高雨田

摘 要：我國大批高速公路面臨經(jīng)營期滿終止收費的問題，但相關(guān)法例法規(guī)尚未明確經(jīng)營期滿后政府如何介入、如何移交以及公路移交后的經(jīng)營養(yǎng)護工作，本文基于此問題，結(jié)合廣東省的具體情況，對收費公路經(jīng)營期滿的營運主體提出自己的見解。

關(guān)鍵詞：收費公路;經(jīng)營期滿;研究

1 研究背景

公路作為交通運輸行業(yè)的重要組成部分，是國民經(jīng)濟中從事貨物和旅客運輸?shù)幕A產(chǎn)業(yè)，亦是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的大動脈。其中高速公路憑借高效率、高通行能力、高行車安全的優(yōu)勢，對完善國家高等級公路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、促進區(qū)域間經(jīng)濟聯(lián)系、帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著顯著的促進作用。

1981年，市場機制發(fā)育最早的廣東率先提出“貸款修路、收費還貸”設想，試點多渠道籌資，開全國“以橋養(yǎng)橋、以路養(yǎng)路”之先河，“貸款修路、收費還貸”政策最終以法規(guī)形式在《中華人民共和國公路管理條例》予以固定，為全國路橋投融資探索出一條新路。此種模式在近三十年的發(fā)展歷程中對緩解廣東省的公路建設資金短缺約束、加快公路交通基礎設施建設，滿足國民經(jīng)濟發(fā)展需要及改善居民出行做出了巨大的貢獻。截止2018年末，廣東省收費公路里程8498.8公里，占公路總里程21.77萬公里的3.9%。其中，高速公路8336.9公里，占總收費公路里程的98.1%。

然而，在經(jīng)營性收費公路的建設，由于我國現(xiàn)有的收費公路相關(guān)法律法規(guī)建設并未及時跟上收費公路的發(fā)展，仍然面臨許多不確定的因素。根據(jù)《收費公路管理條例》第十四條：“經(jīng)營性公路的收費期限，按照收回投資并有合理回報的原則確定，最長不得超過25年。國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營性公路收費期限，最長不得超過30年?！薄稐l例》只在原則上規(guī)定了收費期限時間，至于經(jīng)營性收費公路收費期滿后如何移交、政府如何介入、如何交接、收回后如何管理等系列問題未作明確規(guī)定，難以指導經(jīng)營性收費公路收費期滿回收管理的具體實踐。

未來30年，我國面臨著實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標和建設交通強國的重要使命。收費公路作為基于中國國情的一項解決公路基礎設施發(fā)展資金來源的政策選項，不僅要繼續(xù)解決規(guī)模巨大的建設和維護的資金需求，更要成為保持路網(wǎng)高效率運行、高質(zhì)量發(fā)展的一項有效政策手段。因此，積極探索收費公路革新之路，更好地保護道路使用者和經(jīng)營者的合法權(quán)益不受損害，維護社會公平與效率，規(guī)范收費公路市場行為，促進收費公路行業(yè)的健康發(fā)展，有助于實現(xiàn)收費公路模式的可持續(xù)發(fā)展，使經(jīng)營性收費高速為經(jīng)濟社會發(fā)展提供更有效的支撐。

本研究將從經(jīng)營性收費公路收費期滿后收回面臨的主要問題入手，辨析收回后可能存在的運營管理體制機制，為完善相關(guān)法律法規(guī)提供依據(jù)，為收費公路的實際管理操作提供可操作性建議。本文將從理論基礎、法律法規(guī)環(huán)境分析入手，在借鑒相關(guān)行業(yè)經(jīng)驗的基礎上逐步深入，剖析闡釋課題的研究內(nèi)容。在充分分析國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗的基礎上借鑒成功做法，針對公路經(jīng)營期滿的移交模式深入研究，最后以廣東省某即將經(jīng)營期滿的公路為例進行實證分析，分析各種模式的優(yōu)劣。

2 國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗

為了更好地探索廣東省經(jīng)營性收費公路在經(jīng)營期滿后的移交主體模式，本文選取了現(xiàn)階段高速公路發(fā)展較好的幾個國家作為研究案例，以期找到可以借鑒的經(jīng)驗，當前，國外高速公路運營管理方式主要有如下幾種情況：

2.1 政府直接運管

美國聯(lián)邦政府和地方州政府在20世紀中葉后，迫于民眾壓力，大量收購經(jīng)營性收費公路，并將其轉(zhuǎn)化為免費公路。近年來部分州出于財政壓力，原免費的公路再次轉(zhuǎn)化為收費公路的情形呈現(xiàn)擴大化趨勢。在此種情形下，大多數(shù)州采取由地方政府完全控制當?shù)厥召M公路和橋梁的財務與所有權(quán)的模式，運用地方財政資金、公路收費所得用于修建公路設施和提供內(nèi)部運營資金。

德國受地方財政壓力和環(huán)保壓力的雙重影響，自2005年起開始對載重貨車收取通行費，自2016年起，對小客車也進行收取“基礎設施建設費”，實際收取的道路通行費與車輛大小油耗標準確定。德國聯(lián)邦交通部作為運營管理單位，通過收取能源稅，增值稅，基礎建設費來維持高速公路的管養(yǎng)運營。

2.2 獨立于地方政府的代理機構(gòu)

美國部分州采取通過獨立于州政府的代理機構(gòu)運營管理高速公路的模式，在此種模式下，由州長任命機構(gòu)的董事會成員，而機構(gòu)的發(fā)債可能受或不受州財政部門的監(jiān)察，但機構(gòu)在確定通行費以及兌付債券等則一務方面是自治的。州政府對機構(gòu)不投入任何資金，最大限度地兌付債券是機構(gòu)惟一的義務。

2.3 特許經(jīng)營

法國是較早推行特許經(jīng)營方式的國家之一，特許經(jīng)營推進了法國高速公路建設加快，法國政府通過招標與特許經(jīng)營公司建立起關(guān)系，確定高速公路特許經(jīng)營模式。此后，政府以貸款的方式參與高速公路的經(jīng)營，按照約定承擔相應責任，特許經(jīng)營下的高速公路收費期限基本高于30年。2005年以后，法國政府對高速公路進行徹底的自由化，由幾家公司壟斷經(jīng)營，要求只在特許經(jīng)營的路段上進行公益性收費，收費收入用于公路的建設養(yǎng)護。

3 廣東省移交模式分析

廣東省收費公路經(jīng)營期滿后采取何種運營方式，因具體結(jié)合未來地方經(jīng)濟發(fā)展水平、政府管理水平。收費公路經(jīng)營期滿的移交過程分為兩個主體，即移交方和接收方，在移交過程中，移交方較為明確，即為收費公路原經(jīng)營企業(yè)（項目公司），而接收方則根據(jù)項目自身情況、地方政府的實際情況存在多種可能性，本文將針對不同接收方的利弊展開論述。

不同的公路接收主體，也在不同方面存在優(yōu)缺點：

3.1 為原運營單位制定一定的考核標準，繼續(xù)由原單位運營

在原經(jīng)營性高速公路收費期滿后，制定相關(guān)考核標準，若原單位通過考核，則可選擇繼續(xù)委托代理。有利于項目的平穩(wěn)移交、員工安置等關(guān)鍵問題的解決，但也是對現(xiàn)有“一路一公司”的制度的延續(xù)，很難克服現(xiàn)有公路管養(yǎng)模式中的弊端。

具體來說，能夠簡化移交程序，有助于項目的平穩(wěn)移交，且原項目公司員工能夠得到妥善安置。由于原項目公司已經(jīng)形成了一套成熟穩(wěn)定的經(jīng)營管理模式，對項目的了解較為深入。如果原項目公司能夠達到考核標準，項目的移交程序?qū)⒋蟠蟮玫胶喕?，項目移交后，出現(xiàn)新運營公司對路段情況不熟悉導致的運營初期管養(yǎng)水平下降的風險也大大降低，有助于項目的平穩(wěn)移交。而劣勢在于：（1）由于道路收費站點過多，布設缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，用戶經(jīng)常停車交費，導致行車延誤，大大影響了車輛的通行效率和運行速度，使得高等級公路的服務水平下降，既沒有充分發(fā)揮高等級公路通行能力，又使道路用戶的利益受損;（2）缺乏競爭，不利于運營公司在經(jīng)營管理方面，經(jīng)營方式、技術(shù)手段、經(jīng)濟效益方面的提升;（3）不利于降低道路的經(jīng)營成本。沒有形成規(guī)模經(jīng)濟，重復修建收費站，每段經(jīng)營路段需自成體系的管理人員和設備，增加了成本。

3.2 委托相鄰路段接管項目

為了實現(xiàn)集約化生產(chǎn)，相鄰項目公司將管養(yǎng)范圍延長至經(jīng)營期滿收回的公路范圍內(nèi)，對路段進行統(tǒng)一運營、管理和養(yǎng)護。

優(yōu)勢包括以下幾個方面：（1）相鄰路段項目公司對項目有較為深刻的認識，有利于項目的平穩(wěn)移交;（2）相鄰項目公司通過對公司現(xiàn)有的人力、物力、財力、管理和相關(guān)技術(shù)等生產(chǎn)要素的統(tǒng)一配置，有利于實現(xiàn)項目的集約化生產(chǎn)，降低項目的運營管理養(yǎng)護成本;（3）生產(chǎn)規(guī)模的擴大伴隨著人員隊伍的擴充，部分原項目公司的員工可以實現(xiàn)無縫轉(zhuǎn)崗，有利于人員的安置。

劣勢則體現(xiàn)在：（1）直接委托不利于運營公司在經(jīng)營管理、經(jīng)營方式、技術(shù)手段、經(jīng)濟效益方面的提升;（2）不同項目運營管理養(yǎng)護資金來源有很大差異，若共用一套管理班子、管養(yǎng)資源，一定程度上會引發(fā)兩種模式切割困難的問題，甚至可能會造成財政撥款無法達到?？?、國家財政資金流失的嚴重問題。

3.3 向社會公開招標引入競爭

在收費公路經(jīng)營期滿后，按照相關(guān)要求和標準將收費期滿收回的經(jīng)營性高速公路的運營工作進行委托或進行招投標，按照市場原則確定運營單位。該種模式有利于項目運營的更加公開透明，降低運營成本，但也加劇了不確定性，不利于公路長遠來的平穩(wěn)運行。

優(yōu)勢包括以下幾個方面：（1）分階段、分步驟地放開高速公路運營管理市場，將市場競爭機制引入到高速公路運營管理方面;（2）通過招標投標提高公路運營的經(jīng)濟效益和社會效益;（3）通過招標投標提升企業(yè)競爭力，促進行業(yè)內(nèi)企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營機制;（4）通過招標投標健全市場經(jīng)濟體系;（5）通過招標投標打擊貪污腐敗。

存在弊端：（1）高速公路產(chǎn)業(yè)本身具有較強的專業(yè)性和事業(yè)性，管理難度大。放開市場，可能會造成引入專業(yè)性相對較弱、高速公路運營經(jīng)驗相對缺失的企業(yè)的風險;（2）高速公路的運營方穩(wěn)定性無法得到保障;（3）制定一個市場公允的招標價格困難較大。

3.4委托省交通集團公司統(tǒng)一管理

由交通主管部門委托省交通集團對經(jīng)營期滿收回的公路進行統(tǒng)一的運營、管理、養(yǎng)護，是借助專業(yè)化高速公路運營單位管理高速路，采用公司制模式對高速公路進行管理、監(jiān)督以及協(xié)調(diào)，省交通集團全面負責高速公路運營管理，按照高速路段劃分建立多個子單位企業(yè)的模式。具有規(guī)?；?jīng)營的種種優(yōu)點，也無法克服壟斷帶來的種種弊端。

存在優(yōu)勢：（1）有利于項目管理養(yǎng)護資金的籌措;（2）有利于形成規(guī)?；?jīng)營;（3）有利于通過集團化的管理，來加強現(xiàn)代化管理設備的統(tǒng)籌安排，彌補現(xiàn)代化技術(shù)管理的不足;（4）有利于原項目公司的員工實現(xiàn)無震轉(zhuǎn)職，平穩(wěn)安置。

存在弊端有：（1）省交通集團壟斷高速公路的管養(yǎng)，不利于激勵企業(yè)進行技術(shù)創(chuàng)新、管理模式創(chuàng)新和服務水平提升;（2）不利于最大限度上降低公路的管養(yǎng)成本。

3.5 由省公路事務中心新成立二級單位，另起爐灶負責收回后的高速公路的運營管理

經(jīng)營期滿收回的公路，由省公路中心的二級單位作為其管理機構(gòu)，對所有到期收回公路采取行業(yè)管理方式，各個路段公司則負責具體的經(jīng)營與管理。這種模式利于更大程度地發(fā)揮高速公路的公益性，有利于資金的統(tǒng)籌安排，也有助于道路運營更大程度上的緊跟政策，但也存在加劇相關(guān)部門監(jiān)管難度的困難，大大誘發(fā)了“政企不分”帶來的一系列的問題的風險。

存在優(yōu)勢包括：（1）交通主管部門可通過各個項目間的統(tǒng)籌，更好地兼顧國家發(fā)展和高速公路經(jīng)營的眼前利益與長遠的利益，也能更大限度上的發(fā)揮收回的收費公路的公益性;（2）省公路中心的二級部門作為公路的運營管理單位，可以在更大程度上使得政府的相關(guān)機構(gòu)與部門相互之間的信息進行暢通的溝通交流，從而提高工作業(yè)績，降低運營管理成本;（3）面對地質(zhì)災害（例如洪水、地震、泥石流）等一些不可抗力事件時，事業(yè)型模式能充分發(fā)揮其優(yōu)勢，各個政府機構(gòu)利用各種信息與資源高質(zhì)量、快速的做出反應，最大限度的保障人民生命財產(chǎn)的安全，降低損失;（4）政府的相關(guān)交通主管部門能夠更好地參與高速公路運營管理的規(guī)章制度的制定與決策，提出可操作性的建議使高速公路的運營管理科學高效的進行。

存在弊端有：（1）高速公路產(chǎn)業(yè)本身具有較強的專業(yè)性和事業(yè)性，由政府職能部門直接管理，會引起高速公路政府職能管理中出現(xiàn)“裁判員”和“運動員”的身份重疊現(xiàn)象，從而對高速公路的運營管理養(yǎng)護帶來體制改革力度較低、市場化進程緩慢以及利潤不均衡等問題;（2）運營單位與政府職能部門之間聯(lián)系過大，有較大的風險會誘發(fā)尋租現(xiàn)象。即企業(yè)向政府爭取優(yōu)惠待遇，利用特殊政策維護自身的獨家壟斷或得到其他好處，但社會的總資源發(fā)生耗散。

4 結(jié)論與建議

不同的移交接收主體帶來的結(jié)果各有利弊，本文建議在選擇項目接收方時，根據(jù)項目自身情況、地方政府實際財政狀況等，充分考慮原公路經(jīng)營企業(yè)的平穩(wěn)過渡及其員工安置因素，同時保證接收方具有較強的專業(yè)性，能夠繼續(xù)為項目提供高水平的公路管養(yǎng)服務，減少公路的社會營運成本，盡可能的為財政、公眾減負。另一方面，要對經(jīng)營期滿的收費公路回歸公益性存在正向推動作用。從而盡量使公路發(fā)揮其通達性高、運輸成本低的優(yōu)勢，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展更好地服務，實現(xiàn)路網(wǎng)整體效益最大化。

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