高雨田

摘 要：我國(guó)大批高速公路面臨經(jīng)營(yíng)期滿終止收費(fèi)的問(wèn)題，但相關(guān)法例法規(guī)尚未明確經(jīng)營(yíng)期滿后政府如何介入、如何移交以及公路移交后的經(jīng)營(yíng)養(yǎng)護(hù)工作，本文基于此問(wèn)題，結(jié)合廣東省的具體情況，對(duì)收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)期滿的營(yíng)運(yùn)主體提出自己的見(jiàn)解。

關(guān)鍵詞：收費(fèi)公路;經(jīng)營(yíng)期滿;研究

1 研究背景

公路作為交通運(yùn)輸行業(yè)的重要組成部分，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中從事貨物和旅客運(yùn)輸?shù)幕A(chǔ)產(chǎn)業(yè)，亦是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的大動(dòng)脈。其中高速公路憑借高效率、高通行能力、高行車(chē)安全的優(yōu)勢(shì)，對(duì)完善國(guó)家高等級(jí)公路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著顯著的促進(jìn)作用。

1981年，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育最早的廣東率先提出“貸款修路、收費(fèi)還貸”設(shè)想，試點(diǎn)多渠道籌資，開(kāi)全國(guó)“以橋養(yǎng)橋、以路養(yǎng)路”之先河，“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策最終以法規(guī)形式在《中華人民共和國(guó)公路管理?xiàng)l例》予以固定，為全國(guó)路橋投融資探索出一條新路。此種模式在近三十年的發(fā)展歷程中對(duì)緩解廣東省的公路建設(shè)資金短缺約束、加快公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要及改善居民出行做出了巨大的貢獻(xiàn)。截止2018年末，廣東省收費(fèi)公路里程8498.8公里，占公路總里程21.77萬(wàn)公里的3.9%。其中，高速公路8336.9公里，占總收費(fèi)公路里程的98.1%。

然而，在經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路的建設(shè)，由于我國(guó)現(xiàn)有的收費(fèi)公路相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)并未及時(shí)跟上收費(fèi)公路的發(fā)展，仍然面臨許多不確定的因素。根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十四條：“經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限，按照收回投資并有合理回報(bào)的原則確定，最長(zhǎng)不得超過(guò)25年。國(guó)家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過(guò)30年?！薄稐l例》只在原則上規(guī)定了收費(fèi)期限時(shí)間，至于經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路收費(fèi)期滿后如何移交、政府如何介入、如何交接、收回后如何管理等系列問(wèn)題未作明確規(guī)定，難以指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路收費(fèi)期滿回收管理的具體實(shí)踐。

未來(lái)30年，我國(guó)面臨著實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)和建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)的重要使命。收費(fèi)公路作為基于中國(guó)國(guó)情的一項(xiàng)解決公路基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展資金來(lái)源的政策選項(xiàng)，不僅要繼續(xù)解決規(guī)模巨大的建設(shè)和維護(hù)的資金需求，更要成為保持路網(wǎng)高效率運(yùn)行、高質(zhì)量發(fā)展的一項(xiàng)有效政策手段。因此，積極探索收費(fèi)公路革新之路，更好地保護(hù)道路使用者和經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益不受損害，維護(hù)社會(huì)公平與效率，規(guī)范收費(fèi)公路市場(chǎng)行為，促進(jìn)收費(fèi)公路行業(yè)的健康發(fā)展，有助于實(shí)現(xiàn)收費(fèi)公路模式的可持續(xù)發(fā)展，使經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)高速為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供更有效的支撐。

本研究將從經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路收費(fèi)期滿后收回面臨的主要問(wèn)題入手，辨析收回后可能存在的運(yùn)營(yíng)管理體制機(jī)制，為完善相關(guān)法律法規(guī)提供依據(jù)，為收費(fèi)公路的實(shí)際管理操作提供可操作性建議。本文將從理論基礎(chǔ)、法律法規(guī)環(huán)境分析入手，在借鑒相關(guān)行業(yè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步深入，剖析闡釋課題的研究?jī)?nèi)容。在充分分析國(guó)內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上借鑒成功做法，針對(duì)公路經(jīng)營(yíng)期滿的移交模式深入研究，最后以廣東省某即將經(jīng)營(yíng)期滿的公路為例進(jìn)行實(shí)證分析，分析各種模式的優(yōu)劣。

2 國(guó)內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

為了更好地探索廣東省經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路在經(jīng)營(yíng)期滿后的移交主體模式，本文選取了現(xiàn)階段高速公路發(fā)展較好的幾個(gè)國(guó)家作為研究案例，以期找到可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前，國(guó)外高速公路運(yùn)營(yíng)管理方式主要有如下幾種情況：

2.1 政府直接運(yùn)管

美國(guó)聯(lián)邦政府和地方州政府在20世紀(jì)中葉后，迫于民眾壓力，大量收購(gòu)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路，并將其轉(zhuǎn)化為免費(fèi)公路。近年來(lái)部分州出于財(cái)政壓力，原免費(fèi)的公路再次轉(zhuǎn)化為收費(fèi)公路的情形呈現(xiàn)擴(kuò)大化趨勢(shì)。在此種情形下，大多數(shù)州采取由地方政府完全控制當(dāng)?shù)厥召M(fèi)公路和橋梁的財(cái)務(wù)與所有權(quán)的模式，運(yùn)用地方財(cái)政資金、公路收費(fèi)所得用于修建公路設(shè)施和提供內(nèi)部運(yùn)營(yíng)資金。

德國(guó)受地方財(cái)政壓力和環(huán)保壓力的雙重影響，自2005年起開(kāi)始對(duì)載重貨車(chē)收取通行費(fèi)，自2016年起，對(duì)小客車(chē)也進(jìn)行收取“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)”，實(shí)際收取的道路通行費(fèi)與車(chē)輛大小油耗標(biāo)準(zhǔn)確定。德國(guó)聯(lián)邦交通部作為運(yùn)營(yíng)管理單位，通過(guò)收取能源稅，增值稅，基礎(chǔ)建設(shè)費(fèi)來(lái)維持高速公路的管養(yǎng)運(yùn)營(yíng)。

2.2 獨(dú)立于地方政府的代理機(jī)構(gòu)

美國(guó)部分州采取通過(guò)獨(dú)立于州政府的代理機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)管理高速公路的模式，在此種模式下，由州長(zhǎng)任命機(jī)構(gòu)的董事會(huì)成員，而機(jī)構(gòu)的發(fā)債可能受或不受州財(cái)政部門(mén)的監(jiān)察，但機(jī)構(gòu)在確定通行費(fèi)以及兌付債券等則一務(wù)方面是自治的。州政府對(duì)機(jī)構(gòu)不投入任何資金，最大限度地兌付債券是機(jī)構(gòu)惟一的義務(wù)。

2.3 特許經(jīng)營(yíng)

法國(guó)是較早推行特許經(jīng)營(yíng)方式的國(guó)家之一，特許經(jīng)營(yíng)推進(jìn)了法國(guó)高速公路建設(shè)加快，法國(guó)政府通過(guò)招標(biāo)與特許經(jīng)營(yíng)公司建立起關(guān)系，確定高速公路特許經(jīng)營(yíng)模式。此后，政府以貸款的方式參與高速公路的經(jīng)營(yíng)，按照約定承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，特許經(jīng)營(yíng)下的高速公路收費(fèi)期限基本高于30年。2005年以后，法國(guó)政府對(duì)高速公路進(jìn)行徹底的自由化，由幾家公司壟斷經(jīng)營(yíng)，要求只在特許經(jīng)營(yíng)的路段上進(jìn)行公益性收費(fèi)，收費(fèi)收入用于公路的建設(shè)養(yǎng)護(hù)。

3 廣東省移交模式分析

廣東省收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)期滿后采取何種運(yùn)營(yíng)方式，因具體結(jié)合未來(lái)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府管理水平。收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)期滿的移交過(guò)程分為兩個(gè)主體，即移交方和接收方，在移交過(guò)程中，移交方較為明確，即為收費(fèi)公路原經(jīng)營(yíng)企業(yè)（項(xiàng)目公司），而接收方則根據(jù)項(xiàng)目自身情況、地方政府的實(shí)際情況存在多種可能性，本文將針對(duì)不同接收方的利弊展開(kāi)論述。

不同的公路接收主體，也在不同方面存在優(yōu)缺點(diǎn)：

3.1 為原運(yùn)營(yíng)單位制定一定的考核標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)由原單位運(yùn)營(yíng)

在原經(jīng)營(yíng)性高速公路收費(fèi)期滿后，制定相關(guān)考核標(biāo)準(zhǔn)，若原單位通過(guò)考核，則可選擇繼續(xù)委托代理。有利于項(xiàng)目的平穩(wěn)移交、員工安置等關(guān)鍵問(wèn)題的解決，但也是對(duì)現(xiàn)有“一路一公司”的制度的延續(xù)，很難克服現(xiàn)有公路管養(yǎng)模式中的弊端。

具體來(lái)說(shuō)，能夠簡(jiǎn)化移交程序，有助于項(xiàng)目的平穩(wěn)移交，且原項(xiàng)目公司員工能夠得到妥善安置。由于原項(xiàng)目公司已經(jīng)形成了一套成熟穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)管理模式，對(duì)項(xiàng)目的了解較為深入。如果原項(xiàng)目公司能夠達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目的移交程序?qū)⒋蟠蟮玫胶?jiǎn)化，項(xiàng)目移交后，出現(xiàn)新運(yùn)營(yíng)公司對(duì)路段情況不熟悉導(dǎo)致的運(yùn)營(yíng)初期管養(yǎng)水平下降的風(fēng)險(xiǎn)也大大降低，有助于項(xiàng)目的平穩(wěn)移交。而劣勢(shì)在于：（1）由于道路收費(fèi)站點(diǎn)過(guò)多，布設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，用戶(hù)經(jīng)常停車(chē)交費(fèi)，導(dǎo)致行車(chē)延誤，大大影響了車(chē)輛的通行效率和運(yùn)行速度，使得高等級(jí)公路的服務(wù)水平下降，既沒(méi)有充分發(fā)揮高等級(jí)公路通行能力，又使道路用戶(hù)的利益受損;（2）缺乏競(jìng)爭(zhēng)，不利于運(yùn)營(yíng)公司在經(jīng)營(yíng)管理方面，經(jīng)營(yíng)方式、技術(shù)手段、經(jīng)濟(jì)效益方面的提升;（3）不利于降低道路的經(jīng)營(yíng)成本。沒(méi)有形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，重復(fù)修建收費(fèi)站，每段經(jīng)營(yíng)路段需自成體系的管理人員和設(shè)備，增加了成本。

3.2 委托相鄰路段接管項(xiàng)目

為了實(shí)現(xiàn)集約化生產(chǎn)，相鄰項(xiàng)目公司將管養(yǎng)范圍延長(zhǎng)至經(jīng)營(yíng)期滿收回的公路范圍內(nèi)，對(duì)路段進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)、管理和養(yǎng)護(hù)。

優(yōu)勢(shì)包括以下幾個(gè)方面：（1）相鄰路段項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目有較為深刻的認(rèn)識(shí)，有利于項(xiàng)目的平穩(wěn)移交;（2）相鄰項(xiàng)目公司通過(guò)對(duì)公司現(xiàn)有的人力、物力、財(cái)力、管理和相關(guān)技術(shù)等生產(chǎn)要素的統(tǒng)一配置，有利于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的集約化生產(chǎn)，降低項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理養(yǎng)護(hù)成本;（3）生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大伴隨著人員隊(duì)伍的擴(kuò)充，部分原項(xiàng)目公司的員工可以實(shí)現(xiàn)無(wú)縫轉(zhuǎn)崗，有利于人員的安置。

劣勢(shì)則體現(xiàn)在：（1）直接委托不利于運(yùn)營(yíng)公司在經(jīng)營(yíng)管理、經(jīng)營(yíng)方式、技術(shù)手段、經(jīng)濟(jì)效益方面的提升;（2）不同項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理養(yǎng)護(hù)資金來(lái)源有很大差異，若共用一套管理班子、管養(yǎng)資源，一定程度上會(huì)引發(fā)兩種模式切割困難的問(wèn)題，甚至可能會(huì)造成財(cái)政撥款無(wú)法達(dá)到專(zhuān)款、國(guó)家財(cái)政資金流失的嚴(yán)重問(wèn)題。

3.3 向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)引入競(jìng)爭(zhēng)

在收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)期滿后，按照相關(guān)要求和標(biāo)準(zhǔn)將收費(fèi)期滿收回的經(jīng)營(yíng)性高速公路的運(yùn)營(yíng)工作進(jìn)行委托或進(jìn)行招投標(biāo)，按照市場(chǎng)原則確定運(yùn)營(yíng)單位。該種模式有利于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的更加公開(kāi)透明，降低運(yùn)營(yíng)成本，但也加劇了不確定性，不利于公路長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)的平穩(wěn)運(yùn)行。

優(yōu)勢(shì)包括以下幾個(gè)方面：（1）分階段、分步驟地放開(kāi)高速公路運(yùn)營(yíng)管理市場(chǎng)，將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到高速公路運(yùn)營(yíng)管理方面;（2）通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)提高公路運(yùn)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益;（3）通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)行業(yè)內(nèi)企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制;（4）通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系;（5）通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)打擊貪污腐敗。

存在弊端：（1）高速公路產(chǎn)業(yè)本身具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和事業(yè)性，管理難度大。放開(kāi)市場(chǎng)，可能會(huì)造成引入專(zhuān)業(yè)性相對(duì)較弱、高速公路運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)相對(duì)缺失的企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn);（2）高速公路的運(yùn)營(yíng)方穩(wěn)定性無(wú)法得到保障;（3）制定一個(gè)市場(chǎng)公允的招標(biāo)價(jià)格困難較大。

3.4委托省交通集團(tuán)公司統(tǒng)一管理

由交通主管部門(mén)委托省交通集團(tuán)對(duì)經(jīng)營(yíng)期滿收回的公路進(jìn)行統(tǒng)一的運(yùn)營(yíng)、管理、養(yǎng)護(hù)，是借助專(zhuān)業(yè)化高速公路運(yùn)營(yíng)單位管理高速路，采用公司制模式對(duì)高速公路進(jìn)行管理、監(jiān)督以及協(xié)調(diào)，省交通集團(tuán)全面負(fù)責(zé)高速公路運(yùn)營(yíng)管理，按照高速路段劃分建立多個(gè)子單位企業(yè)的模式。具有規(guī)?；?jīng)營(yíng)的種種優(yōu)點(diǎn)，也無(wú)法克服壟斷帶來(lái)的種種弊端。

存在優(yōu)勢(shì)：（1）有利于項(xiàng)目管理養(yǎng)護(hù)資金的籌措;（2）有利于形成規(guī)?；?jīng)營(yíng);（3）有利于通過(guò)集團(tuán)化的管理，來(lái)加強(qiáng)現(xiàn)代化管理設(shè)備的統(tǒng)籌安排，彌補(bǔ)現(xiàn)代化技術(shù)管理的不足;（4）有利于原項(xiàng)目公司的員工實(shí)現(xiàn)無(wú)震轉(zhuǎn)職，平穩(wěn)安置。

存在弊端有：（1）省交通集團(tuán)壟斷高速公路的管養(yǎng)，不利于激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新、管理模式創(chuàng)新和服務(wù)水平提升;（2）不利于最大限度上降低公路的管養(yǎng)成本。

3.5 由省公路事務(wù)中心新成立二級(jí)單位，另起爐灶負(fù)責(zé)收回后的高速公路的運(yùn)營(yíng)管理

經(jīng)營(yíng)期滿收回的公路，由省公路中心的二級(jí)單位作為其管理機(jī)構(gòu)，對(duì)所有到期收回公路采取行業(yè)管理方式，各個(gè)路段公司則負(fù)責(zé)具體的經(jīng)營(yíng)與管理。這種模式利于更大程度地發(fā)揮高速公路的公益性，有利于資金的統(tǒng)籌安排，也有助于道路運(yùn)營(yíng)更大程度上的緊跟政策，但也存在加劇相關(guān)部門(mén)監(jiān)管難度的困難，大大誘發(fā)了“政企不分”帶來(lái)的一系列的問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)。

存在優(yōu)勢(shì)包括：（1）交通主管部門(mén)可通過(guò)各個(gè)項(xiàng)目間的統(tǒng)籌，更好地兼顧國(guó)家發(fā)展和高速公路經(jīng)營(yíng)的眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益，也能更大限度上的發(fā)揮收回的收費(fèi)公路的公益性;（2）省公路中心的二級(jí)部門(mén)作為公路的運(yùn)營(yíng)管理單位，可以在更大程度上使得政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)與部門(mén)相互之間的信息進(jìn)行暢通的溝通交流，從而提高工作業(yè)績(jī)，降低運(yùn)營(yíng)管理成本;（3）面對(duì)地質(zhì)災(zāi)害（例如洪水、地震、泥石流）等一些不可抗力事件時(shí)，事業(yè)型模式能充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，各個(gè)政府機(jī)構(gòu)利用各種信息與資源高質(zhì)量、快速的做出反應(yīng)，最大限度的保障人民生命財(cái)產(chǎn)的安全，降低損失;（4）政府的相關(guān)交通主管部門(mén)能夠更好地參與高速公路運(yùn)營(yíng)管理的規(guī)章制度的制定與決策，提出可操作性的建議使高速公路的運(yùn)營(yíng)管理科學(xué)高效的進(jìn)行。

存在弊端有：（1）高速公路產(chǎn)業(yè)本身具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和事業(yè)性，由政府職能部門(mén)直接管理，會(huì)引起高速公路政府職能管理中出現(xiàn)“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”的身份重疊現(xiàn)象，從而對(duì)高速公路的運(yùn)營(yíng)管理養(yǎng)護(hù)帶來(lái)體制改革力度較低、市場(chǎng)化進(jìn)程緩慢以及利潤(rùn)不均衡等問(wèn)題;（2）運(yùn)營(yíng)單位與政府職能部門(mén)之間聯(lián)系過(guò)大，有較大的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)誘發(fā)尋租現(xiàn)象。即企業(yè)向政府爭(zhēng)取優(yōu)惠待遇，利用特殊政策維護(hù)自身的獨(dú)家壟斷或得到其他好處，但社會(huì)的總資源發(fā)生耗散。

4 結(jié)論與建議

不同的移交接收主體帶來(lái)的結(jié)果各有利弊，本文建議在選擇項(xiàng)目接收方時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目自身情況、地方政府實(shí)際財(cái)政狀況等，充分考慮原公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)的平穩(wěn)過(guò)渡及其員工安置因素，同時(shí)保證接收方具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，能夠繼續(xù)為項(xiàng)目提供高水平的公路管養(yǎng)服務(wù)，減少公路的社會(huì)營(yíng)運(yùn)成本，盡可能的為財(cái)政、公眾減負(fù)。另一方面，要對(duì)經(jīng)營(yíng)期滿的收費(fèi)公路回歸公益性存在正向推動(dòng)作用。從而盡量使公路發(fā)揮其通達(dá)性高、運(yùn)輸成本低的優(yōu)勢(shì)，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展更好地服務(wù)，實(shí)現(xiàn)路網(wǎng)整體效益最大化。

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