趙瑞杰，趙 煜

(1.河南建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河南 鄭州 450064；2.中國(guó)建筑第七工程局有限公司，河南 鄭州 450000)

1 老舊小區(qū)改造背景

在“房住不炒”原則下，建筑業(yè)和城市發(fā)展模式發(fā)生重要轉(zhuǎn)變。以往城市化發(fā)展主要重視外延而輕視內(nèi)涵建設(shè)，已接近尾聲的棚戶區(qū)改造以“拆、遷”為主要手段，出現(xiàn)存量與增量失衡的現(xiàn)象，一邊高樓林立，一邊老舊小區(qū)成片。為建設(shè)美麗城市，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，應(yīng)著力解決城市病等突出問題，提高城市可持續(xù)發(fā)展和宜居性，老舊小區(qū)的改造亟待解決。老舊小區(qū)指2000年之前建成，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不符合現(xiàn)行規(guī)定，基礎(chǔ)配套設(shè)置和服務(wù)明顯影響居民基本需要且改造意愿強(qiáng)烈的小區(qū)。住建部給出的該定義主要以物質(zhì)環(huán)境條件和房齡作為老舊小區(qū)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。地方政府在時(shí)間的限定上有一定的區(qū)別，但是時(shí)間均在20～30年間。

政府提出從增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量改造， 盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量，倒逼城市更新。如表1政府出臺(tái)相關(guān)政策推進(jìn)老舊小區(qū)改造進(jìn)程。2020年初，李克強(qiáng)總理提出大規(guī)模推進(jìn)老舊小區(qū)改造，2020年起老舊小區(qū)改造很大可能大規(guī)模增加。

表1 老舊小區(qū)改造相關(guān)政策和發(fā)展階段

2 老舊小區(qū)改造現(xiàn)狀

老舊小區(qū)改造具有涉及面廣、體量大等特點(diǎn)。據(jù)政府摸查，全國(guó)約有17萬個(gè)老舊小區(qū)，建筑面積達(dá)40億m2，約4200萬戶涉及1億人。第六次人口普查顯示，東、中部在2020年前建成的住房占全國(guó)的79.6%。

2.1 改造的內(nèi)容

改造主要涉及基礎(chǔ)類、完善類和提升類三方面改造?；绢惛脑焐婕八?、電、氣、線、路、供暖、房屋修繕和安防等保障居民基本生活需求；完善類改造涉及停車、體育、文化設(shè)施和公共空間等改善居民生活條件；提升類改造物業(yè)、養(yǎng)老、撫幼等豐富社區(qū)服務(wù)，提升居民的幸福感。

目前，針對(duì)老舊小區(qū)的改造集中在基礎(chǔ)類項(xiàng)目的更新，主要有墻體、屋頂、門窗等保溫、防水和抗震加固等方面的改善[1]。改造的項(xiàng)目集中在居民需求強(qiáng)烈、所需資金較少、改善效果明顯的局部項(xiàng)目。

2.2 改造進(jìn)程中的制約因素

老舊小區(qū)改造總體呈現(xiàn)推進(jìn)緩慢，成效不佳。老舊小區(qū)改造存在以下3個(gè)重要制約因素。

2.2.1 居民積極性不高

城市更新涉及棚戶區(qū)改造和老舊小區(qū)改造，棚戶區(qū)改造模式相對(duì)成熟，涉及“拆、遷”，是自上而下的改造，由政府主導(dǎo)給予棚戶區(qū)居民可觀的補(bǔ)償條件。而老舊小區(qū)的改造堅(jiān)持在不拆的基礎(chǔ)上進(jìn)行更新，注重以居民需求為重點(diǎn)，依據(jù)不同小區(qū)的特點(diǎn)采用不同的方案，是自下而上因需定項(xiàng)的改造。使得部分居民存在寧拆不改造的期望，加大老舊小區(qū)改造的難度。

2.2.2 組織難度大

老舊小區(qū)改造涉及面廣，需要設(shè)計(jì)、水、電、路、暖氣、物業(yè)、社區(qū)、施工和運(yùn)營(yíng)等多方單位參與，組織難度大，多由政府主導(dǎo)運(yùn)作模式，缺乏整體規(guī)劃統(tǒng)籌。迫切需要成熟的改造政策、標(biāo)準(zhǔn)、工作機(jī)制來明晰改造權(quán)責(zé)。

2.2.3 籌資困難

資金問題是改造中的核心關(guān)鍵問題[2]。由于老舊小區(qū)改造項(xiàng)目具有低盈利性和節(jié)能改造等的宏觀社會(huì)效益性，居民出資意愿低，社會(huì)資本投入不足，市場(chǎng)化運(yùn)作困難?！罢l受益，誰出資”的改造原則難以在老舊小區(qū)改造中實(shí)現(xiàn)的一主要原因是權(quán)責(zé)劃分不明確、無法落實(shí)責(zé)任主體。2000年建的小區(qū)大多是房改房，租改房等，原產(chǎn)權(quán)單位多已破產(chǎn)解散，追溯責(zé)任難度高。

3 現(xiàn)有籌資模式特點(diǎn)

為改變老舊小區(qū)改造籌資難的困境，多地積極探索籌資模式。河北省2018～2020年計(jì)劃需改造資金129.6億元，計(jì)劃資金來源主要涉及市與縣級(jí)財(cái)政、市政專營(yíng)單位、居民自籌、小區(qū)原產(chǎn)權(quán)單位投資總額分別為112.3億元、5.6億元、5.6億元、5.2億元，市、縣兩級(jí)財(cái)政資金為主進(jìn)行投資改造。2019年，河南省改造資金約為81億元，主要來自中央財(cái)政專項(xiàng)資金。其中專項(xiàng)資金額達(dá)45億元，居全國(guó)首位，中央基建預(yù)算10億元，省財(cái)政補(bǔ)助5.7億元，市縣財(cái)政、居民自籌和社會(huì)投資約為20億元。廣州市改造項(xiàng)目主要依靠市財(cái)政出資，區(qū)財(cái)政、維修資金、居民出資為輔[3]。

各省市改造籌資模式主要涉及中央、省市縣級(jí)政府、市政專營(yíng)單位、小區(qū)原產(chǎn)權(quán)單位、居民自愿參與，但均以政府出資為主，社會(huì)資本參與度不足。單一的融資模式給政府帶來一定的壓力，無法展開全方位的改造，局部的“針灸式”改造現(xiàn)狀，無法積極推動(dòng)老舊小區(qū)改造的持續(xù)推進(jìn)。

4 多元融合籌資模式創(chuàng)新

2019年6月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上明確指出創(chuàng)新投融資機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資金參與老舊小區(qū)改造，探索可推廣、可復(fù)制的多元融合籌資模式。本文從老舊小區(qū)改造內(nèi)容的收益性出發(fā)，明確改造內(nèi)容的責(zé)任主體，識(shí)別引進(jìn)社會(huì)資本的項(xiàng)目的機(jī)會(huì)。

第一類具有非營(yíng)利特性的改造項(xiàng)目。在基礎(chǔ)類改造中，如抗震加固、節(jié)能改造、安防設(shè)施等項(xiàng)目屬于非營(yíng)利性投資。提升類改造中，如文體設(shè)施、公共空間改造等項(xiàng)目此類項(xiàng)目具有良好的社會(huì)效應(yīng)，可以根據(jù)各地情況制定因地制宜的融資模式。財(cái)政資金充足的地區(qū)采取政府出資改造的模式；財(cái)政資金存在壓力的地區(qū)可積極探索發(fā)行“美麗家園”彩票，依托現(xiàn)有成熟運(yùn)作的體育彩票模式探索老舊小區(qū)改造彩票的可復(fù)制模式。鼓勵(lì)金融企業(yè)發(fā)行綠色債券，降低相關(guān)金融企業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等。

在基礎(chǔ)類改造中，涉及到水、電、氣、路、供暖等市政改造項(xiàng)目。該類項(xiàng)目的一個(gè)重要特征就是涉及市政企業(yè)單位。尤其在供水和供暖兩方面，由于老舊小區(qū)設(shè)施老化，出現(xiàn)滴漏等情況，造成不必要的損失。所以此類項(xiàng)目可以采用比例出資，政府財(cái)政出資占50%以上，余下資金可由市政企業(yè)、居民出資組成。

在房屋修繕過程中擴(kuò)建出來的部分所有權(quán)歸小區(qū)居民共有，一方面滿足公共空間的需要，另一方面可出售或出租用于彌補(bǔ)小區(qū)基礎(chǔ)類改造所需資金。

第二類盈利率較低的改造項(xiàng)目。不同地區(qū)對(duì)老舊小區(qū)加裝電梯規(guī)定存在差異，有的地區(qū)歸于基本改造項(xiàng)目，有的地區(qū)不做硬性要求將其歸于提升類改造項(xiàng)目。因電梯擁有較好的廣告位置，本文將加裝電梯歸于盈利率較低的改造項(xiàng)目。停車設(shè)施是居民需求普遍較為強(qiáng)烈的要求，居民出資意愿高。該類項(xiàng)目因有利可圖，引進(jìn)社會(huì)資金的可行性大，可以采用傳統(tǒng)的PPP模式運(yùn)作。

第三類具有開發(fā)價(jià)值的改造項(xiàng)目。完善類改造涉及物業(yè)、養(yǎng)老撫幼和社會(huì)綜合服務(wù)等具有開發(fā)價(jià)值的項(xiàng)目。隨著社會(huì)的快速發(fā)展，居民對(duì)生活質(zhì)量的要求也越來越高，老齡化的到來對(duì)養(yǎng)老需求的旺盛，老舊小區(qū)完善類項(xiàng)目的改造順勢(shì)而為。具有開發(fā)價(jià)值的項(xiàng)目因具有較好的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，由社區(qū)主導(dǎo)引進(jìn)完備的相關(guān)公司進(jìn)行開發(fā)運(yùn)作。此類項(xiàng)目在政策的引導(dǎo)下，由社區(qū)主導(dǎo)，以社會(huì)資金為主進(jìn)行開發(fā)建設(shè)運(yùn)作。

如果按照收益特性進(jìn)行劃分，政府需要出臺(tái)相關(guān)文件規(guī)范統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、厘清邊界、做好政策扶持。政策扶持的目的是為了推動(dòng)老舊小區(qū)改造的進(jìn)程和鼓勵(lì)社會(huì)資本投入。政府財(cái)政資金的投入形式可以采用以獎(jiǎng)代補(bǔ)、減免相關(guān)社會(huì)資本公司的稅收、扶持相關(guān)金融企業(yè)的準(zhǔn)入機(jī)制等。

5 結(jié)語(yǔ)

本文從梳理相關(guān)政策出發(fā)，明確指出老舊小區(qū)改造已進(jìn)入起步階段，在政策的大力推動(dòng)下老舊小區(qū)改造將迎來需求高峰。目前以政府財(cái)政投入為主的籌資模式給財(cái)政帶來一定的壓力，亟待尋求可復(fù)制的多元融合籌資模式來持續(xù)推動(dòng)老舊小區(qū)改造。在分析基礎(chǔ)類、提升類和完善類改造項(xiàng)目的收益特性的基礎(chǔ)上，識(shí)別不同收益性項(xiàng)目中社會(huì)資本加入的可能性，為老舊小區(qū)改造項(xiàng)目的持續(xù)推動(dòng)提供可復(fù)制的多元投融資模式。同時(shí)，指出財(cái)政投入的多樣式激勵(lì)方式，旨在為老舊小區(qū)改造提供可參考的建議。