史少杰

(教育部 學(xué)校規(guī)劃建設(shè)發(fā)展中心，北京 100044)

新中國(guó)成立70多年以來(lái)，我國(guó)教育事業(yè)取得了輝煌成就。民辦高等教育作為我國(guó)高等教育體系的重要組成部分，在推動(dòng)高等教育大眾化、普及化過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家堅(jiān)持鼓勵(lì)支持與規(guī)范管理并舉，積極引導(dǎo)民辦高等教育健康可持續(xù)發(fā)展。在深入貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神、落實(shí)“推進(jìn)全面深化改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平”目標(biāo)任務(wù)的背景下，民辦高等教育大有可為。舉辦者是我國(guó)民辦高校治理的關(guān)鍵主體，隨著分類管理的落地與實(shí)施，民辦高校轉(zhuǎn)入內(nèi)涵式發(fā)展階段，較早一批舉辦者逐步進(jìn)入退休高峰期，舉辦者權(quán)益成為社會(huì)及學(xué)界的關(guān)注熱點(diǎn)。2016年11月，全國(guó)人大通過(guò)《關(guān)于修改〈民辦教育促進(jìn)法〉的決定》，正式開(kāi)啟了國(guó)家層面民辦教育分類管理改革。當(dāng)前，在持續(xù)推進(jìn)分類管理改革的過(guò)程中，管理權(quán)作為舉辦者權(quán)益保障的重要內(nèi)容，值得研究者重點(diǎn)關(guān)注。

一、明確并保障民辦高校舉辦者管理權(quán)的重要意義

(一)從歷史視角看，舉辦者在民辦高校創(chuàng)立、發(fā)展過(guò)程中作出了重要貢獻(xiàn)，明確并保障其管理權(quán)，是尊重民辦高校發(fā)展路徑的重要考量

我國(guó)民辦教育恢復(fù)和發(fā)展于政府教育經(jīng)費(fèi)匱乏的時(shí)代背景之下，民辦高校的創(chuàng)設(shè)、發(fā)展主要依靠舉辦者的投入和驅(qū)動(dòng)。在民辦高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源中，舉辦者投入是僅次于學(xué)費(fèi)收入的非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)收入。舉辦者在投入財(cái)力、物力資本的同時(shí)，還投入人力、管理和知識(shí)資本，以推動(dòng)學(xué)校發(fā)展。王一濤(2010)提出：“舉辦者在創(chuàng)辦和管理民辦高校的過(guò)程中，付出了大量的心血和精力，沒(méi)有舉辦者的辛勞，很多民辦高校就沒(méi)有今日的成就。”(1)王一濤：《論我國(guó)民辦高校的公益性》，《教育發(fā)展研究》2010年第18期，第6-10頁(yè)。尤其是一些滾動(dòng)發(fā)展的民辦高校，舉辦者在學(xué)校資產(chǎn)積累和發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了核心甚至決定性的作用。舉辦者因其卓越的領(lǐng)導(dǎo)力成為學(xué)校的“領(lǐng)袖”，其辦學(xué)理念與經(jīng)營(yíng)管理戰(zhàn)略直接關(guān)系學(xué)校的健康可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)民辦高等教育的快速發(fā)展，是高等教育基本邏輯和經(jīng)濟(jì)邏輯雙重作用的產(chǎn)物(2)李虔：《論中國(guó)民辦高等教育發(fā)展的邏輯轉(zhuǎn)向》，《東北師大學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版) 》2018年第4期，第190-194頁(yè)。。沒(méi)有舉辦者投入的資產(chǎn)、知識(shí)和能力素質(zhì)等關(guān)鍵要素，沒(méi)有他們的有效管理，就沒(méi)有民辦高校的發(fā)展壯大，因此，善待舉辦者并尊重其辦學(xué)理念與經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，是尊重歷史事實(shí)的必然選擇(3)肖海燕、張鐵明：《地方新政應(yīng)善待民辦學(xué)校舉辦者》，《浙江樹(shù)人大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第1期，第13-17頁(yè)。。

(二)從現(xiàn)實(shí)需要看，舉辦者對(duì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)建設(shè)具有直接影響，明確并保障舉辦者管理權(quán)，是完善民辦高校內(nèi)部治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

舉辦者類型的多樣性，在一定程度上造成了民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。在民辦高等教育恢復(fù)初期，民辦高校舉辦者多為“對(duì)高等教育事業(yè)情有獨(dú)鐘的老知識(shí)分子”(4)劉耀明：《民辦高校分類管理的制度邏輯》，《復(fù)旦教育論壇》2011年第3期，第65-69頁(yè)。。隨著國(guó)家政策的變化以及高等教育大眾化的推進(jìn)，民辦高校辦學(xué)類型也演化出個(gè)人獨(dú)資辦學(xué)、股份合作辦學(xué)、非公有制企業(yè)投資辦學(xué)、國(guó)有企業(yè)投資辦學(xué)、社會(huì)團(tuán)體辦學(xué)、民辦公助、公辦高校轉(zhuǎn)制、滾動(dòng)發(fā)展辦學(xué)和社會(huì)捐資辦學(xué)九種類型(5)董圣足、朱堅(jiān)：《我國(guó)民辦高校的內(nèi)外部治理特征》，《現(xiàn)代教育管理》2010年第8期，第29-33頁(yè)。。民辦高校舉辦者類型雖然仍以個(gè)人為主，但是公司、高校、其他社會(huì)團(tuán)體等主體也占據(jù)了半壁江山。鑒于我國(guó)民辦高校大部分為投資辦學(xué)、職業(yè)校長(zhǎng)不足等事實(shí)，一般情況下，舉辦者才是“學(xué)校的實(shí)際控制者、掌舵者和決策者”，其對(duì)學(xué)校發(fā)展的重要性遠(yuǎn)高于校長(zhǎng)，有些舉辦者甚至直接擔(dān)任校長(zhǎng)(6)王一濤：《論公益性民辦高校產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建》，《中國(guó)高教研究》2010年第9期，第61-64頁(yè)。。為解決民辦高校當(dāng)前面臨的諸多內(nèi)部管理問(wèn)題，有必要將明確舉辦者管理權(quán)作為重要環(huán)節(jié)，理順內(nèi)部治理關(guān)系和治理結(jié)構(gòu)。

(三)從改革進(jìn)路看，聚焦和突出管理權(quán)是調(diào)和“取消合理回報(bào)”與“保障舉辦者合法權(quán)益”關(guān)系、深入推進(jìn)民辦教育分類管理改革的重要突破點(diǎn)

修訂后的《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，非營(yíng)利性民辦學(xué)校不得取得合理回報(bào)，同時(shí)明確“民辦學(xué)校的舉辦者根據(jù)學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學(xué)校的辦學(xué)及管理”，使管理權(quán)成為民辦高校尤其是非營(yíng)利性民辦高校舉辦者的重要權(quán)益。舉辦者掌握控制權(quán)，是普遍存在的現(xiàn)象，這既是長(zhǎng)期以來(lái)民辦高校與舉辦者之間的關(guān)系使然，也與民辦高校創(chuàng)辦時(shí)學(xué)校章程、首屆董(理)事會(huì)或者其他決策機(jī)構(gòu)組成人員名單等事項(xiàng)由舉辦者擬定等密切相關(guān)。為彌合法律與現(xiàn)實(shí)之間的差距，必須徹底打破民辦高校既有的控制權(quán)分配格局，重新定位舉辦者管理權(quán)，形成舉辦者依據(jù)法律法規(guī)和學(xué)校章程賦予的權(quán)限，有序參與學(xué)校管理的新局面。這也是分類改革政策亟須創(chuàng)新之處。

二、民辦高校舉辦者管理權(quán)的理論探討

從理論層面探討民辦高校舉辦者管理權(quán)，是深入研究的前提。管理領(lǐng)域的管理活動(dòng)要素理論與權(quán)力來(lái)源理論，為分析舉辦者管理權(quán)的內(nèi)涵和運(yùn)用提供了依據(jù)。

(一)從管理活動(dòng)要素理論看，舉辦者管理權(quán)是結(jié)構(gòu)化的權(quán)力，涉及制度建設(shè)、財(cái)務(wù)、人事、教學(xué)、科研等多項(xiàng)內(nèi)容

管理活動(dòng)要素理論認(rèn)為，管理活動(dòng)包括管理主體、手段和客體三大要素，三者有機(jī)結(jié)合并相互作用，共同構(gòu)成管理活動(dòng)實(shí)踐。首先，管理者作為管理主體，指組織并運(yùn)用一定的人力、物力、財(cái)力和知識(shí)、信息等資源或手段作用于管理客體、實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的組織者，是管理活動(dòng)的主導(dǎo)力量(7)成一豐：《管理哲學(xué)概要》，陜西師范大學(xué)出版社1991年版，第38頁(yè)。。管理者在管理活動(dòng)中承擔(dān)一定的職責(zé)，必須具備一定的素質(zhì)和權(quán)威。管理者作為管理主體，是相對(duì)于管理客體而存在的，必須依托于一定的組織(8)王德清、么加利：《管理哲學(xué)》，重慶大學(xué)出版社2004年版，第77-78頁(yè)。，并借助管理手段或介質(zhì)對(duì)管理客體發(fā)生作用。其次，管理手段是聯(lián)結(jié)管理者和管理對(duì)象并使其相互作用的媒介。學(xué)界對(duì)管理手段分類有多種說(shuō)法，比如崔緒治等(1991)分為器物、制度和符號(hào)三類(9)崔緒治、徐厚德：《現(xiàn)代管理哲學(xué)》，安徽人民出版社1991年版，第177-178頁(yè)。，劉文修(1996)在教育管理哲學(xué)研究中基于教育管理的情境，將管理手段具體化為機(jī)構(gòu)、法律及法令規(guī)章制度、人、信息(10)劉文修：《教育管理學(xué)》，河北教育出版社1996年版，第3頁(yè)。。泰羅(1911)認(rèn)為，管理的客體包括人、財(cái)、物三個(gè)要素(11)轉(zhuǎn)引自楊伍栓：《管理哲學(xué)新論》，北京大學(xué)出版社2011年版，第72頁(yè)。。也就是說(shuō)，管理權(quán)的行使依賴于一定的中介，需要使用一些管理手段，管理權(quán)是基于具體管理領(lǐng)域的實(shí)務(wù)權(quán)力，而不只是一個(gè)抽象的概念。

民辦高校作為高校的一種類型，其管理與高校管理是特殊和一般的關(guān)系。在高等教育理論與實(shí)務(wù)中，高校內(nèi)部管理一般包括教學(xué)管理、科研管理、人事管理、財(cái)務(wù)管理、設(shè)施管理、后勤管理及規(guī)章制度管理等。借鑒管理活動(dòng)要素理論的觀點(diǎn)，民辦高校舉辦者管理權(quán)至少應(yīng)包括組織與制度建設(shè)管理權(quán)、財(cái)務(wù)管理權(quán)、人事管理權(quán)以及教學(xué)與科研管理權(quán)等內(nèi)容。

(二)從權(quán)力來(lái)源理論看，舉辦者管理權(quán)基礎(chǔ)條件是正式權(quán)力與個(gè)人權(quán)威的結(jié)合

管理領(lǐng)域一般認(rèn)為，權(quán)力是管理主體必須具備的條件(12)官鳴：《管理哲學(xué)》，知識(shí)出版社1993年版，第49頁(yè)。，權(quán)力來(lái)源是權(quán)力存在的基礎(chǔ)，是權(quán)力主體獲得并鞏固權(quán)力的基本條件?！百Y源基礎(chǔ)說(shuō)”和“交換基礎(chǔ)說(shuō)”作為兩個(gè)經(jīng)典的權(quán)力來(lái)源理論，對(duì)于明確民辦高校舉辦者權(quán)力來(lái)源和基礎(chǔ)具有啟發(fā)性。

“資源基礎(chǔ)說(shuō)”認(rèn)為，權(quán)力來(lái)源于資源，掌權(quán)者在行使權(quán)力時(shí)帶入到管理關(guān)系中的各種資源是權(quán)力的基礎(chǔ)，包括個(gè)人資源和集體資源(13)丹尼斯·朗著，陸震綸、鄭明哲譯：《權(quán)力論》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年版，第148-158頁(yè)。。根據(jù)該理論，個(gè)體權(quán)力的大小取決于主體所掌握的資源在要素市場(chǎng)中的相對(duì)稀缺程度或替代難易程度，對(duì)資源掌控的個(gè)體或組織的權(quán)力大小隨著資源的轉(zhuǎn)移而不停地發(fā)生變動(dòng)(14)張屹山：《資源、權(quán)力與經(jīng)濟(jì)利益分配通論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版，第83頁(yè)。。而“交換基礎(chǔ)說(shuō)”則將權(quán)力界定為“行動(dòng)的諸種可能性的不均衡交換”(15)埃哈爾·費(fèi)埃德伯格著，張?jiān)碌茸g：《權(quán)力與規(guī)則——組織行為的動(dòng)力》，上海人民出版社2008年版，第117頁(yè)；第121-123頁(yè)。，將權(quán)力視為“一種行動(dòng)者的能力，用于塑造對(duì)自己有利的或多或少是持久性的交換過(guò)程，也就是說(shuō)，利用交換諸種機(jī)遇和制約力量，使對(duì)自己有利的條款發(fā)生作用”。作為一種交換關(guān)系，權(quán)力有兩個(gè)來(lái)源：一是行動(dòng)者可能性的實(shí)際效力，即每個(gè)參與者都會(huì)采取行動(dòng)來(lái)控制、應(yīng)對(duì)甚至解決那些妨礙其實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和愿望的問(wèn)題；二是每個(gè)參與者與其他人進(jìn)行交易的自由余地抑或自主領(lǐng)域，自由余地決定著相互行為的可預(yù)期性(16)埃哈爾·費(fèi)埃德伯格著，張?jiān)碌茸g：《權(quán)力與規(guī)則——組織行為的動(dòng)力》，上海人民出版社2008年版，第117頁(yè)；第121-123頁(yè)。。也就是說(shuō)，權(quán)力主體能否獲得相應(yīng)的權(quán)力以及權(quán)力的強(qiáng)弱，取決于權(quán)力來(lái)源的具備情況以及能否保持或不斷增強(qiáng)權(quán)力基礎(chǔ)。

經(jīng)典管理理論還將管理者權(quán)力分為正式權(quán)力和個(gè)人權(quán)力兩種。正式權(quán)力是舉辦者依靠職務(wù)或級(jí)別而擁有的，個(gè)人權(quán)力是由智慧、經(jīng)驗(yàn)、精神價(jià)值、領(lǐng)導(dǎo)能力、以往的服務(wù)等因素綜合而成的(17)Fayol H，General and Industrial Management，Academy of Management Review，1954，No.2，p.454.。實(shí)際上，這里的正式權(quán)力屬于一種制度性權(quán)力，個(gè)人權(quán)力則主要體現(xiàn)為個(gè)人權(quán)威。在民辦高校內(nèi)部治理中，舉辦者作為管理主體的權(quán)力來(lái)源也可分為相互支持的兩個(gè)方面。首先，舉辦者管理權(quán)的行使依賴于其個(gè)人權(quán)威，包括個(gè)人的知識(shí)、能力、魅力和聲望、所掌握的信息、物質(zhì)資本、時(shí)間、社會(huì)地位以及專業(yè)技能等。其次，舉辦者管理權(quán)的行使依賴于相應(yīng)的組織和制度，包括董(理)事會(huì)的合規(guī)性和合法性、舉辦者校內(nèi)職位以及配套的管理制度等。為了更好地行使管理權(quán)，舉辦者需要通過(guò)個(gè)人權(quán)威來(lái)補(bǔ)充正式權(quán)力。而無(wú)論是正式的制度性權(quán)力還是非正式的個(gè)人權(quán)力，都是舉辦者管理權(quán)所必須具備并不斷強(qiáng)化的基礎(chǔ)條件。總之，舉辦者管理權(quán)必須建立在一定的基礎(chǔ)條件之上；同理，削弱相應(yīng)的基礎(chǔ)條件，則能在一定程度上對(duì)舉辦者管理權(quán)形成制約。

三、民辦高校舉辦者管理權(quán)的政策探索

(一)國(guó)家對(duì)民辦高校舉辦者管理權(quán)提出明確要求

梳理修訂后的《民辦教育促進(jìn)法》、國(guó)務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》以及《中央有關(guān)部門(mén)貫徹實(shí)施〈國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)〉任務(wù)分工方案》后發(fā)現(xiàn)，三項(xiàng)法規(guī)政策均對(duì)舉辦者管理權(quán)作出了明確規(guī)定(見(jiàn)表1)。

表1 國(guó)家方案對(duì)舉辦者管理權(quán)的若干規(guī)定

從政策內(nèi)容看，與舉辦者管理權(quán)密切相關(guān)的內(nèi)容主要有三點(diǎn)：一是明確保障舉辦者合法權(quán)益，而舉辦者參與學(xué)校管理的權(quán)力是其合法權(quán)益的重要組成部分；二是明確舉辦者管理權(quán)的主要手段和途徑，通過(guò)完善以董(理)事會(huì)為核心的系列舉措，健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，舉辦者通過(guò)董(理)事會(huì)實(shí)施管理權(quán)；三是明確舉辦者管理權(quán)不是任意行使的無(wú)約束權(quán)力，需要健全監(jiān)督管理機(jī)制，將舉辦者納入監(jiān)管范圍。由此可見(jiàn)，我國(guó)民辦教育改革支持與規(guī)范的基本原則也投射到舉辦者群體。但值得注意的是，目前國(guó)家方案中對(duì)于舉辦者管理權(quán)的具體內(nèi)涵、范疇等并未作出明確規(guī)定。

(二)地方對(duì)民辦高校舉辦者管理權(quán)作出諸多探索

在民辦教育相關(guān)法律法規(guī)修訂案出臺(tái)后，各地方政府也開(kāi)始推動(dòng)民辦教育改革，修訂或發(fā)布相關(guān)法規(guī)。截至2020年4月，全國(guó)有31個(gè)省(市、區(qū))發(fā)布了文件，包括促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)、分類登記辦法、監(jiān)管實(shí)施細(xì)則和收費(fèi)試點(diǎn)事項(xiàng)等。其中天津、浙江、上海、陜西、江蘇、福建、廣東、四川、重慶及北京等19個(gè)省(市、區(qū))，出臺(tái)了促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展實(shí)施意見(jiàn)的配套文件。

分析這些政策文本后發(fā)現(xiàn)，除個(gè)別省份略有差異外，各地對(duì)舉辦者管理權(quán)的相關(guān)規(guī)定具有高度一致性，即側(cè)重舉辦者管理權(quán)的行使途徑或方式，未明確舉辦者管理權(quán)的范疇(廣東除外)。目前，有5個(gè)地方政策文本明確提出舉辦者行使管理權(quán)的途徑或方式，22個(gè)地方政策文本間接涉及，4個(gè)地方政策文本未涉及。具體而言，地方政策主要呈現(xiàn)四種類型。

類型一：未明確舉辦者管理權(quán)，而將舉辦者權(quán)力指向財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。以湖北為例，在保障舉辦者合法權(quán)益方面，規(guī)定“2016年11月7日前設(shè)立的民辦學(xué)校，選擇登記為非營(yíng)利性民辦學(xué)校的，終止時(shí)，舉辦者在2017年9月1日前的出資可納入補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)范圍，清償后的剩余資產(chǎn)可按不高于經(jīng)確認(rèn)的出資額返還舉辦者，仍有結(jié)余的，可視情況給予舉辦者學(xué)校凈資產(chǎn)(扣除國(guó)有資產(chǎn)、捐贈(zèng)、土地房產(chǎn)增值部分)15%的獎(jiǎng)勵(lì)；選擇登記為營(yíng)利性民辦學(xué)校的，終止時(shí)，清償后的剩余資產(chǎn)，依照《公司法》有關(guān)規(guī)定處理”。依法保障舉辦者合法權(quán)益，主要涉及新法實(shí)施前舉辦的民辦學(xué)校舉辦者獲得補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)的方式。

類型二：明確提出舉辦者“依據(jù)學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學(xué)校辦學(xué)及管理”。這一類型以江蘇、重慶、浙江為代表。江蘇、重慶通過(guò)省人民政府《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》作出規(guī)定，浙江則在專門(mén)的《落實(shí)民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)實(shí)施辦法》中作出規(guī)定。比如，江蘇提出“民辦學(xué)校應(yīng)依法制定章程并按照章程管理學(xué)校，舉辦者依據(jù)學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學(xué)校辦學(xué)及管理”；浙江提出“實(shí)行董(理)事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，落實(shí)校長(zhǎng)治校。民辦學(xué)校的舉辦者根據(jù)學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學(xué)校的辦學(xué)及管理”，與國(guó)家方案的表述較為一致。

類型三：將管理權(quán)作為舉辦者合法權(quán)益的主要內(nèi)容，并對(duì)管理權(quán)范疇作出進(jìn)一步規(guī)定。這一類型以云南、廣東為代表。云南提出“民辦學(xué)校舉辦者享有法律規(guī)定的權(quán)益，根據(jù)學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學(xué)校的辦學(xué)及管理”；廣東提出“保障民辦學(xué)校舉辦者或其代表依照政策法規(guī)、學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與辦學(xué)及管理。保障舉辦者依法按章選擇登記類型、日常運(yùn)營(yíng)管理、重大事項(xiàng)變更、獲取勞動(dòng)報(bào)酬、獲得補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)等權(quán)利”。

類型四：遵循“現(xiàn)代學(xué)校制度—法人治理—章程—董(理)事會(huì)—舉辦者”的邏輯，間接提出舉辦者管理權(quán)的實(shí)現(xiàn)辦法。遼寧、安徽、甘肅、天津、上海、河北、內(nèi)蒙古、陜西、海南、河南、青海、寧夏、山東、四川、江西、廣西、山西、貴州、吉林、北京、黑龍江、福建等地均要求學(xué)校完善法人治理，依法制定章程并按照章程管理學(xué)校，健全董(理)事會(huì)和監(jiān)事(會(huì))制度，董(理)事會(huì)成員依據(jù)學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限和程序共同參與學(xué)校的辦學(xué)及管理，而舉辦者為董(理)事會(huì)成員。

四、保障并規(guī)范民辦高校舉辦者管理權(quán)的途徑

保障舉辦者管理權(quán)，需要明確舉辦者享有何種管理權(quán)并構(gòu)建有效行使管理權(quán)的制度基礎(chǔ)。目前，國(guó)家方案和地方方案均重視舉辦者管理權(quán)，但對(duì)舉辦者管理權(quán)的保障辦法不多，對(duì)管理權(quán)內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)及舉辦者作為管理者與其他管理主體的關(guān)系等內(nèi)容仍有待探索。新時(shí)代深化民辦高等教育改革，或可通過(guò)以下途徑切實(shí)保障舉辦者管理權(quán)。

(一)從制度層面明確舉辦者管理權(quán)的內(nèi)容

舉辦者管理權(quán)的確權(quán)，首先需要在制度層面豐富舉辦者管理權(quán)的內(nèi)涵，細(xì)化舉辦者管理權(quán)的內(nèi)容，讓管理權(quán)可操作、可落實(shí)。這既是保障舉辦者管理權(quán)的基礎(chǔ)，也是保障民辦學(xué)校內(nèi)部治理秩序的前提。民辦高校應(yīng)該在學(xué)校章程等制度中明確舉辦者對(duì)學(xué)校制度建設(shè)、教學(xué)、財(cái)務(wù)、人事等重大事項(xiàng)具有知情權(quán)、決策權(quán)及建議權(quán)等基本管理權(quán)。對(duì)在學(xué)校中擔(dān)任具體管理職務(wù)的舉辦者，應(yīng)區(qū)分職務(wù)管理權(quán)與舉辦者管理權(quán)的內(nèi)容。

(二)鼓勵(lì)創(chuàng)新舉辦者管理權(quán)的實(shí)施途徑

應(yīng)綜合考慮我國(guó)民辦高校舉辦者群體的多樣性，梳理舉辦者參與學(xué)校管理或者舉辦者對(duì)學(xué)校發(fā)展施加影響的途徑，在內(nèi)部治理制度層面進(jìn)行規(guī)范。探索不同背景(辦學(xué)動(dòng)機(jī)、專業(yè)等)下舉辦者通過(guò)董(理)事會(huì)、教育教學(xué)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)、顧問(wèn)委員會(huì)及監(jiān)事會(huì)等行使管理權(quán)的多種途徑，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與管理辦法。

(三)明確舉辦者與其他管理主體的關(guān)系

相對(duì)于公辦高校，民辦高校舉辦者具有特殊性，存在舉辦者擔(dān)任學(xué)校管理職務(wù)的現(xiàn)象。應(yīng)通過(guò)董(理)事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)和章程等制度建設(shè)，在明確舉辦者管理權(quán)范圍和實(shí)施途徑的基礎(chǔ)上，明確舉辦者與其他管理主體的職責(zé)歸屬、監(jiān)督制約等關(guān)系。目前，地方層面僅四川明確提出要“理順舉辦者與學(xué)校董(理)事會(huì)(或其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu))、學(xué)校董(理)事會(huì)(或其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu))與校長(zhǎng)、校長(zhǎng)與黨組織、學(xué)校管理者與教職工之間的關(guān)系，明晰各方責(zé)權(quán)利，完善決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制”。

(四)推動(dòng)舉辦者管理權(quán)保障與制約的相統(tǒng)一

支持與規(guī)范社會(huì)力量辦學(xué)，是我國(guó)民辦教育政策的基本導(dǎo)向，保障與制約舉辦者管理權(quán)，也是民辦高校內(nèi)部治理的應(yīng)有之義。明確并保障舉辦者合法權(quán)益，可以充分調(diào)動(dòng)舉辦者的辦學(xué)積極性。同時(shí)，落實(shí)財(cái)務(wù)監(jiān)管制度、黑名單制度等監(jiān)管措施，強(qiáng)化監(jiān)督制約，確保舉辦者管理權(quán)在合理區(qū)間內(nèi)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，從而推動(dòng)舉辦者管理權(quán)保障與制約的相統(tǒng)一。