提供政策環(huán)境，進(jìn)而影響協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)。信息變化是突發(fā)性公共衛(wèi)生事件發(fā)展的晴雨表。在事件暴發(fā)初期，信息呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)，防控信息涉及醫(yī)療、應(yīng)急救援、公共衛(wèi)生、網(wǎng)絡(luò)輿情等多方面內(nèi)容，多樣化、爆發(fā)性的信息在居民端匯集，這使得居民同社區(qū)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及社會(huì)力量間的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)以信息網(wǎng)絡(luò)為主，在下層與中層的網(wǎng)絡(luò)連接中信息網(wǎng)絡(luò)的密度與使用頻率更大;大數(shù)據(jù)以及信息技術(shù)的普及拓寬了公共部門的治理邊界，應(yīng)對(duì)多樣化的信息網(wǎng)絡(luò)，政府決策網(wǎng)絡(luò)需要就多方信息展開跨部門跨轄區(qū)跨層級(jí)多方協(xié)同。在上層與中層網(wǎng)絡(luò)的連接中，決策網(wǎng)絡(luò)的密度更大，決策傳達(dá)相對(duì)頻繁;中層服務(wù)主體是服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的主要力量，在滿足下層信息網(wǎng)絡(luò)服務(wù)需求的同時(shí)，還要保證應(yīng)急管理相關(guān)政策的有效執(zhí)行，這主要是因?yàn)榉?wù)網(wǎng)絡(luò)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)對(duì)于信息網(wǎng)絡(luò)的“反饋”和對(duì)于決策網(wǎng)絡(luò)的“執(zhí)行”。信息網(wǎng)絡(luò)與決策網(wǎng)絡(luò)的雙向要求使服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的中層建構(gòu)屬于連接協(xié)同而非指向命令，社區(qū)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及社會(huì)力量的多元服務(wù)組合使中層的網(wǎng)絡(luò)側(cè)重服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)。相對(duì)于其他網(wǎng)絡(luò)而言，服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同互動(dòng)更為頻繁。

可見，網(wǎng)絡(luò)間的作用關(guān)系使社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)結(jié)構(gòu)在上中下三層呈現(xiàn)不同的密度分異：上層重決策，中層重服務(wù)，下層重信息。因此，社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)體系的建構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征，在建構(gòu)過(guò)程中有所側(cè)重，以回應(yīng)動(dòng)態(tài)化的建構(gòu)要求。

四、總結(jié)與思考

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“要放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加快補(bǔ)齊治理體系的短板和弱項(xiàng)，為保障人民生命安全和身體健康筑牢制度防線。要著力完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹立‘全周期管理意識(shí)，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子。” 〔11 〕隨著新冠肺炎疫情得到有效控制，各地區(qū)的生產(chǎn)生活秩序逐漸恢復(fù)，距離全面打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭(zhēng)、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)近在咫尺。全周期的常態(tài)化防疫實(shí)踐表明，社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)體系在后疫情時(shí)期應(yīng)對(duì)地區(qū)性突發(fā)性新冠肺炎疫情過(guò)程中仍舊重要，成熟常備的網(wǎng)絡(luò)組織系統(tǒng)能夠在短時(shí)間內(nèi)完成“吹哨報(bào)到”的架構(gòu)運(yùn)行。此外，制度化的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)體系產(chǎn)生了積極的外部效應(yīng)，體系營(yíng)造的常態(tài)化、“全周期的管理”應(yīng)急防疫觀念逐漸深入人心，有效保證了后疫情時(shí)期人民的生命安全。

協(xié)同網(wǎng)絡(luò)作為完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代過(guò)程中的重要治理工具，在社區(qū)基層治理中發(fā)揮著重要的作用。網(wǎng)絡(luò)是結(jié)構(gòu)，協(xié)同是過(guò)程，盡管從治理工具的角度來(lái)看二者并不是政府治理“箭袋” 〔12 〕7中的新工具，但必須承認(rèn)的是，從基層治理實(shí)踐看，社區(qū)基層治理需要充分借助協(xié)同網(wǎng)絡(luò)動(dòng)力，增強(qiáng)協(xié)同默契，防止治理體系與治理能力相脫節(jié)。

從治理體系現(xiàn)代化的角度看，社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理體系中三大網(wǎng)絡(luò)與城市社會(huì)治理呈現(xiàn)出的“三下”趨勢(shì)相對(duì)應(yīng)：信息網(wǎng)絡(luò)的即時(shí)性與真實(shí)性直接體現(xiàn)了權(quán)利與責(zé)任的“下放”，社區(qū)在享有信息權(quán)的同時(shí)也應(yīng)對(duì)信息真實(shí)性負(fù)責(zé);決策網(wǎng)絡(luò)的統(tǒng)一性體現(xiàn)了基層治理重心的“下移”，網(wǎng)絡(luò)扁平化結(jié)構(gòu)的上中下分層，體現(xiàn)了突發(fā)性公共衛(wèi)生應(yīng)急治理中中央政府對(duì)各部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，將國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能;服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的全面性則對(duì)應(yīng)了資源與服務(wù)的“下沉”，通過(guò)多元協(xié)同服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成由社區(qū)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及社會(huì)力量指向居民的服務(wù)流，使資源與服務(wù)通過(guò)多渠道下沉到居民身邊。

協(xié)同網(wǎng)絡(luò)是社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理系統(tǒng)內(nèi)的協(xié)同動(dòng)力與紐帶，可以使多元主體形成以社區(qū)為中心的多種組合模式，同時(shí)通過(guò)系統(tǒng)內(nèi)主體間、網(wǎng)絡(luò)間的動(dòng)力影響推動(dòng)以社區(qū)為中心的多方向多主體跨部門跨轄區(qū)跨層級(jí)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理體系的形成。協(xié)同網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的動(dòng)力循環(huán)是協(xié)同治理系統(tǒng)的催化劑，最大限度地提升了協(xié)同體系中協(xié)同治理的治理效能。

社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理體系是典型的現(xiàn)代治理工具與我國(guó)社會(huì)治理生態(tài)相結(jié)合的產(chǎn)物，不僅能體現(xiàn)協(xié)商與溝通，更能發(fā)揮國(guó)家治理制度的優(yōu)勢(shì)?；趨f(xié)同網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)起的社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)體系，不僅是我國(guó)多年公共衛(wèi)生應(yīng)急治理實(shí)踐的重要成果，同時(shí)也是我們?cè)谥卫磉^(guò)程中對(duì)問(wèn)題與教訓(xùn)的寶貴經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。作為城市基層應(yīng)急管理治理體系的重要一環(huán)，協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的治理模式不單單是非常時(shí)期政府應(yīng)急治理體系的一個(gè)特例，更適用于眾多社區(qū)的常態(tài)化治理。它根植于基層，套嵌于國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的治理生態(tài)中，并伴隨我國(guó)治理生態(tài)的變化不斷發(fā)展演進(jìn)。隨著我國(guó)社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)協(xié)同體系逐漸成熟，進(jìn)一步完善后疫情時(shí)期“全周期的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)治理體系”將成為未來(lái)基層社區(qū)治理聚焦的又一重要課題。

抗擊新冠肺炎疫情中形成的社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)體系是共治共建共享的制度化成果。從國(guó)家治理現(xiàn)代化的角度看，它就是廣泛意義上全國(guó)各界、各部門在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，基于系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)開展廣泛協(xié)同的成果。在人類命運(yùn)共同體的背景下，中國(guó)的治理模式將為全球公共衛(wèi)生應(yīng)急管理提供值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)樣本。

注 釋：

①如果兩者之間缺少直接的聯(lián)系，而必須通過(guò)第三者才能形成聯(lián)系，那么行動(dòng)的第三者就在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中占居了一個(gè)結(jié)構(gòu)洞。

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責(zé)任編輯 周 榮