王明安 董樹軍

關(guān)鍵詞府際合作 生態(tài)治理 生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)

十九大報(bào)告指出，生態(tài)文明是社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的重要目標(biāo)，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。如何建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明？中央政府先后同意山東省建設(shè)黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)（2009年）、江西省建設(shè)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)（2009年）、湖南和湖北省聯(lián)合建設(shè)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)（2014年），以探索我國生態(tài)文明建設(shè)之路。到2020年，這三個(gè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)已歷經(jīng)7-11年的建設(shè)，是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，有何亟待解決的共性問題？基于此，本文以洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)為例進(jìn)行分析和解答。

一、生態(tài)治理府際合作是生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的重要保障

分析評(píng)價(jià)生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，首先必須準(zhǔn)確理解建設(shè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的目的與原則。生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)是擁有相對(duì)獨(dú)立自然生態(tài)系統(tǒng)的、跨多個(gè)行政區(qū)的、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與本區(qū)域生態(tài)環(huán)境資源關(guān)系極為密切的一個(gè)相對(duì)完整的自然和人文地理單元。生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)不是一般的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，它強(qiáng)調(diào)保護(hù)和利用好本區(qū)域生態(tài)環(huán)境資源來發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境承載力相適應(yīng)、自然與人類和諧發(fā)展。簡單來說，生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的首要目的是發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，第一原則是堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先。

洞庭湖是我國第二大淡水湖，被譽(yù)為“長江之腎”。洞庭湖區(qū)是指以洞庭湖為核心，向東、南、西三面過渡為河湖沖積平原、環(huán)湖丘陵崗地、低山地區(qū)，在行政區(qū)劃上包括湖南省岳陽市、常德市、益陽市、長沙市望城區(qū)和湖北省荊州市，共33個(gè)縣級(jí)行政單位（下文簡稱四市一區(qū)）。洞庭湖水生態(tài)系統(tǒng)是洞庭湖區(qū)的主要生態(tài)環(huán)境資源。洞庭湖區(qū)具有保持江湖水域生態(tài)平衡的重要作用，也是我國糧、棉、油、魚等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，但近些年來受江湖關(guān)系、氣候變化和人類活動(dòng)等因素影響，湖泊萎縮、生態(tài)退化問題日益凸顯，這片歷史上的富庶之地已發(fā)展相對(duì)落后。為統(tǒng)籌洞庭湖區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，2014年4月，國務(wù)院正式批復(fù)同意《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》（下文簡稱《規(guī)劃》），同意湖南、湖北聯(lián)合建設(shè)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)?！兑?guī)劃》指出，區(qū)域戰(zhàn)略定位首先是全國大湖流域生態(tài)文明建設(shè)試驗(yàn)區(qū)，區(qū)域建設(shè)的基本原則第一條是堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先。

堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，首先要修復(fù)已遭破壞的區(qū)域生態(tài)環(huán)境。按照《規(guī)劃》“兩年打基礎(chǔ)（2014-2015）、五年新跨越（2016-2020）”的發(fā)展目標(biāo)，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)要在2020年實(shí)現(xiàn)生態(tài)功能基本修復(fù)。那么，歷經(jīng)7年多的建設(shè)，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)是否如期實(shí)現(xiàn)了這一目標(biāo)？中央政府是這樣評(píng)價(jià)的，“近年來，湖南省加大洞庭湖生態(tài)環(huán)境整治力度，推進(jìn)解決一批突出生態(tài)環(huán)境問題。但洞庭湖區(qū)污染防治工作還有明顯短板，生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻?！?/p>

洞庭湖區(qū)生態(tài)治理為什么“還有明顯短板”？原因是多方面的，其中一個(gè)重要的原因是各地方政府在生態(tài)治理上缺乏有效合作。因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境資源是公共產(chǎn)品，而公共產(chǎn)品供給的主體是政府，即生態(tài)治理應(yīng)以政府為主導(dǎo)。又洞庭湖是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的自然生態(tài)系統(tǒng)，洞庭湖生態(tài)環(huán)境資源具有區(qū)域整體性，也就是說區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品供給應(yīng)實(shí)行區(qū)域整體性供給，或者說在洞庭湖區(qū)已被劃分為若干行政區(qū)的現(xiàn)代社會(huì)，應(yīng)該實(shí)行區(qū)域各行政區(qū)政府合作供給。正如《規(guī)范》在“第八章實(shí)施保障”的“創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制”內(nèi)容中指出，必須“建立高效統(tǒng)一的濕地管理體制”“加強(qiáng)入河湖水質(zhì)水量統(tǒng)一管理”“建立生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制”等?！敖y(tǒng)一管理”和“區(qū)域聯(lián)動(dòng)”就是指地方政府合作，即洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)各地各級(jí)政府問以及政府各部門問合作治理區(qū)域生態(tài)環(huán)境。但生態(tài)治理耗資巨大，在實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制時(shí)代，“各地方政府往往囿于局部利益，對(duì)生態(tài)治理采取‘不作為態(tài)度，或是寄希望于‘搭便車”，容易形成“公地悲劇”后果。對(duì)此，筆者曾以2018年引起社會(huì)廣泛關(guān)注、并由國家生態(tài)環(huán)境部督察的湖南省洞庭湖下塞湖矮圍事件為例進(jìn)行過分析，認(rèn)為下塞湖矮圍之所以存在長達(dá)14年未能拆除的一個(gè)重要的原因，是事件相關(guān)政府，包括上下級(jí)政府、不同地方的政府以及同一政府各部門在“拆圍”上缺乏有效合作。如何解決區(qū)域各地方政府在生態(tài)治理中的“不作為”，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼瑟爾·奧爾森指出，“除非存在強(qiáng)制或其他一些特殊手段以使個(gè)人按著他們的共同利益行事……”其意是，必須通過制度來規(guī)范，即構(gòu)建洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)治理府際合作機(jī)制，使地方政府實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理合作。

二、生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)治理府際合作的現(xiàn)狀及不足

關(guān)于區(qū)域生態(tài)治理的府際合作機(jī)制，從國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)來看，主要是要搭建合作平臺(tái)、制定合作規(guī)劃及實(shí)施方案、健全合作運(yùn)行機(jī)制等?？v觀洞庭湖區(qū)生態(tài)治理現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)府際合作機(jī)制存在諸多不足。

（一）區(qū)域府際合作平臺(tái)層級(jí)低且類型不豐富

合作平臺(tái)是合作各方對(duì)話交流的場所，常見的府際合作平臺(tái)依據(jù)行政權(quán)力的強(qiáng)弱依次主要有區(qū)域政府管理機(jī)構(gòu)、區(qū)域府際聯(lián)席會(huì)議和區(qū)域合作論壇等。目前，洞庭湖區(qū)生態(tài)治理的府際合作平臺(tái)發(fā)展是非常不成熟的。

首先，成熟的區(qū)域一體化都會(huì)有一個(gè)區(qū)域性政府管理機(jī)構(gòu)來進(jìn)行跨行政區(qū)管理，但洞庭湖區(qū)還沒有這樣的政府管理機(jī)構(gòu)。雖然湖南省成立了洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，但它僅對(duì)湖南省洞庭湖區(qū)的三市一區(qū)起指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，其政府管理職能是非常有限的，而且洞庭湖區(qū)還包括湖北兩省的荊州市。其次，如果說目前建立洞庭湖區(qū)政府管理機(jī)構(gòu)還不現(xiàn)實(shí)，那么建立區(qū)域府際聯(lián)席會(huì)議制度應(yīng)該是很有必要的?！兑?guī)劃》也明確指出，要“健全兩省高層協(xié)商機(jī)制，建立湖區(qū)四市聯(lián)席會(huì)議制度，協(xié)調(diào)解決生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中的重大事項(xiàng)。”但目前，不僅兩省高層（政府首長）聯(lián)席會(huì)議沒有舉行過，而且四市一區(qū)的政府首長和生態(tài)環(huán)境部部門負(fù)責(zé)人聯(lián)席會(huì)議也沒有召開過，僅在2018年和2019年分別在湖南省岳陽市和常德市召開了洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)（四市一區(qū)）政協(xié)主席聯(lián)席會(huì)議第一次和第二次會(huì)議（第三次會(huì)議在計(jì)劃中），而政協(xié)畢竟只是履行參政議政職能。再次，洞庭湖區(qū)生態(tài)治理府際合作的第三種形式也非常有限。迄今為止，洞庭湖區(qū)僅有一個(gè)較為常態(tài)化的合作論壇，即從2015-2018年連續(xù)舉行了四屆的洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)綠色發(fā)展論壇（該論壇是湖南省洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組指導(dǎo)的、旨在探討“如何振興實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)論壇，2019年的第五屆只查找到了論壇征文通知，沒查找到論壇正式舉行的相關(guān)信息）。還需指出的是，上述政協(xié)主席聯(lián)席會(huì)議和論壇都并不是專門針對(duì)洞庭湖區(qū)生態(tài)治理的，只是涉及到了相關(guān)問題。

（二）區(qū)域生態(tài)治理府際合作規(guī)劃及實(shí)施方案不完善

無規(guī)劃不未來。《規(guī)劃》也指出，“湖南、湖北兩省人民政府要切實(shí)加強(qiáng)組織和領(lǐng)導(dǎo)……組織編制具體實(shí)施方案和重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃?！倍赐ズ^(qū)生態(tài)治理合作規(guī)劃可以是階段性治理目標(biāo)，如三年、五年行動(dòng)計(jì)劃，也可以是專項(xiàng)行動(dòng)治理行動(dòng)，如城市污水治理、工業(yè)廢水治理、養(yǎng)殖污染治理專項(xiàng)行動(dòng)等。洞庭湖區(qū)生態(tài)治理合作實(shí)施方案，可以通過簽署府際協(xié)議（準(zhǔn)立法行政契約）甚至區(qū)域生態(tài)環(huán)境法律來規(guī)范、調(diào)解合作中的矛盾糾紛。

目前，洞庭湖區(qū)生態(tài)治理的規(guī)劃及實(shí)施方案制定都很少體現(xiàn)府際合作，也沒有形成規(guī)范府際合作的行政協(xié)議和法律法規(guī)。如《洞庭湖生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)整治三年行動(dòng)計(jì)劃（20182020年）》（湘政辦發(fā)（2017）83號(hào)）和《湖南省洞庭湖水環(huán)境綜合治理規(guī)劃實(shí)施方案（2018-2025年）》（湘政發(fā)（2019）20號(hào)）中都有這樣的表述：按照分級(jí)管理、屬地為主等原則，將任務(wù)分解到市縣、到具體責(zé)任單位和責(zé)任人。這是區(qū)域生態(tài)行政區(qū)治理，不是府際合作治理。還有這兩個(gè)文件都是湖南省人民政府制定的要求下級(jí)政府執(zhí)行的行政命令，不是平等對(duì)話和多邊協(xié)商的結(jié)果，與府際合作規(guī)劃或行政協(xié)議是有很大差別的。

（三）區(qū)域生態(tài)治理府際合作運(yùn)行機(jī)制不健全

無規(guī)矩不成方圓。區(qū)域府際合作得以持續(xù)健康進(jìn)行，必須有一套引導(dǎo)和制約各地各級(jí)政府行為的基本準(zhǔn)則，即府際合作運(yùn)行機(jī)制。就區(qū)域生態(tài)治理來看，主要包括信息溝通機(jī)制、成本分擔(dān)和利益共享機(jī)制、監(jiān)督考核機(jī)制。基于洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)治理府際合作平臺(tái)層次低和合作規(guī)劃不完善，區(qū)域生態(tài)治理府際合作運(yùn)行機(jī)制幾乎還沒起步。

首先，從生態(tài)信息溝通機(jī)制來看，在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代，不僅尚未建立一個(gè)統(tǒng)一的類似于“洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)網(wǎng)”的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，而且四市一區(qū)的生態(tài)環(huán)境局網(wǎng)站也未開辟洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)專欄，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的生態(tài)信息溝通依然是上下級(jí)政府問的縱向溝通而不是地方政府問的橫向溝通。縱向溝通會(huì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境信息傳遞滯后和失真，這是非常不利于區(qū)域生態(tài)治理的，例如河流上游突發(fā)水污染信息若不能及時(shí)準(zhǔn)確地通報(bào)給河流下游政府及生態(tài)環(huán)境部門，這對(duì)于下游防治工作來說就是貽誤戰(zhàn)機(jī)。其次，在生態(tài)治理成本分擔(dān)和利益共享方面，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)各地方政府也還沒有建立相應(yīng)合作機(jī)制。所以，在實(shí)行分稅制財(cái)政管理和GDP為主的政績考核時(shí)代，區(qū)域各地方政府在生態(tài)治理上自然是樂于“搭便車”，而在生態(tài)資源利用上不甘落后則造成“公地悲劇”。再次，區(qū)域地方政府官員的綠色政績考評(píng)機(jī)制尚未落實(shí)。對(duì)政府行為的監(jiān)督考核，最終會(huì)體現(xiàn)在對(duì)政府工作人員尤其是政府官員的監(jiān)督考核上。近些年來，雖然中央一再強(qiáng)調(diào)綠色政績考評(píng)，但許多地方并沒有真正落實(shí)，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)治理情況也是如此。例如在湖南省洞庭湖區(qū)下塞湖矮圍事件中，雖然有62名國家公職人員被問責(zé)，但這一定程度上說是中央環(huán)保督察組專項(xiàng)督察的結(jié)果。

三、生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)治理府際合作的提升策略

應(yīng)對(duì)上述洞庭湖區(qū)生態(tài)治理府際合作的不足，借鑒國內(nèi)外一些區(qū)域生態(tài)治理府際合作的經(jīng)驗(yàn)，提升洞庭湖區(qū)生態(tài)治理府際合作可以從以下幾方面入手：

（一）盡快搭建實(shí)效性強(qiáng)的區(qū)域府際合作平臺(tái)

要增強(qiáng)洞庭湖區(qū)生態(tài)治理府際合作，首先區(qū)域各地方政府必須加快合作平臺(tái)建設(shè)。首先，可以考慮先建立一個(gè)由國家生態(tài)環(huán)境部或長江水利委員會(huì)牽頭、由洞庭湖區(qū)四市一區(qū)政府權(quán)力讓渡而成的過渡性政府管理機(jī)構(gòu)——“洞庭湖區(qū)生態(tài)治理管委會(huì)”，以引導(dǎo)和協(xié)調(diào)洞庭湖區(qū)各地方政府進(jìn)行生態(tài)治理府際合作。其次，盡快建立四市一區(qū)政府首長或生態(tài)環(huán)保部門負(fù)責(zé)人聯(lián)席會(huì)議，對(duì)區(qū)域生態(tài)治理問題進(jìn)行協(xié)商。再次，豐富洞庭湖區(qū)生態(tài)治理合作論壇形式，除政府（或生態(tài)環(huán)境部門）召集外，四市一區(qū)的社科聯(lián)、高校等的相關(guān)智庫機(jī)構(gòu)都可召集研究洞庭湖區(qū)生態(tài)治理的專家學(xué)者和社會(huì)各界熱心人士共同參加論壇，為政府決策提供咨詢服務(wù)。

（二）協(xié)商制定區(qū)域生態(tài)治理規(guī)劃及實(shí)施方案

現(xiàn)在正是各地“十四五”規(guī)劃編制的重要時(shí)期，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)各地方政府要利用這一有利時(shí)期，通過各種府際合作平臺(tái)協(xié)商制定區(qū)域生態(tài)治理階段性目標(biāo)或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃。在洞庭湖區(qū)生態(tài)治理實(shí)施方案上，要促成區(qū)域地方政府問簽署行政協(xié)議，實(shí)現(xiàn)洞庭湖區(qū)生態(tài)治理綜合立法、合作立法，加快制定《洞庭湖保護(hù)條例》和《河道管理?xiàng)l例》等法律規(guī)范，以避免區(qū)域生態(tài)治理中“政出多門”和各地標(biāo)準(zhǔn)不一，使區(qū)域各地方政府在生態(tài)治理中有法可依、有章可循，并限制一些地方政府的不合作行為。

（三）健全區(qū)域生態(tài)治理府際合作運(yùn)行機(jī)制

首先，搭建一個(gè)現(xiàn)代化的區(qū)域生態(tài)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)四市一區(qū)政府生態(tài)環(huán)境信息共享，并實(shí)行信息公開。這不僅可以提高區(qū)域地方政府生態(tài)治理的行政效率，而且也便于公眾及時(shí)了解區(qū)域生態(tài)環(huán)境信息，參與生態(tài)治理并監(jiān)督政府的生態(tài)治理行為。其次，建立和完善區(qū)域政府問生態(tài)補(bǔ)償和橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，當(dāng)然這種補(bǔ)償制度應(yīng)建立在府際協(xié)議和府際合作規(guī)范之上。例如建立河流下游政府向上游政府，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)政府向濕地和生態(tài)公益林等生態(tài)保護(hù)區(qū)政府進(jìn)行橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償。再次，嚴(yán)格監(jiān)督、考評(píng)和問責(zé)機(jī)制。不僅要落實(shí)上級(jí)政府對(duì)洞庭湖區(qū)各地方政府官員的轄區(qū)生態(tài)績效考評(píng)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)“一票否決”制度，而且應(yīng)把地方政府官員是否促進(jìn)和積極參與洞庭湖區(qū)生態(tài)治理納入政績考評(píng)體系。不僅要強(qiáng)調(diào)對(duì)官員任期內(nèi)的生態(tài)績效考評(píng)，而且還要強(qiáng)調(diào)生態(tài)責(zé)任終身追究制。不僅要重視社會(huì)公眾、環(huán)保公益組織、媒體對(duì)政府的生態(tài)治理行為監(jiān)督，而且還要重視網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督新形式。