朱俏萍 趙夏璐

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》指出：建立科學化精細化預算管理機制，科學編制預算，提高預算執(zhí)行效率。2018年，我國財政性教育費用約36 990億元，比上年增長8.13%，占國內生產總值（GDP）比例為4.11%。隨著我國高等教育改革不斷深化，國家在教育事業(yè)支持規(guī)模也逐步增大，如何對教育資金進行優(yōu)化分配，保證預算科學化、精細化，實現(xiàn)高校資源優(yōu)化配置，提高資金使用效益，防范財務風險，是目前各大高校探索的重點。目前，高校財務預算管理中存在著諸如預算編制不精準、執(zhí)行不嚴肅、績效考核缺失等問題，產生這些問題的主要原因之一是預算管理較為粗放。因此，本課題在分析我國高校財務預算管理現(xiàn)狀的基礎上，分析高校財務預算管理中存在的問題，提出高校財務預算精細化管理的內涵，構建高校財務預算精細化管理體系，以期為在新形勢下進一步完善高校財務預算精細化管理提供借鑒。

一、高校財務預算管理存在的問題

（一）對財務預算精細化認知不足

預算管理的重要性未得到部分高校應有的重視，對于精細化預算管理認知尤為不足。預算管理是與學校整體發(fā)展規(guī)劃、資源配置等密切聯(lián)系的，然而部分高校僅對資金使用額度進行簡單預算，忽略了預算整體過程的精細化要求，對于預算計劃中存在的偏差沒有進行及時有效地調整，導致預算在編制、執(zhí)行及下達過程環(huán)節(jié)有疏漏，造成數(shù)據(jù)不準確，影響資金使用效率。

（二）財務預算編制程序不規(guī)范

在預算申報過程中，部分單位存在故意虛高申報預算的情況，這將導致各單位上報預算金額往往大于預算控制金額。預算管理部門對于各單位間的協(xié)商很難達到效果，往往爭議不休，久而久之，財務部門提出預算建議數(shù)并經分管領導同意及高校黨委會批準后，即下達各部門執(zhí)行（趙善慶，2011），導致預算報告缺失嚴肅性和權威性。

（三）預算定額標準體系不科學

盡管現(xiàn)有預算支出標準體系對大部分經費支出項目有相應規(guī)定，但由于通貨膨脹及相關政策法規(guī)的影響，財務預算管理對現(xiàn)有的很多定額標準提出了更高的要求（劉斌等，2014）。對于沒有界定的預算定額，大部分學校采用經驗評估、基期環(huán)比等方法來核定，然而在現(xiàn)實工作中，部分項目是缺乏統(tǒng)計數(shù)據(jù)或資料可以進行采納或參考的，使得相關的預算定額標準無法確定。此外，在預算執(zhí)行中，部分單位頻繁增添臨時預算，這實際上使硬性標準轉化成了軟性標準。

（四）財務預算執(zhí)行不合理

“重預算、輕執(zhí)行”的現(xiàn)象普遍存在于各大高校，對于因客觀環(huán)境發(fā)生變化調整的預算事項，沒有嚴格按照預算調整審批程序進行，使實際執(zhí)行數(shù)與預算數(shù)產生偏差，預算計劃過度變更，使得實施進程不能被監(jiān)督，從而產生管理體系中存在盲區(qū)（楊靜媛等，2014）。另外，在預算執(zhí)行過程中，部分高校較少關注日常經費預算執(zhí)行進度，導致年末彌補資金執(zhí)行進度滯后而突擊花錢，甚至出現(xiàn)未按時完成進度而結余被上級部門收回統(tǒng)籌的情況。

（五）財務預算績效考核機制不完善

目前，在預算管理工作中，高校普遍缺乏健全的績效考核機制進行監(jiān)督，預算績效考核具體指標無法明確，預算實施機制未與各相關責任人、教職工獎懲直接關聯(lián)等。監(jiān)督及評價考核機制的缺乏，一方面容易造成預算執(zhí)行隨意性大，經費增減隨意，執(zhí)行數(shù)與預算數(shù)不相符等情況，另一方面在很大程度上，忽略了預算控制的作用，也弱化了預算的激勵職能。

二、高校財務預算精細化管理內涵

精細化管理是通過精細化這種管理系統(tǒng)方法，確保目標任務能夠準確按照其應有的目標和事項來進行，進而保證達到在每一個事項和過程上都能夠量化和細化的效應，最終實現(xiàn)增強管理機構的準確性和細化性，從整體上每個環(huán)節(jié)防范和抵御各種不確定性風險。高校精細化管理和企業(yè)精細化管理不是完全相同的，高校財務預算實施精細化管理需要明確與其自身特點相匹配的內涵特征。

預算精細化管理秉持精益原則，其采用的方式具有信息性、精確性、整體性的特點（杜蓮珍，2015），使得預算落到實處，并在各個部門和項目中得到體現(xiàn)，從而使與預算有關的業(yè)務都能得到精確仔細的計劃和審核，建立健全完善的工作程序和工作標準規(guī)范（黃婕、張健銘，2011），充分發(fā)揮財務預算作用，增強執(zhí)行力，提高經費使用效率。其內涵應包括：一是“精”，即重點要突出；二是“細”，即環(huán)節(jié)要系統(tǒng)完善；三是“化”，也就是說，預算管理規(guī)章規(guī)范的內化（張敏，2013）。

三、財務預算精細化管理體系構建

推行預算精細化管理，既需要客觀制度進行規(guī)范，也需要人員在主觀方面對其認同。本課題構建的預算精細化管理體系主要包括：預算管理意識精細化、預算編制精細化、預算執(zhí)行精細化、預算考核精細化等4個方面，如圖1所示。

圖1 高校財務預算精細化管理體系

（一）以預算管理意識精細化為思想保證

提高預算管理的認知，秉持精細信念，是財務預算精細化管理體系的思想保證。加大對預算精細化管理知識的普及，比如，高校通過開展微信公眾號平臺、知識講座等多種方式，向各職能部門人員宣講，強調其重要性，并開展實踐與理論交流會、知識比賽等，深化各個教職工對其增加認識，以提高各個職能部門人員積極學習該項管理規(guī)定規(guī)范的意識，使精細化成為一種自覺行為。

（二）預算編制精細化是前提

預算編制精細化包括：一是從預算上報者角度出發(fā)，上報預算要精細化；二是從編制者角度出發(fā)，編制預算機制要科學化。

1.上報預算精細化

高校各部門在上報預算時，要嚴格按照預算上報要求來申報預算，將財務計劃細化至類、款、項，對于每一項開支要注明測算依據(jù)，且不得虛報預算開支。此外，高校要不斷對各職能部門、二級單位負責預算編制人員進行考核，著重關注預算工作編制原則、方法、程序等方面，從源頭上提高預算編制水平。

2.編制預算精細化

一是建立具有科學性的編制方法。建立零基預算與滾動預算相結合的預算編制方法。零基預算法是指預算要從零開始計算，從學校的發(fā)展角度對每項支出的合理性和必要性進行論證，進而做出預算編制。滾動預算法是指預算期要始終維持在一年，如果超過了一年的預算時間后就要根據(jù)實際情況對預算編制進行重新調整。

二是編制預算機制科學化。高校預算包括收入和支出兩部分。在編制收入預算時，財務部門應按照規(guī)定要求，分門別類各項收入的核算，根據(jù)職能部門所提供基礎數(shù)據(jù)進行測算，并結合上一年的績效考核，編制本年度收入時納入預算。在編制支出預算時，需立足本校整體戰(zhàn)略計劃，本著“保民生、保運轉、促發(fā)展”的經費管理理念，全面分析學校所有經濟活動和經費支出情況，統(tǒng)籌兼顧，合理安排各項支出，建立一套系統(tǒng)、全面、科學的預算申報、審批工作制度和流程（如下頁圖2所示）。

三是建立科學精細的預算定額標準體制。高校財務預算定額標準應該非“固定”化，彈性和可變性應該是其獨有的特點（劉斌等，2014）。針對不同階段的發(fā)展需要，預算定額編制不是固定不變的，其確定應參照同等水平高校的預算數(shù)據(jù)，并結合本校實際情況以及歷史數(shù)據(jù)，結合當前學校收入與物價等情況；同時，在確定定額方式上，應結合現(xiàn)有信息化特點、軟件技術，跨學科建立一個具有實操性、實踐性的科學細化標準體制來量化定額管理，以達到按照實際人數(shù)劃撥經費，公用經費按定額，專項經費按項目。

圖2 高校財務預算編制程序

（三）預算執(zhí)行精細化是關鍵

1.預算審核嚴格化。預算一經確定，必須嚴格按照計劃執(zhí)行，加強預算控制，全部項目按預算額度進行開支，不得隨意變更預算；若因特殊情況必須變更，須嚴格依照預算規(guī)范程序申請，經批準后方可變更。此外，強化預算剛性，保證其嚴肅性和有效性，明確各會計崗位的職責，嚴格把關審核、撥款、報賬等各個環(huán)節(jié)。不僅要對經費預算總額進行控制，還要對預算項目對應的明細科目進行控制。

2.支出預警信息化。高校應建立公開的財務信息平臺，一方面加強信息傳遞，對預算執(zhí)行情況進行實時統(tǒng)計并準確通報，實時掌握預算執(zhí)行進度，發(fā)現(xiàn)不足應積極做出糾正；另一方面是進行額度控制，即當某個項目支出達到額度控制數(shù)時，財務管理系統(tǒng)發(fā)出警示，禁止操作，促使經費負責人分析支出偏離預算的原因并進行及時調整。

（四）預算考核精細化是保障

預算一旦確定就要嚴格執(zhí)行，確保預算執(zhí)行結果與預算目標一致。因此，構建高校預算考評指標體系要注意做到兩點：一是指標精細化，根據(jù)高校戰(zhàn)略目標，充分征求管理職能部門和各學院意見和建議，以保證指標合理性、科學性和可操作性。二是考核客觀化，應成立預算考核小組，主要人員構成應該包括職能部門負責人、各學院負責人、專家教授和普通教職員工等，科學分析預算執(zhí)行結果并予以評價；逐步建立一套使得預算執(zhí)行情況與考核獎罰機制相掛鉤的機制，對預算執(zhí)行好的單位給予一定程度的獎勵，如增加部門人員的業(yè)績津貼；反之，則應該作出一定的懲罰，如對違反財務制度的行為，學校可以采取通告批評、扣除下一年度預算額度等措施（童小玲，2015），從而約束各個部門的預算執(zhí)行情況。