嚴(yán)天欽 敖翔

摘要：2009年以來(lái)，席卷歐洲的債務(wù)危機(jī)給歐盟帶來(lái)了沉重的打擊。歐盟各國(guó)在隨后的幾年時(shí)間之內(nèi)也紛紛進(jìn)行了相應(yīng)的公共管理改革以消除歐債危機(jī)所帶來(lái)的負(fù)面影響。作為歐洲老牌強(qiáng)國(guó)，同時(shí)也是歐盟的核心成員國(guó)之一，法國(guó)在歐債危機(jī)背景之下所進(jìn)行的公共管理改革相當(dāng)引人注目。從削減福利、解決就業(yè)、延遲退休以及難民問(wèn)題4個(gè)方面對(duì)法國(guó)所進(jìn)行的公共管理改革措施進(jìn)行論述，詳細(xì)分析這些政策的成效與其局限性，并探討法國(guó)公共管理改革所帶來(lái)的社會(huì)反響與潛在的發(fā)展趨勢(shì)。

關(guān)鍵詞：歐債危機(jī);法國(guó);公共管理改革

中圖分類(lèi)號(hào)：D035?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2095-5383（2020）03-0071-06

Abstract：Since 2009， the Debt Crisis swepping across the whole Europe has dealt a heavy blow to the European Union. In the following years， EU countries have also initiated corresponding public administrative reforms to eliminate the negative effects of the European Debt Crisis. As a longstanding powerful country of Europe as well as a core member states of EU， Frances public administrativ reforms under the background of the European debt crisis are quite eye-catching. French public administrative reforms were explored in this paper from four aspects：cut benefits， solve employment， postpone retirement， and refugee policy. the positive significance and limitations of these policies were analyze in detail， and then the social repercussions and potential development trends brought about by French public management reform were discussed.

Keywords：European Debt Crisis; France; public administrative reforms

歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)，亦稱(chēng)歐債危機(jī)，是指自2009年以來(lái)在部分歐盟成員國(guó)內(nèi)爆發(fā)的債務(wù)危機(jī)。如果要將一個(gè)國(guó)家看作一個(gè)龐大的企業(yè)，當(dāng)其負(fù)債逐漸逼近乃至超過(guò)其承受范圍，就會(huì)產(chǎn)生違約甚至資金鏈斷裂導(dǎo)致無(wú)法維持運(yùn)轉(zhuǎn)的情況。歐洲債務(wù)危機(jī)的產(chǎn)生的原因很復(fù)雜。美國(guó)的次貸危機(jī)所衍生的全球大范圍金融危機(jī)沖擊了包括歐盟、中國(guó)在內(nèi)的全球多個(gè)主要經(jīng)濟(jì)體，成為歐債危機(jī)產(chǎn)生的重要因子。2009年底，當(dāng)希臘債務(wù)問(wèn)題開(kāi)始凸顯的時(shí)候，美國(guó)的三大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)①相繼下調(diào)了希臘的信用評(píng)級(jí)，這種帶有強(qiáng)烈導(dǎo)向性的做法無(wú)疑加大了希臘經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的難度。正如《紐約時(shí)報(bào)》的專(zhuān)欄作家弗里德曼（Thomas Friedman）所說(shuō)：“我們生活在兩個(gè)超級(jí)大國(guó)之間，一個(gè)是美國(guó)，另一個(gè)就是穆迪，美國(guó)可以用炸彈摧毀一個(gè)國(guó)家，穆迪可以用評(píng)級(jí)毀滅一個(gè)國(guó)家?！盵1]在對(duì)待是否該對(duì)希臘實(shí)施救助的問(wèn)題上，歐元區(qū)國(guó)家的立場(chǎng)并不一致，法國(guó)堅(jiān)持救援，但德國(guó)的態(tài)度卻顯得比較曖昧，歐盟遲遲未能就是否救助希臘達(dá)成一致意見(jiàn)導(dǎo)致錯(cuò)過(guò)了救助的最佳時(shí)機(jī)。[2]在歐盟這個(gè)高度一體化的區(qū)域組織內(nèi)部，歐元本應(yīng)是維系各國(guó)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易往來(lái)的統(tǒng)一貨幣，在特殊時(shí)期卻變成了債務(wù)危機(jī)蔓延的關(guān)鍵媒介。歐洲金融穩(wěn)定基金首席執(zhí)行官雷格林（Klaus Regling）曾經(jīng)在與清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院中國(guó)與世界經(jīng)濟(jì)研究中心的李稻葵主任的相關(guān)學(xué)術(shù)對(duì)話(huà)中指出：“歐債危機(jī)的發(fā)生歸結(jié)于三大原因：一是貨幣聯(lián)盟設(shè)計(jì)自身存在很多問(wèn)題;二是各個(gè)歐盟成員國(guó)之間的政策協(xié)調(diào)性還有待提升;三是預(yù)防機(jī)制不健全。”[3]?這3個(gè)原因讓歐盟各國(guó)在歐債危機(jī)發(fā)生之初顯得措手不及，同時(shí)債務(wù)危機(jī)在歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為薄弱的國(guó)家間快速擴(kuò)散，而法、德等大國(guó)也因此受到牽連。

法國(guó)作為歐盟這個(gè)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)的重要大國(guó)，在歐債危機(jī)的背景下法國(guó)的公共管理改革相當(dāng)引人矚目。無(wú)論是早期的薩科齊政府還是后期的奧朗德、馬克龍政府都嘗試從多個(gè)方面進(jìn)行公共管理改革以消除歐債危機(jī)給法國(guó)帶來(lái)的不良影響，并盡快復(fù)蘇遭受沖擊的法國(guó)經(jīng)濟(jì)。針對(duì)法國(guó)相關(guān)的公共管理改革，國(guó)內(nèi)外均有學(xué)者發(fā)表過(guò)相關(guān)論著。倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院歐洲研究所執(zhí)行主任蓋歐馬奇（Alain Guyomach）等[4]在其論文《公共服務(wù)、公共管理與法國(guó)公共行政的現(xiàn)代化》中剖析了法國(guó)公共管理改革措施的本質(zhì)、內(nèi)容及其淵源;法國(guó)學(xué)者皮埃爾·卡拉默（Pierre Calame）等[5]在其著作《心系國(guó)家改革：公共管理建構(gòu)模式論》中從新公共管理模式的角度探討了法國(guó)改革的思路。張惠蘭[6]在《新公共管理視野中的法國(guó)行政制度改革》一文中結(jié)合美國(guó)與歐洲公共管理的內(nèi)容和特點(diǎn)討論了新公共管理視野中西方行政改革的一般性和法國(guó)行政制度改革的特殊性。這些相關(guān)的論著運(yùn)用不同的分析方法，從不同的角度和領(lǐng)域系統(tǒng)剖析了法國(guó)的公共管理改革措施，為本文的研究提供了一定的研究基礎(chǔ)。然而這些相關(guān)文獻(xiàn)大多分析的是薩科齊政府之前的法國(guó)公共管理改革，并未涉及到受歐債危機(jī)所沖擊的法國(guó)，缺乏時(shí)效性。本文重點(diǎn)研討歐債危機(jī)背景下法國(guó)具體的公共管理改革措施，并從正反兩面闡述其影響和意義。

1?削減政府開(kāi)支

在法國(guó)開(kāi)始受到歐債危機(jī)影響之后，法蘭西第五共和國(guó)第七位總統(tǒng)奧朗德開(kāi)始擔(dān)負(fù)起消除危機(jī)影響和復(fù)蘇法國(guó)經(jīng)濟(jì)的重任，他在2012年正是憑借著著“帶領(lǐng)法國(guó)人實(shí)現(xiàn)自己的‘法國(guó)夢(mèng)”的口號(hào)在政治大選中勝出。

在歐債危機(jī)發(fā)生后，包括法國(guó)在內(nèi)的西歐各國(guó)都進(jìn)行了公共管理改革。大體看來(lái)，許多措施和方針都比較相似，但還是存在不小的差異。通常說(shuō)來(lái)，公共管理改革模式當(dāng)中存在著盎格魯-撒克遜模式（Anglo-Saxon Contexts）和歐洲模式（European Contexts）[7]。法國(guó)所實(shí)行的第一項(xiàng)公共管理改革措施便是“增收減支”，為此，法國(guó)采取了削減政府的支出與政府內(nèi)部的福利待遇等措施來(lái)緩減債務(wù)危機(jī)所帶來(lái)的強(qiáng)烈沖擊。而改革的具體措施體現(xiàn)在：首先，政府降低了總統(tǒng)自身與各個(gè)內(nèi)閣部長(zhǎng)的待遇標(biāo)準(zhǔn)，分別由月薪2.13萬(wàn)歐元和1.42萬(wàn)歐元降至1.49萬(wàn)歐元和9 940歐元，均有30%的下降幅度;其次，繼續(xù)維持公務(wù)員已經(jīng)3年未曾增長(zhǎng)的薪酬待遇，從削減公務(wù)員的基本福利待遇著手來(lái)降低政府的公共開(kāi)支;再者，奧朗德政府還公布了“工資封頂”計(jì)劃，將52家由政府控股的企業(yè)中的高層管理人員的薪資水平大幅下調(diào)了50%～70%;此外，政府還實(shí)施了增稅政策，提高了包括增值稅、國(guó)家保險(xiǎn)稅的征稅比例，并主要增加了針對(duì)富人的征稅力度。[8]“公共支出管理的主要內(nèi)容包括控制總量支出、調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提高公共支出收益3個(gè)方面?！盵9]拋開(kāi)可能帶來(lái)的社會(huì)影響不談，奧朗德政府的相關(guān)舉措基本符合公共支出管理的基本原則。從政府以及企業(yè)內(nèi)部削減薪酬待遇可以削減政府在這方面的公共支出，同時(shí)也相當(dāng)于用更少的公共開(kāi)支創(chuàng)造收益。該舉措對(duì)抑制歐債危機(jī)背景下法國(guó)持續(xù)的財(cái)政赤字有一定的積極作用，同時(shí)也可以為法國(guó)政府留存更多的資金儲(chǔ)備以應(yīng)對(duì)可能的突發(fā)情況。法國(guó)在2014年的公共支出占國(guó)民收入的56%，政府計(jì)劃在2015—2017年間把公共支出削減500億歐元，并爭(zhēng)取在2015年把政府的財(cái)政赤字降至國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的3%以下，3%是歐盟規(guī)定的上限。[10]法國(guó)對(duì)于赤字的“依賴(lài)”在多年來(lái)就如同成癮一般很難消除。馬克龍政府的新任總理菲利普（Edouard Philippe）就指出：“德國(guó)每征收100歐元的稅款，會(huì)花掉98歐元;而法國(guó)則是每征收117歐元的稅款，就會(huì)花掉125歐元……誰(shuí)會(huì)真的相信這種情況是可持續(xù)的呢？”[11]當(dāng)一個(gè)國(guó)家深陷債務(wù)赤字的泥潭之中，它就沒(méi)有多余的資金和能力應(yīng)對(duì)變故或進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改革。法國(guó)政府的這項(xiàng)舉動(dòng)不僅是為了壓縮政府在福利待遇上的公共開(kāi)支，同時(shí)也是給政府和企業(yè)傳達(dá)了明確的改革信號(hào)。另外，財(cái)富分配不均是法國(guó)這類(lèi)資本主義國(guó)家所面臨的一個(gè)非常棘手的問(wèn)題。提高法國(guó)富人群體的征稅力度既能增加國(guó)內(nèi)稅收總額，也能讓他們承擔(dān)更多社會(huì)責(zé)任。而法國(guó)也希望“主要通過(guò)松綁、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)來(lái)改良現(xiàn)存的官僚制度，同時(shí)通過(guò)收縮預(yù)算、加緊財(cái)務(wù)管理來(lái)節(jié)約開(kāi)支，使現(xiàn)行結(jié)構(gòu)和模式更好地運(yùn)作”。[12]面對(duì)危機(jī)，公共管理改革勢(shì)在必行，但也必然會(huì)遭遇到不小阻力。

法國(guó)所進(jìn)行的公共管理改革也必然會(huì)遭到特定群體尤其是公務(wù)員的強(qiáng)烈反對(duì)。隨著自身的薪酬待遇一再遭到凍結(jié)和限制，大批公務(wù)員萌生了國(guó)家在損害自己個(gè)人利益的想法。早在薩科齊政府改革時(shí)期，公務(wù)員就曾頻頻舉行罷工游行。在2014年5月奧朗德上任即將兩周年之際，法國(guó)公務(wù)員再次在全國(guó)發(fā)起示威游行活動(dòng)，抗議法國(guó)政府凍結(jié)公務(wù)員薪酬待遇的政策并要求政府上調(diào)公務(wù)員的底薪指數(shù)，而法國(guó)政府堅(jiān)決拒絕了公務(wù)員和工會(huì)要求。公務(wù)員事務(wù)部長(zhǎng)勒布朗舒女士（Marylise Lebranchu）也重申：“只有經(jīng)濟(jì)重新開(kāi)始增長(zhǎng)時(shí)才能加薪?！盵13]然而此舉并不能夠消除公務(wù)員的抗議反而使這種抗議開(kāi)始向另一個(gè)方向發(fā)展。大量的公務(wù)員開(kāi)始采取一種“不作為”的態(tài)度來(lái)無(wú)言地抗議政府削減公共開(kāi)支的政策。在奧朗德政府繼續(xù)凍結(jié)公務(wù)員工資并進(jìn)一步削減政府公共開(kāi)支之后，公務(wù)員們變得更加懶散和不作為。久而久之，普通老百姓開(kāi)始最終走上街頭替公務(wù)員們抗議，他們要求政府提高公務(wù)員的待遇的動(dòng)機(jī)就在于他們不想成天面對(duì)總是消極怠工的公務(wù)員們。因此，法國(guó)從薪資待遇著手來(lái)削減政府公共開(kāi)支的政策雖然以國(guó)家的力量得以推行，但實(shí)際上卻在社會(huì)中引起了不小的騷動(dòng)。

如果說(shuō)凍結(jié)工資得罪了公務(wù)員，那么增稅政策則得罪了一大批法國(guó)富人。這項(xiàng)被戲稱(chēng)為“富人稅”的“特別團(tuán)結(jié)捐稅”是“奧朗德在2012年一次競(jìng)選集會(huì)上提出的。當(dāng)時(shí)奧朗德的競(jìng)選活動(dòng)受到激進(jìn)左翼候選人梅郎雄（Jean-Luc Mélenchon）的威脅，所以提出這項(xiàng)‘劫富濟(jì)貧的政策主張來(lái)應(yīng)對(duì)沖擊?！盵14]該項(xiàng)針對(duì)法國(guó)富人的稅種雖然可能會(huì)在一定程度上得到法國(guó)普通民眾的支持，卻非常明確地遭到了法國(guó)名流、富商的集體反對(duì)。從結(jié)果來(lái)看，征收“富人稅”期間，政府所獲得的數(shù)億歐元稅款不僅沒(méi)有像預(yù)期那樣對(duì)填補(bǔ)國(guó)內(nèi)數(shù)十億歐元的赤字起到非常明顯的積極作用，反而迫使不少法國(guó)名流通過(guò)轉(zhuǎn)換國(guó)籍的方式進(jìn)行“合理避稅”?！爱?dāng)時(shí)的法國(guó)首富、路威酩軒集團(tuán)老板阿爾諾（Bernard Arnault）為此申請(qǐng)了法國(guó)和比利時(shí)雙重國(guó)籍，而著名演員迪帕迪約（Gérard Depardieu）也為此申請(qǐng)了俄羅斯國(guó)籍?！盵14]可見(jiàn)，該項(xiàng)改革措施在法國(guó)的特定群體，特別是政界和經(jīng)濟(jì)界引起了極大不滿(mǎn)。時(shí)任經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)，現(xiàn)法國(guó)總統(tǒng)馬克龍?jiān)诋?dāng)時(shí)就明確表現(xiàn)出了針對(duì)“富人稅”的不滿(mǎn)。一言以蔽之，該項(xiàng)改革措施收效甚微，而且?guī)?lái)了非常不良的社會(huì)影響，因此，這一項(xiàng)極富爭(zhēng)議的政策最終在2015年被取消。

2?就業(yè)方面的改革措施

法國(guó)政府的第二項(xiàng)公共管理改革措施是著力于解決社會(huì)就業(yè)問(wèn)題，降低失業(yè)率?！笆I(yè)率（unemployment rate）是指一定時(shí)期滿(mǎn)足全部就業(yè)條件的就業(yè)人口中仍未有工作的勞動(dòng)力數(shù)字，旨在衡量閑置中的勞動(dòng)產(chǎn)能，是反映一個(gè)國(guó)家或地區(qū)失業(yè)狀況的主要指標(biāo)。”[15]而法國(guó)在歐債危機(jī)發(fā)生后，失業(yè)率曾經(jīng)達(dá)到10.3%，幾乎是德國(guó)的兩倍。曾爆發(fā)過(guò)多次針對(duì)政府不作為，無(wú)法解決就業(yè)問(wèn)題的示威游行。事實(shí)上，奧朗德政府上臺(tái)之后，針對(duì)法國(guó)國(guó)內(nèi)的嚴(yán)峻就業(yè)形勢(shì)，出臺(tái)過(guò)多項(xiàng)改革措施。自他上任以來(lái)，政府分別出臺(tái)了“責(zé)任與團(tuán)結(jié)公約”和“青年就業(yè)計(jì)劃”，前者通過(guò)有利于商業(yè)的政策和增加對(duì)教育醫(yī)療的資金投入來(lái)振興經(jīng)濟(jì)并提高就業(yè)率;后者則通過(guò)“政府買(mǎi)單”的形式，鼓勵(lì)企業(yè)聘用年輕工作人員從而提高適齡勞動(dòng)者的就業(yè)率。另外在2016年初，奧朗德政府在就業(yè)率持續(xù)低迷的情況下公布了“緊急就業(yè)計(jì)劃”。通過(guò)政府撥款辦設(shè)培訓(xùn)班、鼓勵(lì)企業(yè)增加半工半讀的學(xué)徒數(shù)量來(lái)進(jìn)一步降低失業(yè)率。

為緩解就業(yè)形勢(shì)，法國(guó)政府采取了一系列改革舉措，表明奧朗德及其政府在努力嘗試兌現(xiàn)在競(jìng)選時(shí)給予選民們解決就業(yè)問(wèn)題的承諾。誠(chéng)然，政府為遏制法國(guó)失業(yè)問(wèn)題的進(jìn)一步惡化提供了有力的保障。奧朗德在任期間，法國(guó)的高失業(yè)率雖然沒(méi)有明顯下降，但得到了控制，2016年以來(lái)，伴隨著法國(guó)經(jīng)濟(jì)的逐步復(fù)蘇，失業(yè)率同樣也開(kāi)始逐步下降。奧朗德的這一系列公共改革措施無(wú)疑有一定的積極意義，避免了法國(guó)就業(yè)形勢(shì)進(jìn)一步惡化以及與之息息相關(guān)的經(jīng)濟(jì)發(fā)生滑坡甚至崩塌的可能。然而，在奧朗德政府做出了如上一系列改革的情況下，他和他的內(nèi)閣卻依然遭到民眾的猛烈抨擊。最終，奧朗德政府未能成功解決就業(yè)問(wèn)題，這在很大程度上是奧朗德最終放棄連任的一個(gè)至關(guān)重要的原因。

奧朗德政府未能解決就業(yè)問(wèn)題，因?yàn)檎囊幌盗嗅槍?duì)就業(yè)的公共管理改革措施當(dāng)中所包含兩個(gè)致命的缺陷：“治標(biāo)不治本”和“藥效太慢”。

“經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，形成結(jié)構(gòu)性生產(chǎn)過(guò)剩是歐盟高失業(yè)率的主要癥結(jié)所在?！盵16]在法國(guó)，失業(yè)率居高不下的根本原因同樣在于持續(xù)萎靡的經(jīng)濟(jì)和結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過(guò)剩。奧朗德政府雖然提供了大量的政府資金來(lái)對(duì)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)助以鼓勵(lì)企業(yè)聘用年輕人，但在經(jīng)濟(jì)不景氣的大背景之下，政府的資金扶持或者是補(bǔ)助充其量只是一件救生衣，可以保證法國(guó)失業(yè)者在落水的情況下不會(huì)溺水。法國(guó)失業(yè)者真正需要的應(yīng)該是一個(gè)能夠救他們上岸的搜救船，而這個(gè)搜救船指的就是通過(guò)政府的調(diào)控而回升的法國(guó)經(jīng)濟(jì)。奧朗德政府實(shí)際上對(duì)復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)這個(gè)大難題從戰(zhàn)略上進(jìn)行了回避，而只是嘗試從具體的戰(zhàn)術(shù)上采取行動(dòng)，事實(shí)上法國(guó)的失業(yè)率在奧朗德在任期間一直保持在10%以上，所以?shī)W朗德針對(duì)就業(yè)問(wèn)題的公共管理改革并未取得預(yù)期效果。在2016年，奧朗德政府注意到了這個(gè)問(wèn)題，并開(kāi)始創(chuàng)辦就業(yè)培訓(xùn)班和增加半工半讀學(xué)徒數(shù)量。這項(xiàng)改革意在提高勞動(dòng)力自身的能力和素質(zhì)，頗有“授人以魚(yú)不如授人以漁”的意味。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這項(xiàng)改革措施顯然對(duì)于法國(guó)從業(yè)者來(lái)說(shuō)具有重要意義。然而遺憾的是，在歐債危機(jī)發(fā)生以來(lái)，法國(guó)人民已經(jīng)經(jīng)歷了數(shù)年的高失業(yè)率。盡管他們內(nèi)心中應(yīng)該明白該問(wèn)題很難在一朝一夕得到解決，但他們更希望看到的是一個(gè)有作為的政府和立竿見(jiàn)影的就業(yè)政策。因此，奧朗德的這項(xiàng)政策并不被絕大多數(shù)的法國(guó)民眾所認(rèn)可和接受而最終走向失敗。如果奧朗德政府改革之初就高度重視其政策的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向性，而不是單純地嘗試為社會(huì)提供一個(gè)基本保障，改革的成效應(yīng)該更加顯著。

3?涉及退休和養(yǎng)老方面的公共管理改革

法國(guó)所進(jìn)行的第三項(xiàng)公共管理改革則是進(jìn)行延遲退休、提高養(yǎng)老金繳費(fèi)率的相關(guān)改革。歐債危機(jī)發(fā)生后，以英、法、德三國(guó)為首，幾乎所有的歐盟成員國(guó)都采取了類(lèi)似的改革手段來(lái)盡力緩解歐債危機(jī)所帶來(lái)的強(qiáng)烈沖擊。法國(guó)則是在2010年薩科齊政府末期進(jìn)行了這方面的改革。相關(guān)的法案規(guī)定：“第一，不論公共還是私營(yíng)部門(mén)，將法定退休年齡延長(zhǎng)兩年，至2018年達(dá)到62歲;第二，將退休金的繳納年限提高到41年，逐步將公共部門(mén)的繳納比例提高至10.55%?！盵17]在2013年，新任的奧朗德政府也出臺(tái)法案，在把法定退休年齡維持在62歲的情況下，對(duì)養(yǎng)老金制度進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)微調(diào)整?！皬?014年起提高在職人員和雇主的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率，2014年增加0.15%，2015—2017年每年增加0.05%，4年共提高0.3個(gè)百分點(diǎn)，到2020年以前不延長(zhǎng)養(yǎng)老金繳費(fèi)年限，2020年開(kāi)始將養(yǎng)老金繳費(fèi)年限從41.5年延長(zhǎng)到2035年的43年?！盵18]包括法國(guó)在內(nèi)的西歐各國(guó)涉及退休的相關(guān)公共改革措施總體來(lái)說(shuō)比較類(lèi)似。就法國(guó)而言，無(wú)論是薩科齊政府還是奧朗德政府的相關(guān)法令均包含如下基本理念：在延遲法定退休年齡的同時(shí)提高養(yǎng)老金繳費(fèi)稅率。法國(guó)一直以其高福利而著稱(chēng)，這也是為什么大量北非國(guó)家，如阿爾及利亞和摩洛哥等國(guó)家的居民會(huì)以各種方式嘗試在法國(guó)生活。但長(zhǎng)期以來(lái)，“發(fā)達(dá)的福利國(guó)家的職能范圍備受詰難，人們認(rèn)為它給公共財(cái)政帶來(lái)了沉重負(fù)擔(dān)，抑制了私人經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！盵19]在歐債危機(jī)背景下，若法國(guó)還繼續(xù)維持高福利標(biāo)準(zhǔn)，只會(huì)加劇已經(jīng)存在的赤字問(wèn)題而導(dǎo)致國(guó)家的正常運(yùn)轉(zhuǎn)受到影響。因此法國(guó)的該項(xiàng)公共管理改革勢(shì)在必行，它具有兩大積極意義：第一，作為一個(gè)西歐國(guó)家，法國(guó)人口的老齡化問(wèn)題不容忽視。如果讓勞動(dòng)者按原有退休年齡進(jìn)入社會(huì)養(yǎng)老體系，就會(huì)要求本來(lái)數(shù)量就不多的年輕人創(chuàng)造更多的社會(huì)價(jià)值，否則政府就無(wú)法向數(shù)量龐大的退休人員提供其所需要的社會(huì)福利與養(yǎng)老金。在歐債危機(jī)的影響下，法國(guó)的就業(yè)率本不容樂(lè)觀，對(duì)法定退休年齡的延長(zhǎng)可以讓更多在工作崗位上的人對(duì)經(jīng)濟(jì)做出貢獻(xiàn)從而保持一個(gè)基本的福利水平。因此延遲法定退休年齡雖然看似是加大了百姓的工作負(fù)擔(dān)，但這對(duì)維持國(guó)家基本的穩(wěn)定、減輕國(guó)的家財(cái)政負(fù)擔(dān)，并保證每個(gè)退休職工的福利待遇至關(guān)重要。第二，提高養(yǎng)老金的繳費(fèi)稅率無(wú)疑非常明確地降低了社會(huì)福利標(biāo)準(zhǔn)，即公民需要向國(guó)家提供更多個(gè)人創(chuàng)造的價(jià)值才能享受到原有標(biāo)準(zhǔn)的福利回饋。該項(xiàng)改革在剛推出之際遭到了大量法國(guó)公民的抵制，抵制者的理由也非常一致——個(gè)人利益遭到了政府的損害。但實(shí)際上政策是應(yīng)該具有靈活性的，一味地堅(jiān)持普通民眾認(rèn)為“正確且合理”的政策難以讓國(guó)家具有應(yīng)變能力，而一個(gè)無(wú)法應(yīng)變的國(guó)家自然也就不再具有推出正確、合理政策的能力。以法國(guó)為例，二戰(zhàn)之后，法蘭西第五共和國(guó)成立以來(lái)經(jīng)過(guò)了幾十年的實(shí)踐和改革才確立了現(xiàn)有的高福利水平和社會(huì)保障體系。在法國(guó)，每一位繳納了足夠養(yǎng)老金的公民在退休之后都能夠領(lǐng)取相當(dāng)于原有工資的80%數(shù)量的退休金。法國(guó)的退休年齡曾經(jīng)有一次被提前，即在1983年法國(guó)社會(huì)黨執(zhí)政期間，因就業(yè)和經(jīng)濟(jì)情況良好，時(shí)任法國(guó)總統(tǒng)弗朗索瓦·密特朗（Franois Mitterrand）認(rèn)為提前退休可以更快地騰出崗位從而讓年輕人進(jìn)行就業(yè)，所以將退休年齡從原有的65歲提前至60歲?？梢钥闯觯谕诵菽挲g的問(wèn)題上，法國(guó)的政策具有靈活性。面對(duì)歐債危機(jī)所帶來(lái)的巨大壓力，延遲退休年齡可以為國(guó)家提供一個(gè)更為平穩(wěn)的社會(huì)過(guò)渡期，從而緩解政府的財(cái)政壓力。此外，養(yǎng)老金繳費(fèi)比例與年限的提高雖然削減了一部分法國(guó)公民的社會(huì)公共福利，但法國(guó)作為一個(gè)高福利國(guó)家的本質(zhì)并未因此項(xiàng)改革而受到動(dòng)搖。勞動(dòng)者在退休之后依然能夠享有國(guó)家提供的高額退休金和諸多福利待遇。而法國(guó)民眾在經(jīng)歷了初期的抵制和排斥之后，也基本能夠理解和接受新的規(guī)定。因此，自薩科齊政府開(kāi)始，奧朗德政府所延續(xù)的退休、養(yǎng)老方面的公共管理改革符合法國(guó)在歐債危機(jī)背景之下的國(guó)情?，F(xiàn)任法國(guó)總統(tǒng)馬克龍本來(lái)打算在2019年將退休年齡確定為64歲，但是由于遭到民眾的普遍強(qiáng)烈反對(duì)，后來(lái)被迫宣布使讓退休年齡仍然維持在62歲。但事實(shí)上，為了讓自己的所能領(lǐng)導(dǎo)的退休金額達(dá)到自己希望的水平，很多法國(guó)人在年齡達(dá)到62歲之后仍然選擇繼續(xù)工作，有些人甚至工作到65歲才選擇退休。[20]

4?應(yīng)對(duì)難民問(wèn)題的公共管理改革舉措

在歐債危機(jī)余波未平之際，法國(guó)在近些年面臨的另一大挑戰(zhàn)是難民問(wèn)題。自2011年以來(lái)，因?yàn)閿⒗麃唶?guó)內(nèi)的混亂局勢(shì)，敘利亞政府軍、反政府武裝以及恐怖組織“伊斯蘭國(guó)”三方之間持久的混戰(zhàn)導(dǎo)致了大量難民的產(chǎn)生。因?yàn)樵趪?guó)內(nèi)缺乏生命財(cái)產(chǎn)的保障，大量難民選擇向環(huán)境更為平穩(wěn)、經(jīng)濟(jì)更為發(fā)達(dá)的歐盟各國(guó)遷徙，而以德國(guó)、法國(guó)為首的多個(gè)歐盟成員國(guó)也基于人道主義接受了大批來(lái)自于敘利亞的難民。然而大批難民的涌入為歐盟各國(guó)原本和平穩(wěn)定的社會(huì)治安環(huán)境帶來(lái)了非常強(qiáng)烈的沖擊。

同時(shí)歐盟作為全球最大的區(qū)域一體化組織，《申根協(xié)定》在其中起著不可替代的作用。難民問(wèn)題和不斷增多的恐怖襲擊可能會(huì)導(dǎo)致《申根協(xié)定》的瓦解難從而威脅歐洲一體化的進(jìn)程。而在法國(guó)國(guó)內(nèi)，對(duì)于難民問(wèn)題的態(tài)度普遍比較消極?！霸诮邮针y民的問(wèn)題上，法國(guó)民眾中不乏反對(duì)聲音。根據(jù)法國(guó)《快報(bào)》援引的一項(xiàng)民調(diào)顯示，55%的法國(guó)人反對(duì)放寬接收難民的政策，尤其是不能效仿德國(guó)，給予敘利亞移民以難民身份。法國(guó)接待難民的能力相對(duì)有限。正如一名負(fù)責(zé)避難申請(qǐng)的法官在接受《費(fèi)加羅報(bào)》采訪時(shí)所說(shuō)，如果需要滿(mǎn)足歐盟提出的接收難民配額，法國(guó)的難民收容中心至少還缺兩萬(wàn)個(gè)床位。法國(guó)的難民收容中心目前只能容納一半左右的難民，另一半則被安置在賓館里，法國(guó)各級(jí)政府每年要為此花費(fèi)2 500萬(wàn)歐元的高昂費(fèi)用。更多難民的到來(lái)，無(wú)疑會(huì)進(jìn)一步加重法國(guó)的負(fù)擔(dān)?！盵21]法國(guó)政府將為想要留在法國(guó)的難民提供所需的幫助，但將遣返那些把法國(guó)作為前往英國(guó)的跳板的移民，嚴(yán)懲違法行為?，F(xiàn)任法國(guó)總統(tǒng)馬克龍?jiān)诮鉀Q難民問(wèn)題方面表現(xiàn)出了強(qiáng)大的決心。2018年新年伊始，馬克龍?jiān)谠L問(wèn)法國(guó)北部城市加萊的時(shí)候?qū)３糖巴尤R難民收容中心并強(qiáng)調(diào)法國(guó)將收緊難民政策。馬克龍稱(chēng)，“加萊不是英國(guó)的后門(mén)，不會(huì)讓法國(guó)出現(xiàn)第二個(gè)‘加萊叢林”。從2013年以來(lái)，大量準(zhǔn)備前往英國(guó)的難民在法國(guó)北方城市加萊臨近港口的地方聚集，形成了一片 “非官方”住宅區(qū)。馬克龍表示，將遣返那些想把法國(guó)作為跳板準(zhǔn)備前往英國(guó)的移民，非法移民將遭到嚴(yán)厲的懲處。[22]馬克龍政府于2017年7月27日宣布，法國(guó)將在利比亞設(shè)立專(zhuān)門(mén)的難民中心以直接接收和安置難民?！榜R克龍表示，此舉是為了在利比亞當(dāng)?shù)貙徍穗y民是否符合法國(guó)對(duì)避難者設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)和條件，從而避免大批難民申請(qǐng)者冒著生命危險(xiǎn)橫渡地中海?？ㄔ普?quán)倒臺(tái)之后，利比亞在難民危機(jī)中成了非洲難民進(jìn)入歐洲的一大中轉(zhuǎn)站。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，目前滯留在利比亞的難民人數(shù)約有80萬(wàn)～100萬(wàn)人[23]，而這些人連基本的生活條件都無(wú)法得到保障。

馬克龍政府解決難民問(wèn)題的嘗試雖然遭到黨內(nèi)各方的批評(píng)，稱(chēng)其“違背了人道主義原則”。但事實(shí)上法國(guó)政府此項(xiàng)強(qiáng)硬的公共管理改革措施的確有利于維護(hù)國(guó)家安全和利益。正如同馬克龍本人對(duì)此的回應(yīng)一樣：“既要保護(hù)難民的權(quán)益，更要維護(hù)法國(guó)的利益。”[24]對(duì)于難民問(wèn)題，法國(guó)政府近期的兩大動(dòng)作便是前面提到的管控邊境、收緊難民政策以及在利比亞設(shè)立難民營(yíng)。前一項(xiàng)政策可以阻斷大量非法移民涌入法國(guó)的勢(shì)頭。大量非法移民的涌入給法國(guó)帶來(lái)了三大問(wèn)題：勞動(dòng)市場(chǎng)混亂、治安下降和恐怖主義頻發(fā)，邊境管控將使這些問(wèn)題得到有效控制。近幾年法國(guó)恐怖襲擊事件頻發(fā)，從最早的《查理周刊》恐怖襲擊事件到后來(lái)的巴黎恐襲和尼斯恐襲表明法國(guó)已經(jīng)成為歐盟成員國(guó)之中受害最為嚴(yán)重的國(guó)家，而且恐怖襲擊在法國(guó)已經(jīng)朝著更大規(guī)模、性質(zhì)更惡劣的方向發(fā)展。在此背景下，法國(guó)政府必須采取強(qiáng)有力的措施來(lái)保護(hù)國(guó)家和人民的安全。而大批恐怖分子正是借著難民潮成功混進(jìn)了法國(guó)國(guó)內(nèi)，埋下了諸多惡性事件的禍根。法國(guó)收緊難民政策在很大程度上可以阻止?jié)撛诘目植婪肿舆M(jìn)入法國(guó)從而保證法國(guó)國(guó)內(nèi)的安全與穩(wěn)定。在利比亞建立難民營(yíng)也和前一項(xiàng)政策發(fā)揮著相同的作用。在利比亞確認(rèn)難民的合法性并進(jìn)行安置，既能給難民提供一個(gè)符合人道主義標(biāo)準(zhǔn)的援助，同時(shí)也能夠避免法國(guó)本土陷入更深的難民泥潭。誠(chéng)然，一個(gè)發(fā)達(dá)歐洲國(guó)家并未像它的鄰國(guó)那樣敞開(kāi)胸懷接納難民，外界難免會(huì)批評(píng)法國(guó)政府違背了人道主義的原則。在法國(guó)頻繁遭受恐怖襲擊之后，從維護(hù)國(guó)家安全的立場(chǎng)上來(lái)看，馬克龍的這項(xiàng)改革措施是完全可以理解的，事實(shí)上，有過(guò)半數(shù)的受訪法國(guó)公民都支持馬克龍的新難民政策。

然而這樣的難民政策依然具有一定的局限性，這也是為什么歐盟各國(guó)尚在觀望的原因。馬克龍政府在出臺(tái)新難民政策之前對(duì)難民涌入歐洲的動(dòng)機(jī)和收緊難民政策之后難民可能會(huì)采取的應(yīng)對(duì)措施并未進(jìn)行詳細(xì)的考察和研判。首先大批難民之所以涌入包括法國(guó)在內(nèi)的歐盟各國(guó)不單單是因?yàn)槠扔趪?guó)內(nèi)的惡劣環(huán)境，有不少難民主觀上渴求生活在能夠享受高福利的發(fā)達(dá)歐洲國(guó)家。法國(guó)在利比亞設(shè)置難民營(yíng)的政策衍生出了兩個(gè)問(wèn)題：首先，在海外的難民營(yíng)并不具有法國(guó)國(guó)內(nèi)那樣的社會(huì)環(huán)境，實(shí)際上依然是在一個(gè)動(dòng)蕩的國(guó)家之內(nèi)，單這一點(diǎn)就會(huì)讓很多一心想進(jìn)入歐洲的難民對(duì)其失去興趣;其次，設(shè)在利比亞的難民營(yíng)在組織和管理方面面臨不小的挑戰(zhàn)，往往只能夠?yàn)殡y民在一個(gè)不太穩(wěn)定的國(guó)家內(nèi)提供一個(gè)基本的生存保障。對(duì)于不少的難民而言，他們寧愿冒著生命危險(xiǎn)橫渡地中海進(jìn)入法國(guó)，因?yàn)闆](méi)有人能夠保證法國(guó)在利比亞設(shè)立的難民營(yíng)可以確保這些難民的生命和財(cái)產(chǎn)不會(huì)再受到威脅。為了防止難民偷渡入境法國(guó)，法國(guó)對(duì)邊境進(jìn)行了管控和封鎖。這樣的措施雖然可以防止法國(guó)國(guó)內(nèi)的安全形勢(shì)惡化，但其領(lǐng)國(guó)必然會(huì)被波及，成為難民新的目的地。如此一來(lái)，其他歐盟成員國(guó)也必然會(huì)被迫采取類(lèi)似的封鎖邊境的措施。如果多個(gè)歐盟成員國(guó)都紛紛效仿的話(huà)，《申根協(xié)定》將無(wú)疑會(huì)成為一紙空文，從而使歐洲的一體化進(jìn)程遭遇嚴(yán)重挫折。一個(gè)強(qiáng)大的歐洲必然是一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的歐洲。如果歐洲一體化進(jìn)程受阻甚至倒退的話(huà)，作為一體化發(fā)起國(guó)的法國(guó)自然也不能獨(dú)善其身。因此馬克龍政府的新難民政策依然埋藏著不小的隱患，需要在將來(lái)根據(jù)具體的情況進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，否則這項(xiàng)政策雖然在短期內(nèi)可以緩和法國(guó)的難民問(wèn)題，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看無(wú)論對(duì)法國(guó)還是對(duì)歐洲都無(wú)異于飲鴆止渴。

5?結(jié)語(yǔ)

每當(dāng)法國(guó)進(jìn)行改革，都需要在政府與官員、國(guó)家和人民、法國(guó)和歐盟之間的諸多因素中間尋找平衡。歐債危機(jī)和發(fā)生后，法國(guó)所進(jìn)行的公共管理，基本都取得了較為積極的成效，在新冠疫情到來(lái)之前法國(guó)已逐漸擺脫歐債危機(jī)所帶來(lái)的影響并逐步地恢復(fù)著其經(jīng)濟(jì)。當(dāng)然這些公共管理改革舉措仍然存在不少瑕疵和局限性，而這些缺憾正是法國(guó)在未來(lái)的改革中需要彌補(bǔ)的。對(duì)于法國(guó)而言，一些公共管理改革措施只有經(jīng)過(guò)反復(fù)的修訂才會(huì)日臻完善。公共管理領(lǐng)域所存在的一些痼疾往往是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境引起，法國(guó)要較好解決公共管理領(lǐng)域存在的問(wèn)題還得努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高就業(yè)率。

然而，當(dāng)前法國(guó)依然面臨嚴(yán)峻的新冠疫情，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的前景黯淡。近幾個(gè)月內(nèi)，法國(guó)備受新冠疫情的困擾，這也折射出法國(guó)公共管理方面依然存在不少問(wèn)題，不管是經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇還是重啟公共管理改革，法國(guó)都面臨著諸多挑戰(zhàn)。

中國(guó)的“一帶一路”無(wú)益為法國(guó)提供了新的機(jī)會(huì)，如果法國(guó)能像意大利一樣積極參與到“一帶一路”建設(shè)中來(lái)的話(huà)，必然會(huì)為其經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入新的活力。“一帶一路”建設(shè)給法國(guó)所帶來(lái)的新動(dòng)力在很大程度上也能為法國(guó)進(jìn)行公共管理改革提供新的思路。只有在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的前提下，法國(guó)的公共管理改革才能取得預(yù)期的效果。

注釋?zhuān)?/p>

①美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)普爾公司、穆迪投資服務(wù)公司、惠譽(yù)國(guó)際信用評(píng)級(jí)有限公司;三家評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)各有側(cè)重，標(biāo)準(zhǔn)普爾側(cè)重于企業(yè)評(píng)級(jí)方面，穆迪側(cè)重于機(jī)構(gòu)融資方面，而惠譽(yù)更側(cè)重于金融機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)。

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