文/涂青云

一、背景分析

（一） 國(guó)家戰(zhàn)略層面看

2012 年，黨的十八大以來，中央明確提出“兩個(gè)百年夢(mèng)想”的奮斗目標(biāo)，黨的十九大又進(jìn)一步描繪了在中國(guó)共產(chǎn)黨建黨100周年即到2021 年，要全面建成小康社會(huì)；2035 年，要基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化；在中華人民共和國(guó)建國(guó)100 周年即到2049 年要把國(guó)家建設(shè)成為社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。為此，全國(guó)的各個(gè)領(lǐng)域、各條戰(zhàn)線必將圍繞這一目標(biāo)開拓進(jìn)取、攻堅(jiān)克難、不懈努力、勇攀高峰。

（二） 生態(tài)領(lǐng)域?qū)用婵?/h3>

首先，黨的十八屆三中全會(huì)決定開啟新一輪改革——深化改革——全面改革、綜合改革的戰(zhàn)略部署，其中對(duì)生態(tài)領(lǐng)域改革的核心要義是構(gòu)建科學(xué)合理的“自然保護(hù)地體系”，即建立以國(guó)家公園為主體，以自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、以各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系。這就為建立生態(tài)保護(hù)地體系予以明確的新定位、新目標(biāo)、新方略。其次，黨的十九屆四中全會(huì)又作出了堅(jiān)持和完善國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署，對(duì)堅(jiān)持和完善國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)制定了“十三”個(gè)方面治國(guó)理政的方略，這其中就包括如何建設(shè)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)。第三，2019 年4月，在中央全面深化改革委員會(huì)議上，審議通過一項(xiàng)重大的決策，對(duì)如何建設(shè)自然保護(hù)地體系進(jìn)行全面的規(guī)劃，即在2025 年初步建成以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)體系，到2035 年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，到2049 年左右建成生態(tài)保護(hù)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。

（三） 自然保護(hù)區(qū)層面看

自然保護(hù)區(qū)是國(guó)家乃至各級(jí)政府因應(yīng)未來生態(tài)建設(shè)發(fā)展需要，所劃出的“維護(hù)其自然生態(tài)系統(tǒng)作為科研或休養(yǎng)用的一個(gè)特定區(qū)域”。就我國(guó)而言，自然保護(hù)區(qū)有三大特點(diǎn)。一是起步較晚。1956 年我國(guó)建立了第一個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)——廣東鼎湖山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，直屬于中國(guó)科學(xué)院。改革開放之后，自然保護(hù)區(qū)事業(yè)的迅速發(fā)展其中以“武夷山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)”——鄧小平批示后于1979 年11 月建立為標(biāo)志，這一事件不僅對(duì)福建省來說，而且對(duì)全國(guó)都具有里程碑式的意義。二是發(fā)展迅速。截止2019 年5 月，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)達(dá)2750 個(gè)，其中國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)達(dá)474 個(gè)，自然保護(hù)區(qū)總面積達(dá)147 萬平方公里，占我國(guó)陸域國(guó)土面積的15%。此外，全國(guó)還有多種多樣的保護(hù)地8279個(gè)，面積約為29.4 萬平方公里；上述還不包括海域的面積和占比。三是覆蓋面廣。全國(guó)范圍內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)在代表性、典型性、搶救性方面具有全面性、系統(tǒng)性、獨(dú)特性的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)意義。在空間分布上涵蓋東西南北中，涵蓋森林、濕地、蕪漠、海洋生態(tài)系統(tǒng)。在歷史的維度上具有國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)的，有的還是地球未來的普遍與特殊的意義。保護(hù)區(qū)還面臨改革發(fā)展。因應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略，自然保護(hù)地體系未來將以國(guó)家公園為主體，也就是說國(guó)家公園居于主導(dǎo)地位。而自然保護(hù)區(qū)成為“基礎(chǔ)”，成為基礎(chǔ)的部分，這就使自然保護(hù)區(qū)必將面臨新的定位、新的站位、新的功能作用、新的保護(hù)體系與能力等進(jìn)行諸多改革突破和實(shí)踐推動(dòng)，必將賦予新的目標(biāo)途徑和對(duì)策措施。

二、面臨問題

（一） 體制不順的問題

應(yīng)該說，過去幾十年的實(shí)踐證明全國(guó)范圍內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)，特別是省級(jí)、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)都經(jīng)歷了嚴(yán)格的審批程序、確定了各自的保護(hù)重點(diǎn)，建立了專門的保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)行了嚴(yán)格地保護(hù)與管理，成效顯著。然而，因類型不同，分屬相應(yīng)部門進(jìn)行分管或監(jiān)管，政出多門，各自為政，有的還交叉重疊。尤其是，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)以及相當(dāng)數(shù)量的省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，保護(hù)管理機(jī)構(gòu)大部分隸屬于縣（市） 地方政府，人事管轄財(cái)政預(yù)算隸屬于所在地方政府，條條負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和宏觀控制，實(shí)際上又還有許多交叉或延展的關(guān)系，因此，一個(gè)保護(hù)區(qū)上級(jí)管理部門多。

（二） 定位弱化的問題

一方面由于保護(hù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位于“事業(yè)單位”，事業(yè)單位不具行政執(zhí)法權(quán)，保護(hù)管理最具核心的執(zhí)法功能從一開始便未能得到履行和應(yīng)用。因此，沒有行政執(zhí)法權(quán)，事權(quán)就自然而然地被弱化了。另一方面，在整個(gè)國(guó)民還沒有解決溫飽的年代里，以至后來“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的改革開放的歷史階段中，各級(jí)政府真正要給予配置足夠的資源用于保護(hù)事業(yè)，客觀上不具可能。這導(dǎo)致保護(hù)管理得不到足夠的重視、得不到應(yīng)有的地位，甚至有的還認(rèn)為是平添拖累的、不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的部門機(jī)構(gòu)。

（三） 保護(hù)與發(fā)展的問題

從這個(gè)角度看，主要有三個(gè)問題。一是大凡省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，或者國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，就一般而言，在其保護(hù)空間范圍內(nèi)都有各自的、不同內(nèi)涵的保護(hù)著省級(jí)層面上的、國(guó)家層面上的，甚至有的還是世界層面上的“寶貝”，那么，這些“寶貝”當(dāng)然成為地方或企業(yè)尋求發(fā)展的亮點(diǎn)、尋求運(yùn)用的支點(diǎn)，有些地方、有些案例已經(jīng)充分說明了這一點(diǎn)。二是國(guó)家與地方、局部與整體的矛盾問題。國(guó)家是站在全局、站在長(zhǎng)遠(yuǎn)、站在子孫后代考慮問題而作出決策，而地方有時(shí)往往站在局部、站在跟前、站在任職的當(dāng)下想問題，況且“綠水青山”如何實(shí)現(xiàn)成為“金山銀山”，不僅僅是主觀意愿、一蹴而就即可實(shí)現(xiàn)的。三是政府與百姓之間的矛盾表現(xiàn)。就保護(hù)區(qū)的轄區(qū)百姓或涉及的群眾而言，大概有兩種情形，一者本來他們所處的地域區(qū)位是一片熱土，躺著便可有機(jī)會(huì)和發(fā)展的可能，設(shè)立了保護(hù)區(qū)限制了他們的發(fā)展機(jī)會(huì)；二是他們所處的地方本來就偏遠(yuǎn)、條件有限，好不容易有個(gè)閃亮的資源，卻被嚴(yán)加保護(hù)了，由此擋了他們的財(cái)路，甚至封閉了他們的活路。基層和老百姓有意見有怨氣，情有可原。

（四） 傳統(tǒng)與現(xiàn)代的問題

由于國(guó)家原先的底子薄，財(cái)政還不夠?qū)捲＃鐣?huì)背景和科技水平的因素，加上觀念與意識(shí)方面的差距，國(guó)家和各級(jí)政府的投入還相當(dāng)有限，保護(hù)管理的體系建設(shè)步伐偏慢，保護(hù)管理的能力建設(shè)還相對(duì)滯后。這是我們面臨的重大課題、共性問題和亟待化解的問題。保護(hù)管理簡(jiǎn)單粗放，科學(xué)研究未能足夠深入展開，生態(tài)文化蒼白無力，生態(tài)文明任重而道遠(yuǎn)。

三、發(fā)展對(duì)策

（一） 關(guān)于戰(zhàn)略定位

2019 年4 月的中央深改會(huì)議，以及之后的6 月份的中央兩辦文件，對(duì)未來自然保護(hù)體系作了原則性的部署，并形成了目標(biāo)規(guī)劃的指導(dǎo)意見，是我們的根本工作指針。然而，在具體的改革實(shí)踐上，我們能否真正把握和創(chuàng)造性地推動(dòng)呢？答案有待寫就。我們既然把它作為事關(guān)千秋功業(yè)來定位，那么改革引領(lǐng)者和實(shí)踐推動(dòng)者則必須政治高定位、決策高站位、實(shí)施高準(zhǔn)位。在這場(chǎng)前無古人的改革中，各級(jí)黨組織和政府部門要能真正形成思想和行動(dòng)上的高度自覺保護(hù)與發(fā)展、中央與地方、保護(hù)地與轄區(qū)干部群眾能否協(xié)同并進(jìn)，能否最大程度調(diào)動(dòng)各方的積極性和創(chuàng)造性，這是檢驗(yàn)成功與否的不二標(biāo)準(zhǔn)。

（二） 關(guān)于改革突破

改革的根本目標(biāo)在于突破，在于重新架構(gòu)；改革的根本目的在于釋放動(dòng)能，在于加速發(fā)展的進(jìn)程；改革的基本要義在于化解矛盾，在于寫就美麗中國(guó)，從而又惠及民生。以建立“國(guó)家公園為主體”的這一場(chǎng)改革與發(fā)展，核心的問題在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的主體地位，主體地位涉及保護(hù)內(nèi)和保護(hù)空間涵應(yīng)居于主體地位。這一場(chǎng)改革，還特別要注重“自然保護(hù)區(qū)”這一“基礎(chǔ)”地位和“基礎(chǔ)”價(jià)值。頂層的設(shè)計(jì)，自然保護(hù)區(qū)的“地位”與“價(jià)值”的意涵不言而喻。而現(xiàn)實(shí)的狀況是，自然保護(hù)區(qū)保護(hù)管理機(jī)構(gòu)在不少的世俗眼中是一個(gè)弱勢(shì)的部門，甚至是阻礙發(fā)展的部門；保護(hù)區(qū)雖是一個(gè)從事公共事務(wù)管理的部門，且工作又是“嚴(yán)加”保護(hù)的職責(zé)，但是卻不具執(zhí)法職能；同時(shí)還因?yàn)橘Y金投入的有限性、干部隊(duì)伍不專業(yè)性、技術(shù)層面的落后性等等現(xiàn)實(shí)問題，理應(yīng)在這一場(chǎng)改革中以至未來的發(fā)展中加以革命性地根本性地破解與解決。

戴云山 黃雅瓊攝

（三） 關(guān)于管理體系建設(shè)

黨的十九屆四中全會(huì)所做出的“堅(jiān)持和完善國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大決策，同樣適用于自然保護(hù)區(qū)保護(hù)管理體系和保護(hù)能力的改革與發(fā)展。而改革與發(fā)展的終極目標(biāo)是管理體系和保護(hù)能力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。所謂現(xiàn)代化，是指達(dá)到具有先進(jìn)的科技水平和與之相適應(yīng)的人文精神、道德水準(zhǔn)及其管理水平。完善保護(hù)管理體系，作為森林生態(tài)系統(tǒng)的自然保護(hù)區(qū)而言，總的目標(biāo)是顛覆過去傳統(tǒng)的林業(yè)的管理手段和方式，圍繞空間地理信息平臺(tái)、植物因子矢量平臺(tái)、野生動(dòng)物信息平臺(tái)、生態(tài)功能監(jiān)測(cè)平臺(tái)、監(jiān)控管理技術(shù)平臺(tái)等五大方面，構(gòu)建一個(gè)數(shù)字化、全景式、全映像的本底管理和應(yīng)用體系，從而實(shí)施實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、遠(yuǎn)程監(jiān)控，以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)管理為主、人工協(xié)助為輔的現(xiàn)代化保護(hù)管理體系。

（四） 關(guān)于保護(hù)能力建設(shè)

能力建設(shè)具有內(nèi)在能力和外在動(dòng)力的屬性。內(nèi)在能力是主動(dòng)的，包括技術(shù)設(shè)備的功能作用，也包括人的專業(yè)素養(yǎng)和貫通融會(huì)的能力與作用。外在動(dòng)力表現(xiàn)為外部環(huán)境條件賦予、援權(quán)，或動(dòng)態(tài)需求所施予的功能與作用，也包含事物的內(nèi)部向外延展，反過來又催生事物的內(nèi)在功能與作用。因此，治理能力包括信息分析能力、監(jiān)控監(jiān)測(cè)能力、科學(xué)研究能力、動(dòng)態(tài)保護(hù)能力、專業(yè)管理能力、科普宣教能力、協(xié)同配合能力、臨機(jī)處置能力、法治保障能力等。這些能力不可或缺，應(yīng)使之成為自保護(hù)區(qū)能力建設(shè)的必然組成，并因應(yīng)時(shí)代的進(jìn)步變化能夠與時(shí)俱進(jìn)，并且讓這些能力動(dòng)態(tài)處于發(fā)展前沿和引領(lǐng)地位。

（五） 關(guān)于資源運(yùn)用

資源的運(yùn)用和利用，必須破除傳統(tǒng)的、陳舊的、直接物質(zhì)的利用方式。對(duì)于核心保護(hù)的對(duì)象——事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)的“寶貝”，一般不可輕易利用，甚至是慎之又慎；對(duì)于一般意義上的保護(hù)對(duì)象可在利用其服務(wù)價(jià)值上做文章，前提是確保能夠延續(xù)保存、保育的條件下，通過專業(yè)的、現(xiàn)代化的方式加以運(yùn)用利用，使之自然保護(hù)的意義；對(duì)于當(dāng)?shù)乩习傩斩裕艘驊?yīng)國(guó)家以及各級(jí)政府財(cái)力的不斷增加和改善，逐步增加適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償外，更應(yīng)該在“資源變資本”、“資源變資產(chǎn)”的維度上做文章，讓他們能夠在保護(hù)中直接獲得收益或利益，這樣才能從根本上營(yíng)造好社會(huì)公眾理解與支持、熱心和參與保護(hù)事業(yè)的正向氛圍，也才能夠從根本上徹底改變“政府”一廂情愿搞保護(hù)的問題。

（六） 關(guān)于法治保障

改革的過程必須把法治建設(shè)同時(shí)并舉，必須及時(shí)或適時(shí)修訂法律規(guī)章，必須同步至少是快速地構(gòu)建法律保障體系。要堅(jiān)決果斷修改過去一些不科學(xué)、不理性、不合時(shí)宜、不嚴(yán)謹(jǐn)、犯罪成本過低的條款，要批判地繼承和發(fā)展構(gòu)建一整套科學(xué)適用、有利于促進(jìn)保護(hù)、有利于服務(wù)價(jià)值利用，以及提升基層一線守護(hù)者權(quán)益的法律體系。同時(shí)還要應(yīng)時(shí)代的不同，我國(guó)今后經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)步以及國(guó)際社會(huì)生態(tài)文明成果的吸納做出預(yù)期的研判、預(yù)期地制定和構(gòu)建中國(guó)特色的法治保障體系。