張根健

整體素質(zhì)偏低、待遇差、流動(dòng)性強(qiáng)，是一直以來(lái)困擾民辦幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)的突出問(wèn)題。當(dāng)前，普惠性民辦幼兒園是肩負(fù)著大力發(fā)展普及普惠安全優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育使命的一支重要力量。適應(yīng)普惠性學(xué)前教育發(fā)展要求，基于公平與質(zhì)量理念制定普惠性幼兒園教師政策，應(yīng)當(dāng)列入學(xué)前教育科學(xué)發(fā)展的重要議程。

身份管理導(dǎo)致待遇差別

影響教師職業(yè)吸引力的往往是教師待遇水平。從教師權(quán)益角度講，主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)待遇和非經(jīng)濟(jì)待遇兩個(gè)方面，前者主要包括教師的工資、福利、社會(huì)保障等待遇，后者主要指教師進(jìn)修、培訓(xùn)、職稱評(píng)聘等專業(yè)發(fā)展權(quán)益。前者是顯性的，后者是隱性的，但后者的重要性不容小覷。經(jīng)濟(jì)待遇水平會(huì)影響教師隊(duì)伍的職業(yè)吸引力和專業(yè)化程度，而專業(yè)發(fā)展權(quán)益的獲得水平會(huì)進(jìn)一步影響這一群體的專業(yè)化程度。在無(wú)法得到政策保障的情況下，民辦幼兒園教師隊(duì)伍往往會(huì)陷入經(jīng)濟(jì)待遇差、專業(yè)發(fā)展權(quán)益缺失與專業(yè)化程度低之間的惡性循環(huán)。

當(dāng)前，普惠性民辦幼兒園教師還沒(méi)有被完全納入社保體系，不同程度地存在聘用合同不規(guī)范問(wèn)題;工資待遇與公辦幼兒園和營(yíng)利性幼兒園相比整體明顯偏低，且不穩(wěn)定;普遍缺少外出進(jìn)修學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，專業(yè)發(fā)展氛圍差;職稱評(píng)聘機(jī)會(huì)少，高級(jí)職稱比例過(guò)低;評(píng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)、參與科研課題的機(jī)會(huì)少。受普惠性民辦幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及普惠性補(bǔ)助中的一些原因影響，教師待遇改善之路困難重重。

從根源上來(lái)看，幼兒園教師待遇差別大的原因在于身份管理。研究發(fā)現(xiàn)，幼兒園教師勞動(dòng)力市場(chǎng)存在制度和社會(huì)屬性因素上的分割?，F(xiàn)實(shí)中，這種分割體現(xiàn)為有差別的身份管理，具有事業(yè)編制的教師與非在編教師的待遇差別是顯而易見(jiàn)的，而就非在編幼兒園教師來(lái)講也存在不同情況。目前非事業(yè)編制幼兒園教師中至少有公辦幼兒園中的非在編教師、普惠性民辦幼兒園教師、非普惠性民辦幼兒園教師三種不同的教師身份。公辦幼兒園中的非在編教師因政策倡導(dǎo)的“同工同酬”，待遇相對(duì)有所保障，而民辦幼兒園教師待遇只是“參照公辦”“合理確定”，更多地取決于幼兒園自身的保障水平。近些年隨著國(guó)家對(duì)普惠性民辦幼兒園的重視和投入，普惠性民辦幼兒園教師擁有了不同于營(yíng)利性民辦幼兒園教師的身份，比如一些地方對(duì)普惠性幼兒園教師的最低工資水平做了規(guī)定，或給予普惠性學(xué)前教育財(cái)政資金支持等。在短時(shí)間無(wú)法消除身份管理和大力發(fā)展普惠性學(xué)前教育的大背景下，如何提高普惠性民辦幼兒園教師的經(jīng)濟(jì)待遇及其專業(yè)化程度，將是今后學(xué)前教師政策需要考慮的重要內(nèi)容。

教師是為幼兒發(fā)展服務(wù)的重要他人，是學(xué)前教育發(fā)展的第一資源。幼兒園教師隊(duì)伍的素質(zhì)決定了學(xué)前教育的質(zhì)量。幼兒園教師的職業(yè)吸引力下降不僅會(huì)影響當(dāng)前的隊(duì)伍穩(wěn)定，還會(huì)影響到未來(lái)后備教師的補(bǔ)充，最終對(duì)學(xué)前教育質(zhì)量產(chǎn)生長(zhǎng)期負(fù)面影響。同時(shí)，學(xué)前教育的公平，不僅體現(xiàn)為幼兒接受教育的機(jī)會(huì)公平和過(guò)程質(zhì)量公平，還體現(xiàn)為教師待遇與發(fā)展權(quán)益的公平。有差別的教師身份管理，可能使得無(wú)差等的教育變得有差等，進(jìn)而影響到受教育者的公平?，F(xiàn)實(shí)中，因?yàn)閷?shí)行編制管理，非在編教師無(wú)法享受到《勞動(dòng)法》規(guī)定的“同工同酬”，也難以完全享受到《教師法》規(guī)定的權(quán)益，有些地方的非在編幼兒園教師工資收入甚至低于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資水平，進(jìn)修、培訓(xùn)、職稱評(píng)審等專業(yè)發(fā)展方面的權(quán)益更是無(wú)法保障。

在以人為核心的制度設(shè)計(jì)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)關(guān)注不同主體。保障幼兒獲得有質(zhì)量的學(xué)前教育，這是發(fā)展普惠性學(xué)前教育的初衷，但教師群體的尊嚴(yán)問(wèn)題、權(quán)利問(wèn)題、公平問(wèn)題，也應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬嘏c關(guān)照。如今，普惠性民辦幼兒園教師與公辦幼兒園教師在普惠性學(xué)前教育的麾下承擔(dān)著完全相同的任務(wù)，卻面臨著重重的身份阻隔，對(duì)實(shí)現(xiàn)公平且有質(zhì)量的教育造成一定的阻礙。在積極引導(dǎo)轉(zhuǎn)普的當(dāng)下，能否突破身份壁壘尤其是單位身份的限制，是對(duì)學(xué)前教師政策的一次考驗(yàn)。有必要在今后學(xué)前教師政策設(shè)計(jì)中，以實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育公平和有質(zhì)量發(fā)展為理念指引，將教師同工同酬作為原則，加大公共財(cái)政對(duì)普惠性學(xué)前教師隊(duì)伍的投入。

民辦園教師政策設(shè)計(jì)亟待提速

普惠是新時(shí)代學(xué)前教育發(fā)展的核心目標(biāo)與趨勢(shì)。進(jìn)入新時(shí)代，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》兩個(gè)與幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)相關(guān)的重要文件，為學(xué)前教師政策的制定提供了科學(xué)的指引。為更好地實(shí)現(xiàn)幼有所育，應(yīng)當(dāng)著力建設(shè)好普惠性幼兒園教師隊(duì)伍。特別是要按普惠性學(xué)前教育理念與目標(biāo)要求，做好普惠性民辦幼兒園教師政策設(shè)計(jì)。

首先應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用“政策投入”與“財(cái)政投入”并舉的方式。關(guān)注教師專業(yè)發(fā)展權(quán)益和經(jīng)濟(jì)待遇，應(yīng)當(dāng)成為兩大著力點(diǎn)，同步解決幼兒園教師待遇問(wèn)題與提升其專業(yè)化程度。在專業(yè)發(fā)展權(quán)益方面，主要是落實(shí)普惠性民辦幼兒園教師在職稱評(píng)審、培訓(xùn)等方面的視公待遇，并給予培訓(xùn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持，保證其獲得與公辦教師同樣的專業(yè)發(fā)展權(quán)。在改善社會(huì)保障與工資待遇方面，應(yīng)以逐步實(shí)現(xiàn)同工同酬為目標(biāo)，重點(diǎn)保障普惠性民辦幼兒園教師聘用合同規(guī)范、享有基本社會(huì)保險(xiǎn)和最低工資標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上發(fā)揮財(cái)政資金的作用擴(kuò)充優(yōu)質(zhì)教師資源，從根本上增強(qiáng)民辦幼兒園教師的職業(yè)吸引力。

其次，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)由“公辦幼兒園財(cái)政”向“普惠性學(xué)前教育財(cái)政”的轉(zhuǎn)變。學(xué)前教育尤其是普惠性學(xué)前教育屬于公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)由政府提供為主，發(fā)揮好公共財(cái)政的作用，努力辦好每一所普惠性幼兒園。目前發(fā)展普惠性教育的大政方針已定，應(yīng)當(dāng)盡快配套制定好普惠性學(xué)前教育財(cái)政政策和普惠性學(xué)前教師政策，加快推進(jìn)普及普惠安全優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育發(fā)展。將普惠性而不是舉辦性質(zhì)作為資金投入的目標(biāo)和依據(jù)，發(fā)揮好財(cái)政資金保障學(xué)前教育公共服務(wù)的兜底作用，促進(jìn)普惠性幼兒園均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

再次，政策制定的重點(diǎn)應(yīng)優(yōu)先放在教師待遇的改善和保障上。最有價(jià)值的資本就是投資在人身上的資本。在保障普惠質(zhì)量的過(guò)程中人力資源需優(yōu)于物力資源，一旦脫離了高質(zhì)量這一前提，很難保障學(xué)前教育的投入能帶來(lái)較高的教育和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。用于普惠性學(xué)前教育發(fā)展的各級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，除重點(diǎn)支持農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)改善辦園條件以及用于困難家庭資助以外，應(yīng)重點(diǎn)投向幼兒園教師隊(duì)伍，改善其待遇、促進(jìn)其專業(yè)發(fā)展，推動(dòng)學(xué)前教育的內(nèi)涵發(fā)展。同時(shí)可以規(guī)避公共資金投入民營(yíng)經(jīng)濟(jì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，防止獎(jiǎng)補(bǔ)資金被經(jīng)營(yíng)者挪作他用或變相營(yíng)利。有必要糾正舉辦者優(yōu)先投入辦園條件、追求辦園外部形象，而忽視師資質(zhì)量提升的短視做法。形成幼兒園教師待遇提升與幼兒園經(jīng)營(yíng)相對(duì)分離，保持教師隊(duì)伍的穩(wěn)定發(fā)展，在一定程度上可以解決民辦幼兒園長(zhǎng)期存在的教師流失率居高不下又不舍得對(duì)師資長(zhǎng)期投入的惡性循環(huán)問(wèn)題。

最后，應(yīng)當(dāng)完善普惠性民辦幼兒園教師政策法規(guī)體系。提供民辦幼兒園教師待遇的立法保障，在《學(xué)前教育法》中應(yīng)明確政府優(yōu)先發(fā)展公益性和普惠性幼兒園的公共財(cái)政投入責(zé)任，著重加大對(duì)教師隊(duì)伍建設(shè)的投入。堅(jiān)持普惠性民辦幼兒園的認(rèn)定、管理以及財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金使用等政策的系統(tǒng)性、連續(xù)性，明確普惠性民辦幼兒園落實(shí)教師待遇的責(zé)任。完善《縣域?qū)W前教育普及普惠督導(dǎo)評(píng)估辦法》實(shí)施細(xì)則，將保障普惠性民辦幼兒園教師待遇納入對(duì)縣級(jí)政府的考核。

本文系基金項(xiàng)目山東女子學(xué)院高層次人才引進(jìn)科研項(xiàng)目“山東省學(xué)前教育師資供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研究”研究成果，批準(zhǔn)號(hào)：2019RCYJ07

（作者系山東女子學(xué)院教育學(xué)院副教授）

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