董毓玲

[摘 要]吉林省糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)（簡稱“三區(qū)”）的建設(shè)對保障糧食安全、優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色可持續(xù)發(fā)展、落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。文章將依據(jù)利益補(bǔ)償原則，綜合運(yùn)用農(nóng)業(yè)“黃箱”政策與“綠箱”政策設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)“三區(qū)”利益補(bǔ)償?shù)穆窂?。通過加大糧食補(bǔ)貼力度、優(yōu)化糧食補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，完善現(xiàn)有糧食補(bǔ)貼政策;通過加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加大公共服務(wù)等，優(yōu)化“綠箱”補(bǔ)貼政策，從而有效推動(dòng)農(nóng)業(yè)“三區(qū)”的建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]吉林省三區(qū);利益補(bǔ)償機(jī)制;“綠箱”政策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.27.025

為提升重要農(nóng)產(chǎn)品自給水平、優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局、保障國家糧食安全，吉林省人民政府辦公廳于2019年出臺了《關(guān)于加強(qiáng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)保護(hù)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟分赋鑫沂∮?018年年底基本完成了對7300萬畝“兩區(qū)”的地塊建設(shè)，今后力爭用5年時(shí)間完成對“兩區(qū)”的建設(shè)任務(wù)，用3年時(shí)間完成對5個(gè)國家級“特優(yōu)區(qū)”的創(chuàng)建任務(wù)。目前，“三區(qū)”建設(shè)已經(jīng)拉開大幕，如何建立糧食利益補(bǔ)償機(jī)制，加大對“三區(qū)”的政策支持力度，已成為一個(gè)亟須解決的課題。

1 建設(shè)意義

1.1 促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，保障糧食安全

吉林省位于東北的內(nèi)陸省份，具有天然的農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)資源，農(nóng)業(yè)是其支柱產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展對其經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)民增收具有重要作用。然而，當(dāng)前吉林省農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)不牢固，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展存在矛盾，農(nóng)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)存在矛盾。建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)，有利于將吉林省農(nóng)業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢區(qū)域固定的保護(hù)起來，提升我省重要農(nóng)產(chǎn)品和特色農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，保障糧食安全。

1.2 優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

近年來，吉林省農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系發(fā)生了深刻的變化，玉米供過于求且?guī)齑姹瑵M，大豆等重要農(nóng)產(chǎn)品供不應(yīng)求，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量較差，競爭力不足。建立重要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)和糧食生產(chǎn)功能區(qū)，將最適宜、最具優(yōu)勢的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域進(jìn)行細(xì)分，專門種植玉米、水稻、大豆等重要農(nóng)產(chǎn)品，致力于提升農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量效率，有效調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品的供求關(guān)系，優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)區(qū)域布局，從而推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革。

1.3 提升農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

近年來，隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的提升與農(nóng)業(yè)技術(shù)的應(yīng)用，吉林省農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的步伐加快。但總體來看，吉林省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式依然粗放、農(nóng)業(yè)科技支持依然不足、農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化比重較低，制約農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。建立農(nóng)業(yè)“三區(qū)”過程中，政府將投入更多人力、物力、財(cái)力、農(nóng)業(yè)技術(shù)、科研等優(yōu)勢資源，加大金融、財(cái)政、保險(xiǎn)、生態(tài)等強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，進(jìn)而調(diào)動(dòng)政府和農(nóng)民的積極性，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

2 構(gòu)建依據(jù)

近年來，吉林省在致力于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和商品糧基地建設(shè)時(shí)，其種糧農(nóng)民、政府財(cái)政、政府干部及生態(tài)環(huán)境受到一定的利益損失。因此，有必要綜合考慮當(dāng)前農(nóng)業(yè)“三區(qū)”建設(shè)中涉及的各方主體的經(jīng)濟(jì)利益，通過建立利益補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)動(dòng)利益主體的積極性，從而有效推動(dòng)農(nóng)業(yè)“三區(qū)”的建設(shè)。

2.1 彌補(bǔ)農(nóng)民利益損失，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性

農(nóng)戶從事糧作生產(chǎn)，存在一定的機(jī)會成本。從本質(zhì)上講，農(nóng)戶從事糧作，是從事勞動(dòng)行業(yè)的一種選擇。農(nóng)戶進(jìn)行糧食生產(chǎn)就放棄了外出進(jìn)城務(wù)工的機(jī)會，當(dāng)外出務(wù)工的工資大于從事糧食生產(chǎn)的收入時(shí)，便產(chǎn)生了機(jī)會成本。近年來，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的不斷發(fā)展，農(nóng)戶進(jìn)城務(wù)工的機(jī)會越來越多，且外出務(wù)工的平均收益要高于農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)的工資率，從而導(dǎo)致農(nóng)民放棄務(wù)農(nóng)選擇進(jìn)城務(wù)工。因此，有必要構(gòu)建利益補(bǔ)償機(jī)制，彌補(bǔ)農(nóng)民的利益損失，調(diào)動(dòng)農(nóng)民進(jìn)行糧食生產(chǎn)的積極性。

2.2 彌補(bǔ)干部政治利益損失，調(diào)動(dòng)政府干部的積極性

吉林省是國家重要的商品糧基地，在保障糧食安全方面發(fā)揮著重要的作用。然而吉林省的糧食價(jià)格偏低，糧食收入和稅收并未對GDP增長有所貢獻(xiàn)。從歷年全國各省人均GDP排名分析，財(cái)政收入、人均GDP、人均純收入等與人均糧食產(chǎn)量成反比，越是產(chǎn)量大省，其財(cái)政收入和人均GDP越低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越落后。而國家考核干部業(yè)績時(shí)，以當(dāng)?shù)谿DP發(fā)展水平、招商引資狀況等為衡量標(biāo)準(zhǔn)，與非糧食主產(chǎn)區(qū)政府干部同樣標(biāo)準(zhǔn)競爭，這勢必對吉林省政府干部不利。因此，有必要構(gòu)建利益補(bǔ)償機(jī)制，給予吉林省政府干部一定的補(bǔ)償，調(diào)動(dòng)其建設(shè)農(nóng)業(yè)“三區(qū)”的積極性。

2.3 保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)“三區(qū)”農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

近年來，吉林省在發(fā)展糧食生產(chǎn)時(shí)，也付出了環(huán)境污染的代價(jià)。一方面，在糧食生產(chǎn)發(fā)展過程中，農(nóng)民大量使用農(nóng)藥、化肥，導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降、水和地下水受到污染。此外，隨著農(nóng)藥、化肥等化學(xué)用品的施用，導(dǎo)致農(nóng)田生物多樣性減少、大量野生動(dòng)物瀕臨滅絕。因此，有必要建立糧食生態(tài)利益補(bǔ)償機(jī)制，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3 原則

3.1 彌補(bǔ)損失原則

吉林省建設(shè)農(nóng)業(yè)“三區(qū)”利益補(bǔ)償機(jī)制，也是為了彌補(bǔ)損失。受國家政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)、嚴(yán)格的耕地管理制度影響，吉林省必須劃定“農(nóng)業(yè)”三區(qū)，發(fā)展糧食生產(chǎn)，這將限制吉林省土地用于發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，使吉林省政府、政治干部、種糧農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益受到一定的損失，因此，應(yīng)當(dāng)建立完善的利益補(bǔ)償機(jī)制，有效保障各主體的經(jīng)濟(jì)利益。

3.2 發(fā)揮比較優(yōu)勢原則

基于資源稟賦與種糧習(xí)慣，吉林省農(nóng)業(yè)“三區(qū)”在糧食生產(chǎn)與特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)方面具有比較優(yōu)勢，而糧食“主銷區(qū)”在二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面具有比較優(yōu)勢。因此，從社會總體福利出發(fā)，發(fā)揮吉林省土地資源豐裕優(yōu)勢，建設(shè)農(nóng)業(yè)“三區(qū)”保障糧食安全，構(gòu)建利益補(bǔ)償機(jī)制，保證種糧地區(qū)與農(nóng)民合理的報(bào)酬，有效調(diào)動(dòng)政府與種糧農(nóng)民的積極性。

3.3 發(fā)揮市場與政府雙主體作用原則

在構(gòu)建農(nóng)業(yè)“三區(qū)”利益補(bǔ)償機(jī)制過程中，應(yīng)發(fā)揮“政府”和“市場”雙主體的作用。既要發(fā)揮政府在農(nóng)業(yè)“三區(qū)”利益補(bǔ)償中的主導(dǎo)作用，也要發(fā)揮市場在資源配置當(dāng)中的基礎(chǔ)性作用，形成“政府”和“市場”共同推動(dòng)的局面。一方面，由政府主導(dǎo)設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)“三區(qū)”產(chǎn)銷格局制度的制定與利益補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì);另一方面，激發(fā)市場活力，提升農(nóng)業(yè)利益補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)作效率。

4 實(shí)現(xiàn)路徑

4.1 完善現(xiàn)行“黃箱”補(bǔ)貼政策

4.1.1 加大現(xiàn)行糧食補(bǔ)貼力度

現(xiàn)階段，吉林省對種糧農(nóng)民實(shí)施了糧食補(bǔ)貼，但是補(bǔ)貼力度較小，糧食補(bǔ)貼資金總額全年在80元/畝～110元/畝，補(bǔ)貼后的收入依然低于農(nóng)民外出務(wù)工的收入，無法調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。因此，有必要加大對農(nóng)業(yè)“三區(qū)”糧食的補(bǔ)貼力度，糧食最低補(bǔ)貼額度應(yīng)達(dá)到種糧的機(jī)會成本，種糧收入應(yīng)達(dá)到全國種糧大省的平均水平。

4.1.2 優(yōu)化現(xiàn)行糧食補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)

現(xiàn)行糧食補(bǔ)貼包括兩大類，第一類是收入補(bǔ)貼，收入補(bǔ)貼包括糧食直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼;第二類是生產(chǎn)補(bǔ)貼，生產(chǎn)補(bǔ)貼包括良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)綜合補(bǔ)貼。吉林省現(xiàn)行糧食補(bǔ)貼中，主要以收入補(bǔ)貼為主，生產(chǎn)性補(bǔ)貼較少。然而在吉林省農(nóng)業(yè)“三區(qū)”建設(shè)當(dāng)中，不僅要重視保障糧食安全，也要考慮糧食的質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境，因此，今后也要加大良種補(bǔ)貼力度和增加生態(tài)環(huán)保補(bǔ)貼項(xiàng)目。

4.2 加大農(nóng)業(yè)“綠箱”政策支持

4.2.1 加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是促進(jìn)耕地質(zhì)量和提高耕地持續(xù)發(fā)展能力的關(guān)鍵，也是保障糧食綜合生產(chǎn)能力提高的重要途徑。然而，當(dāng)前吉林省農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平低、大型農(nóng)機(jī)具價(jià)格高，制約農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)效率的提升。因此，在對農(nóng)業(yè)“三區(qū)”實(shí)施利益補(bǔ)償中，政府應(yīng)將資金更多投入到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，重點(diǎn)向小型農(nóng)田水利建設(shè)、測土配方施肥、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理等方面傾斜。同時(shí)，政府也要重視對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，將更多資金用于支持農(nóng)村電網(wǎng)、物流配送中心建設(shè)、環(huán)境治理及大型農(nóng)機(jī)具的供應(yīng)上。

4.2.2 加大公共服務(wù)投入

在實(shí)施農(nóng)業(yè)“三區(qū)”利益補(bǔ)償中，政府應(yīng)將資金更多投入到社會保障與教育等公共服務(wù)上。第一，應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)“三區(qū)”教育的支持力度，重視農(nóng)業(yè)“三區(qū)”農(nóng)村的職業(yè)教育、成人教育、素質(zhì)教育，培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營、善管理的新型職業(yè)農(nóng)民，提升農(nóng)民的農(nóng)業(yè)知識素養(yǎng)與新技術(shù)的應(yīng)用能力;第二，加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療與養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會保障的支持。在推進(jìn)農(nóng)業(yè)“三區(qū)”建設(shè)中，要提升農(nóng)村醫(yī)療資源的投入水平，提升農(nóng)村基本醫(yī)療服務(wù)能力和公共衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量。加大農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的投入力度，增加農(nóng)村保險(xiǎn)的覆蓋面，保障農(nóng)民的養(yǎng)老安全，“留住”農(nóng)民在村務(wù)農(nóng)。

4.2.3 多措并舉實(shí)施農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償

在建設(shè)農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”利益補(bǔ)償過程中，要重視農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償。第一，要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境立法建設(shè)，在借鑒發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合吉林省現(xiàn)有農(nóng)業(yè)發(fā)展條件，對農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、方式、路徑等做出明確的規(guī)定;第二，構(gòu)建多元的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償方式。既要突破現(xiàn)有單一經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式，也要多措并舉，對實(shí)施農(nóng)業(yè)節(jié)能減排項(xiàng)目、退耕還林還草還牧項(xiàng)目的區(qū)域，進(jìn)行政策性補(bǔ)償，對重視農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保的企業(yè)或個(gè)人實(shí)施政策性補(bǔ)償或物質(zhì)補(bǔ)償，對需要農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保技術(shù)的區(qū)域?qū)嵤┘夹g(shù)補(bǔ)償和智力補(bǔ)償。

4.2.4 加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

當(dāng)前，許多國家對農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量要求，對農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)入有嚴(yán)格的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和“綠色”標(biāo)準(zhǔn)。然而，吉林省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量水平處于比較劣勢，出口易受貿(mào)易壁壘的限制。因此，在建設(shè)農(nóng)業(yè)“三區(qū)”利益補(bǔ)償過程中，應(yīng)重視提升農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量水平。第一，制定完善的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè);第二，要嚴(yán)格監(jiān)管農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品的使用，嚴(yán)格監(jiān)控有毒有害殘留物質(zhì);第三，要提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的“綠色”標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)意識。

參考文獻(xiàn)：

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