王明

摘要：區(qū)域生態(tài)共建共治共享是國內(nèi)城市群協(xié)同發(fā)展的重要組成部分，科學(xué)合理的生態(tài)補償機制是影響共建共治水平的關(guān)鍵因素。長株潭城市群的案例研究表明，城市群綠心區(qū)的共建需要建立區(qū)域統(tǒng)一性生態(tài)質(zhì)量評估體系，根據(jù)考評結(jié)果自上而下確定各級政府的獎勵性補償額度。同時，需要建立生態(tài)賠償制度，發(fā)展市場化和社會化補償資金的籌集渠道，并創(chuàng)新生態(tài)補償方式，實施現(xiàn)金補償與非現(xiàn)金補償?shù)榷喾N方式。

關(guān)鍵詞：區(qū)域生態(tài)環(huán)境;生態(tài)補償;共建共治共享;生態(tài)質(zhì)量評價

中圖分類號：F205? ?文獻標(biāo)志碼：A? ?文章編號：1009-3605（2020）05-0084-06

一、 城市群生態(tài)補償問題的提出

區(qū)域生態(tài)共建問題的研究由來已久，最早源于城市規(guī)劃與空間布局的探討，特別是反思工業(yè)革命給城市帶來的負面問題而引發(fā)對生態(tài)文明城市建設(shè)路徑的研究。從康帕內(nèi)拉的“太陽城”設(shè)想到霍華德“田園城市”的構(gòu)思，從赫德的“扇形布局理論”到羅斯蘭德的“生態(tài)城市觀”，在社會空間尺度下探討綠心區(qū)建設(shè)的話題一直長盛不衰。與此同時，英國大倫敦地區(qū)的“綠帶建設(shè)”與荷蘭蘭斯塔德地區(qū)的綠心共建等成功實踐也讓人們深刻感受到區(qū)域生態(tài)共建的必要性及其價值。時至今日，隨著國內(nèi)城市化進程不斷加快，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護之間的矛盾日益突出，共建綠心區(qū)已經(jīng)成為包括津京冀、成渝城市群在內(nèi)的諸多城市群的重要政策取向。在共建共治共享機制上，如何構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)補償機制一直是其中的熱點論題之一，這類研究主要圍繞補償主體、補償對象、補償標(biāo)準和補償方式等問題而展開[1，2]。

綜合國內(nèi)外學(xué)者的著述觀點，所謂生態(tài)補償（Ecological Compensation），是指生態(tài)服務(wù)功能的受益者為生態(tài)服務(wù)提供者付費的行為，因此國外將其稱為“為生態(tài)服務(wù)買單”（Payments for Ecosystem/ Environmental Services，PES）。生態(tài)補償機制就是通過公共政策手段或市場化、社會化手段，平衡經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護的關(guān)系，調(diào)整生態(tài)保護地區(qū)與受益地區(qū)的發(fā)展權(quán)和利益關(guān)系[3]。在補償機制上，現(xiàn)有研究一致認為，如何確定生態(tài)保護者的服務(wù)成本與生態(tài)受益者的效用價值是設(shè)計補償機制的難點和關(guān)鍵點，因為這既是識別補償主客體的條件，也是確定補償標(biāo)準的依據(jù)。為此，近年來的研究提出了基于生態(tài)服務(wù)價值（Payment by Ecosystem Service Values）[4，5]和基于投入的機會成本（Payment by Opportunity Cost）[6，7]以及二者融合的補償思路并進行了相關(guān)計量模型的設(shè)計。不可否認的是，現(xiàn)有研究多數(shù)聚焦于城市政府如何對其內(nèi)部生態(tài)保護組織和個人進行垂直補償問題，卻較少關(guān)注城市群跨域共建生態(tài)區(qū)的橫向補償問題。截止2020年7月，筆者在中國知網(wǎng)以“生態(tài)補償”和“城市群”為關(guān)鍵詞進行檢索，僅獲得10余篇文獻，由此可見，城市群綠心區(qū)共建的生態(tài)補償機制仍有較大的研究空間，由此，本文將以長株潭城市群的“綠心區(qū)”為例開展個案研究，目的是通過對其生態(tài)補償政策的分析去論證建立區(qū)域橫向生態(tài)補償機制的必要性及其政策思路。

二、長株潭城市群生態(tài)綠心區(qū)的建設(shè)背景

長株潭“生態(tài)綠心區(qū)”地處湖南省長株潭城市群的中間地帶，是由長沙、株洲和湘潭三市共同劃出一定的區(qū)域組合而成。其建設(shè)最早可追溯至上世紀末的“長株潭一體化”戰(zhàn)略的區(qū)域布局設(shè)想。2005年，湖南省政府在其頒布的《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃》中初步提出了“綠心區(qū)”的概念，并于2006年湖南省第九次黨代會上提出了推進長株潭地區(qū)“生態(tài)同建、環(huán)境同治”問題。2007年，長株潭城市群獲準在國家“兩型社會”建設(shè)全面配套改革試點后，保護和發(fā)展區(qū)域生態(tài)“綠心”正式進入政府重要議程。經(jīng)過多年考量論證，2011年，長株潭“兩型社會”建設(shè)改革試驗區(qū)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)委員會制定了《長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)總體規(guī)劃（2010-2030年）》（以下簡稱《綠心規(guī)劃》），明確提出打造具有國際品質(zhì)的城市群生態(tài)綠心的目標(biāo)。同年，湖南省人大常委會通過了《湖南省長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護條例》（以下簡稱《條例》），首次以地方法規(guī)形式對《綠心規(guī)劃》予以確認和保護。隨后各市根據(jù)《綠心規(guī)劃》和《條例》分別進行了配套性政策設(shè)計并展開了相關(guān)生態(tài)共建行動。

之所以提出共建長株潭生態(tài)綠心區(qū)，其關(guān)鍵背景在于：近年來，隨著快速交通網(wǎng)絡(luò)體系日益完善，長株潭大城市群的架構(gòu)已經(jīng)基本形成，三市交匯的中間地帶地理條件優(yōu)越，資源相對豐裕。在“融城”思路下，三市協(xié)同發(fā)展訴求強烈，中間綠色地帶被盲目開發(fā)、遭遇生態(tài)破壞的風(fēng)險驟增。為了抑制三市向中間地帶擴張，改進區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，促進城市群內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展，由此提出了共建綠心區(qū)問題。

三、區(qū)域生態(tài)補償?shù)慕y(tǒng)一性與公平性缺陷

盡管長株潭城市群于2011年就出臺了《綠心規(guī)劃》和《條例》，是國內(nèi)較早同時通過規(guī)劃和立法的形式去建設(shè)綠心的區(qū)域，但是，由于種種原因，該地區(qū)的相關(guān)生態(tài)補償方案卻是近幾年才陸續(xù)頒布，且處于試行階段，存在一定的滯后性。

（一）三市內(nèi)部補償辦法欠缺統(tǒng)一性

獎勵補助：年度生態(tài)考核為“優(yōu)秀”、“合格”者分別按每平方公里6萬元、4萬元進行獎勵。 基礎(chǔ)補償：三區(qū)每年每畝按60元、40元、20元補償。

獎勵補助：根據(jù)年度考核按三區(qū)分類補償：獲“優(yōu)秀”分別給予每平方公里4萬元、3萬元和2萬元補償;獲“良好”給予每平方公里3萬元、2萬元和1萬元補償;獲“合格”給予每平方公里2萬元、1萬元和0.5萬元補償。 基礎(chǔ)補償：根據(jù)基礎(chǔ)評估結(jié)果給予補償。標(biāo)準同湘潭市“獎勵補助”的標(biāo)準。此外，在對“優(yōu)秀”和“良好”者在重點項目資金安排上優(yōu)先支持。

重點項目補助：實行申報制。每年6月由市兩型辦會同市財政局組織申報。

補償依據(jù) 市兩型辦制訂評估細則，并組織市綠心聯(lián)合執(zhí)法隊伍等相關(guān)部門開展評估。 市兩型辦會同有關(guān)縣市區(qū)人民政府（園區(qū)、示范區(qū)管委會）和市財政局等有關(guān)部門組織開展評估。 市兩型辦會同財政、環(huán)保、國土等部門制定評估辦法并開展評估。

資金來源 基礎(chǔ)補償由各級區(qū)縣（市）政府統(tǒng)籌。獎勵性補助由市財政每年安排1800萬元專項經(jīng)費。 市財政每年安排1000萬元專項經(jīng)費。 市財政預(yù)算安排、上級轉(zhuǎn)移支付專項資金等。

制定時間 2017年5月19日 2018年2月1日 2016年3月23日

說明：表中“三區(qū)”是指禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和控制建設(shè)區(qū)三類區(qū)域（下文同）。

如表1所示，目前三市的生態(tài)補償辦法是針對各自行政區(qū)域的內(nèi)部補償，比較三市補償辦法的具體內(nèi)容，其差異性較為明顯：

1.補償方式存在差異。如表1所示，最早出臺補償辦法的株洲實施“基礎(chǔ)性補償+重點項目補助”的方式，而長沙和湘潭均實行“基礎(chǔ)性補償+獎勵性補助”的方式，并且，株洲的基礎(chǔ)性補償實質(zhì)是長沙和湘潭的“獎勵性補助”。

2.補償項目不一致。在獎勵性補助上，只有長沙與湘潭已經(jīng)設(shè)置，株洲沒有這個項目，而使用申報制的“重點項目補償”來替代。當(dāng)然，設(shè)立此項目的長沙與湘潭也存在明顯差異。長沙只對年度考核等級為“優(yōu)秀”與“合格”進行獎勵，而湘潭按照年度考核結(jié)果分為優(yōu)秀、良好和合格三個級別，而且，還根據(jù)《綠心規(guī)劃》的三類區(qū)域?qū)嵭蟹旨壓头謪^(qū)相結(jié)合的多等級劃分并給予獎勵。

3.補償標(biāo)準存在差距。以獎勵性補助為例，長沙市的補償辦法規(guī)定，年度生態(tài)考核為“優(yōu)秀”和“合格”者分別按每平方公里6萬元、4萬元進行補助，而湘潭最高的補償標(biāo)準為每平方公里4萬元，而且是針對保護任務(wù)最為艱巨的禁止開發(fā)片區(qū)且考核獲得“優(yōu)秀”的條件下，難度系數(shù)較高，二者差距不言而喻。

綜合來看，基于各市經(jīng)濟發(fā)展與財政狀況制定差異化的生態(tài)補償辦法本身無可厚非，而且我國《環(huán)境保護法》第6條和第8條明確規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)。各級人民政府應(yīng)當(dāng)加大保護和改善環(huán)境、防治污染和其他公害的財政投入，提高財政資金的使用效益。但是，缺乏統(tǒng)一的考評體系以及具有明顯差異的補償標(biāo)準或許給基層政府以及從事生態(tài)保護工作的具體行政村、家庭和個人造成公平性缺失，難免會因激勵偏差導(dǎo)致積極性和行動力不足，影響綠心區(qū)生態(tài)共建、共治與共管的實際質(zhì)量。鑒于城市群生態(tài)綠心區(qū)共建是一個新問題，而且生態(tài)本身具有明顯的外部效應(yīng)，因此可以考慮加強省級統(tǒng)籌管理，以增進公平性。

（二）三市外部缺少橫向的生態(tài)補償機制

根據(jù)《綠心規(guī)劃》《條例》及省政府相關(guān)政策文件，目前綠心區(qū)的建設(shè)與保護工作已經(jīng)納入各級政府的政績考核范疇，要求各級政府嚴格按照規(guī)劃要求開展工作。也是說，區(qū)域生態(tài)共建共治是按照綠心區(qū)在行政區(qū)劃上的歸屬地來確定各自任務(wù)，而且，綠心區(qū)生態(tài)共治的成本也由各市自行承擔(dān)。

從表2不難看出，這種按照“綠心屬地”原則確定共治任務(wù)的合理性有可商榷之處。一方面，欠缺經(jīng)濟人口因素的考慮。從經(jīng)濟實力而言，無論是城市GDP還是人口規(guī)模，湘潭位居三市之末，但是，湘潭市的綠心保護面積位卻居第二，遠高于株洲，從生態(tài)保護成本-收益角度而言存在不對等問題。另一方面，從三區(qū)結(jié)構(gòu)而言，禁止開發(fā)區(qū)是三類區(qū)域中保護最為嚴苛、成本相對較高的區(qū)域。一般而言，“限制發(fā)展區(qū)”和“禁止發(fā)展區(qū)”是城市群整體發(fā)展中的環(huán)境效益貢獻地區(qū)，理應(yīng)得到其他因此而受益地區(qū)的相應(yīng)補償[8]?，F(xiàn)實是，從禁止開發(fā)區(qū)占各自綠心總面積的比例上看，長株潭三市分別為42.5%、56.6%和69.8%，比例不均，客觀上需要立足整個生態(tài)區(qū)的保護統(tǒng)籌考慮各市的生態(tài)補償問題?？傮w而言，由于缺乏跨市生態(tài)補償機制，這種按照屬地各自承擔(dān)生態(tài)共治成本有違“多受益、多付費”的生態(tài)補償原則，欠缺府際間公平性。此外，目前各市的生態(tài)補償資金主要來至各自財政，株洲和湘潭的經(jīng)濟實力明顯落后于長沙是一個不爭的事實，其結(jié)果是，在生態(tài)補償資金投入上，三市所面臨的壓力也必然不同。

四、完善區(qū)域生態(tài)補償機制的政策建議

（一）建立統(tǒng)一的生態(tài)補償機制的必要性

生態(tài)保護與城市經(jīng)濟與社會發(fā)展密切關(guān)聯(lián)。由于區(qū)域生態(tài)環(huán)境具有典型的外部效應(yīng)，彼此相互影響。就目前長株潭地區(qū)的生態(tài)補償問題而言，缺少城市間的橫向補償機制是影響綠心區(qū)共建共治的一個重要癥結(jié)。從公共物品的供給角度而言，綠心區(qū)地處長株潭城市群的中心地帶，三市對綠心區(qū)的投入均具有明顯的公共價值取向，其建設(shè)客觀上需要共建、共治、共管，而且，按照“誰受益、誰補償”“受益多、補償多”的準則來考量，在共同的綠心區(qū)建設(shè)上應(yīng)該建立一個統(tǒng)一的生態(tài)補償機制。目前三市按照《綠心規(guī)劃》的面積歸屬地去劃分各自建設(shè)與保護任務(wù)，尚未形成科學(xué)的“成本—收益”評估機制，難以根據(jù)各自因享受“綠心建設(shè)”的服務(wù)收益去科學(xué)計算彼此需要分攤的共治成本，其結(jié)果可能會導(dǎo)致三市生態(tài)共治行動步伐不一致，協(xié)調(diào)困難，特別是跨域污染的治理問題。另外，會導(dǎo)致三市共建生態(tài)項目可能會出現(xiàn)責(zé)任主體不清晰、落實不利的困境?？偠灾龠M長株潭綠心區(qū)生態(tài)共建，需要綜合考慮三市生態(tài)保護的成本付出與生態(tài)受益情況，從成本與收益兩個層面進行統(tǒng)一性測度，以此確定各市合理的補償額度，這樣對各級政府、基層從事綠心保護的組織和個人產(chǎn)生公平性激勵，從而從根本上鞏固生態(tài)共建共治的成果，促進綠心區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

（二） 完善生態(tài)補償?shù)目己藱C制和實施辦法

第一，在補償依據(jù)上，探索建立區(qū)域統(tǒng)一的生態(tài)質(zhì)量評估指標(biāo)體系與評估方法，便于該區(qū)域各級政府開展季度性或年度生態(tài)質(zhì)量評估，通過評價標(biāo)準的一致性增進結(jié)果的公平性。同時，配套完善各級政府生態(tài)共建的績效考核和生態(tài)問責(zé)追責(zé)制度，將其納入主要領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計范疇。第二，在補償類別與標(biāo)準上，將補償分為基礎(chǔ)性補償和獎勵性補償兩類?；A(chǔ)性補償三市統(tǒng)一標(biāo)準，獎勵性補償依據(jù)生態(tài)質(zhì)量評估而定，體現(xiàn)“誰污染、誰付費”和“誰受益、誰補償”的公平原則。第三，在補償實施上，基礎(chǔ)性補償每年度按照統(tǒng)一標(biāo)準進行撥付。對于獎勵性補償，每年度聯(lián)合三市集體開展各轄區(qū)生態(tài)綠地的環(huán)境質(zhì)量評估，并根據(jù)評估結(jié)果確定各市的補償總額，然后各市地方政府按照同樣考評模式進行，逐級確定補償額度，實現(xiàn)“生態(tài)盈余”與“生態(tài)赤字”地區(qū)之間的成本與收益的平衡。此外，針對綠心生態(tài)建設(shè)和保護有重大貢獻的各級政府、組織和個人，可由省綠心管理機構(gòu)統(tǒng)一制定特殊性補償辦法，增加補償上的彈性。第四，根據(jù)不同的綠心區(qū)建設(shè)與保護主體的需求而探索多樣化的補償方式，既有現(xiàn)金補償，也有非現(xiàn)金的補償，比如給予生態(tài)保護具有突出貢獻的企業(yè)予以稅收、信貸寬松政策、對生態(tài)質(zhì)量評估連續(xù)優(yōu)秀的區(qū)域在重大公共項目建設(shè)的予以傾斜等[9]。

（三）拓寬生態(tài)補償資金的籌集方式

為了配合生態(tài)補償機制的實施，需要拓寬生態(tài)補償資金的籌集方式。具體建議如下：第一，基礎(chǔ)性補償由各市按照統(tǒng)一標(biāo)準進行籌集和給付。獎勵性補償資金由省級管理機構(gòu)統(tǒng)籌成立綠心區(qū)生態(tài)發(fā)展共治基金，實施省級統(tǒng)籌管理，即各市每年按照經(jīng)濟發(fā)展水平和人口規(guī)模、資源能耗等指標(biāo)按比例上繳統(tǒng)籌，同時，建立省政府轉(zhuǎn)移支付制度，完善省級生態(tài)保護補償資金的專項投入。第二，建立區(qū)域生態(tài)賠償制度，以損定賠，充實生態(tài)補償資金。有研究表明，從科斯產(chǎn)權(quán)交易的思想，“使用者付費”既可以對社會和企業(yè)形成更強的內(nèi)在約束力，這種補償方式可以通過合理賠償獲取補償所需的資金，遠比“政府買單”更有效率。2016年湖南省政府已經(jīng)出臺了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點工作實施方案》，各市可以根據(jù)綠心區(qū)的生態(tài)保護要求，參考制定生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w辦法，將生態(tài)保護責(zé)任和政策要求延伸至基層組織，將造成污染和生態(tài)破壞的企業(yè)、組織和個人的罰款和賠償納入生態(tài)補償基金。第三，發(fā)展生態(tài)補償資金募集的市場化和社會化方式。圍繞綠心保護設(shè)立相關(guān)公募專項基金，鼓勵引導(dǎo)各類社會環(huán)保組織通過各種募捐方式參與生態(tài)補償資金的籌集。另外，在市場化籌集方式上，可以借鑒西方發(fā)達國家的經(jīng)驗，重視金融政策的使用，包括綠色信貸、低息貸款、環(huán)境基金、市政債券和環(huán)境保險等，以此充實生態(tài)補償資金的來源。

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責(zé)任編輯：葉民英