曹雯琳

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 福州350007)

中共中央國(guó)務(wù)院在關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)的決定上明確要求探索資產(chǎn)收益扶貧。 地方政府在農(nóng)村扶貧工作中引入市場(chǎng)機(jī)制和資本運(yùn)作模式，將農(nóng)村集體和農(nóng)民手上分散的扶貧、助農(nóng)資金以及現(xiàn)有的農(nóng)村資源激活，將資源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本，實(shí)現(xiàn)收益。 建寧縣地處福建省西北部、武夷山脈中段，全縣轄4 鎮(zhèn)5 鄉(xiāng)，總?cè)丝?6 萬(wàn)人，是23 個(gè)省級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣之一。 2014 年全縣貧困人口3412 戶10149 人，占全縣人口的6.34%。 以往的扶貧模式使群眾產(chǎn)生“等、靠、要”的思想，扶貧資金使用效率低下，貧困戶無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正意義上的脫貧。

一、 建寧縣資產(chǎn)收益扶貧的具體實(shí)踐

(一)“量化折股”為脫貧摘帽積淀紅利

建寧縣在各項(xiàng)扶貧工作實(shí)踐中，探索出了“量化折股”扶貧模式，將試點(diǎn)村的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)等項(xiàng)目，將投入的資產(chǎn)折合成股權(quán)并向貧困村和貧困戶發(fā)放股權(quán)證，讓每一個(gè)貧困人口都享有同等股權(quán)。 均口鎮(zhèn)隆下村將扶貧資金分別投入兩家專業(yè)合作社，合作社發(fā)放股權(quán)證及分紅證，其中分紅按不低于信用社同期貸款月利息計(jì)算，由村集體統(tǒng)一支配。 里心鎮(zhèn)整合扶貧專項(xiàng)資金以及自籌資金，通過(guò)里心鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)投資有限公司投入里心鎮(zhèn)精準(zhǔn)農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社參股，資金入股期限3 年，向貧困村和貧困戶發(fā)放股權(quán)證，并實(shí)行每年固定利潤(rùn)分成。 溪口鎮(zhèn)楓元村整合農(nóng)機(jī)合作社和植保合作社組建閩贛農(nóng)機(jī)植保服務(wù)中心，將扶貧資金投入該中心作為全鎮(zhèn)6 個(gè)貧困村和135 戶269 個(gè)貧困人口的量化折股資金，并約定每年上繳固定利潤(rùn)10 萬(wàn)元，其中6 萬(wàn)元作為入股村的村財(cái)收入，4 萬(wàn)元用于持股貧困戶平均分紅，且今后視合作社盈利情況將逐年增長(zhǎng)。

(二)光伏發(fā)電，長(zhǎng)效脫貧

為響應(yīng)節(jié)能減排，積極貫徹落實(shí)脫貧攻堅(jiān)的行動(dòng)精神，建寧縣伊家鄉(xiāng)、濉溪鎮(zhèn)、溪口鎮(zhèn)、黃埠鄉(xiāng)、黃坊鄉(xiāng)、客坊鄉(xiāng)等著眼當(dāng)前清潔能源領(lǐng)域發(fā)展的趨勢(shì)，全力發(fā)展“綠色能源＋精準(zhǔn)扶貧”，推行光伏發(fā)電扶貧新模式。 其中，客坊鄉(xiāng)中畬村分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目是建寧縣光伏發(fā)電扶貧規(guī)模最大的一項(xiàng)，該項(xiàng)目利用建筑屋頂、水渠架空和荒地建設(shè)，規(guī)模容量達(dá)226.8 千瓦，項(xiàng)目總面積1990 平方米，共投資248.6 萬(wàn)元。 同樣，黃坊鄉(xiāng)動(dòng)員符合貸款條件的貧困戶，將小額扶貧信貸資金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)助、村集體自籌和上級(jí)扶貧資金統(tǒng)一投入該項(xiàng)目中，形成“統(tǒng)貸統(tǒng)管統(tǒng)還、共享項(xiàng)目收益”的方式，委托企業(yè)代為管理，貸款到期后統(tǒng)一由企業(yè)代為還本付息，確保專項(xiàng)扶貧資金專款專用，保證貧困村和貧困戶每年都有穩(wěn)定的收益。

(三)因地制宜，推動(dòng)旅游資源收益扶貧

建寧縣位于福建省西北部，旅游資源豐富，為進(jìn)一步推動(dòng)扶貧項(xiàng)目實(shí)施，建寧縣溪源鄉(xiāng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，引領(lǐng)貧困群眾走出一條旅游資源收益扶貧新路。 溪源鄉(xiāng)是千年古村落，通過(guò)古村落＋文化創(chuàng)意產(chǎn)品、古村落＋特色農(nóng)業(yè)體驗(yàn)，以“共商共建共享”的模式，推動(dòng)古村微改造，助力精準(zhǔn)脫貧。 除了開發(fā)古鎮(zhèn)村落旅游模式，建寧縣還充分利用革命老區(qū)的紅色資源，積極探索紅色旅游扶貧模式。 鄉(xiāng)黨委、政府結(jié)合村子的特點(diǎn)，以建設(shè)美麗鄉(xiāng)村及紅色鄉(xiāng)村生態(tài)旅游為核心，對(duì)村莊進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，合理布局，對(duì)鄉(xiāng)里特色紅色遺址景觀進(jìn)行修繕復(fù)原，按照“特色化、差異化”原則選擇紅色旅游扶貧示范項(xiàng)目進(jìn)行策劃，合理利用旅游資源，推動(dòng)旅游資源收益扶貧不斷發(fā)展。

(四)生態(tài)食材產(chǎn)業(yè)扶貧，攻堅(jiān)“硬骨頭”

建寧縣有些地區(qū)地處偏遠(yuǎn)，交通不便，許多村是高山村，耕地稀少，經(jīng)濟(jì)落后。 例如，伊家鄉(xiāng)全鄉(xiāng)的耕地中有70%是山壟田，無(wú)法通過(guò)種植普通農(nóng)作物實(shí)現(xiàn)脫貧。 因此，伊家鄉(xiāng)黨委針對(duì)當(dāng)前形勢(shì)積極探索生態(tài)食材產(chǎn)業(yè)扶貧。 伊家鄉(xiāng)的山壟田種植普通農(nóng)作物效益低下，但有青山綠水，就會(huì)有當(dāng)?shù)氐奶厣巢?，伊家鄉(xiāng)的豆腐、田螺、稻花魚等生態(tài)食材都遠(yuǎn)近聞名，加上近年來(lái)人們?cè)絹?lái)越追求綠色健康生活，在飲食上也越來(lái)越追求綠色有機(jī)，使得生態(tài)食材市場(chǎng)需求量極大，抓住這些機(jī)遇大力發(fā)展生態(tài)食材產(chǎn)業(yè)，同時(shí)能夠與別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)。 通過(guò)整合資源，聘請(qǐng)專業(yè)人員對(duì)全鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行合理規(guī)劃，因村施策，打造特色品牌，助推脫貧攻堅(jiān)。

二、 建寧縣資產(chǎn)收益扶貧的特點(diǎn)與啟發(fā)

(一)建寧縣資產(chǎn)收益扶貧的特點(diǎn)

1. 科學(xué)選取主體

建寧縣在實(shí)施資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目前注重選取群眾工作基礎(chǔ)較好、鄉(xiāng)村旅游資源豐富或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好、鄉(xiāng)村干部積極性較高以及短期內(nèi)難以擺脫貧困的第四批省、市扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)村實(shí)施扶貧資金量化折股試點(diǎn)，科學(xué)選取的主體有利于項(xiàng)目的實(shí)施。

2. 思想高度重視

精準(zhǔn)扶貧不僅經(jīng)濟(jì)上要實(shí)現(xiàn)脫貧，思想上和行動(dòng)上更要實(shí)現(xiàn)脫貧，要培養(yǎng)貧困人口的脫貧意識(shí)，充分利用各種資源向他們傳達(dá)相關(guān)的扶貧政策和措施。 建寧縣客坊鄉(xiāng)充分利用政府網(wǎng)站的權(quán)威性和公信力，在“紅土地 好客坊”微信公眾號(hào)等宣傳媒介上發(fā)布最新的扶貧動(dòng)態(tài)和扶貧政策，營(yíng)造濃厚的扶貧氛圍，使各幫扶責(zé)任人在思想上高度重視，時(shí)刻繃緊高壓弦，積極主動(dòng)作為，保證脫貧攻堅(jiān)工作有力、有序、有效推進(jìn)。

3. 精準(zhǔn)制定方案

為確保貧困村有穩(wěn)定的集體收益、貧困戶有穩(wěn)定的股份分紅，建寧縣精準(zhǔn)制定各試點(diǎn)村的量化折股方案，并且在實(shí)地調(diào)研和方案論證的基礎(chǔ)上，召集村兩委干部及貧困戶代表召開相關(guān)的研究會(huì)議。 在村民充分了解的基礎(chǔ)上確保試點(diǎn)方案既符合扶貧改革試驗(yàn)的方向又符合村情實(shí)際，還能最大程度取得全體村民的認(rèn)可。

(二)建寧縣資產(chǎn)收益扶貧帶來(lái)的啟發(fā)

1. 資產(chǎn)收益扶貧轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新社會(huì)扶貧模式

如圖1 所示，傳統(tǒng)的扶貧模式大多在“政府-貧困戶”之間通過(guò)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)，政府出臺(tái)相應(yīng)的扶貧政策，農(nóng)戶作為接受扶貧的對(duì)象配合政策實(shí)施，最終達(dá)到穩(wěn)定增收的目的。 如圖2 所示，在資產(chǎn)收益扶貧模式中，市場(chǎng)被納入這一體系中，政府不再是資產(chǎn)收益扶貧的主導(dǎo)力量，貧困農(nóng)戶直接與市場(chǎng)對(duì)接形成利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，這使政府更多的充當(dāng)“中間人”角色。 政府一方面，在眾多市場(chǎng)主體中進(jìn)行篩選，選擇經(jīng)營(yíng)狀況良好，收益相對(duì)穩(wěn)定，有發(fā)展前景的企業(yè)作為項(xiàng)目實(shí)施的主體，在貧困農(nóng)戶和項(xiàng)目實(shí)施主體之間搭建平臺(tái)。 另一方面，政府作為貧困農(nóng)戶這一弱勢(shì)群體的代言人，在項(xiàng)目實(shí)施主體與貧困農(nóng)戶兩者利益談判的過(guò)程中，合法合理利用各項(xiàng)政策，提高貧困戶的議價(jià)能力，將投入的資產(chǎn)折合成股權(quán)進(jìn)行量化向貧困戶發(fā)放股權(quán)證，盡最大的可能增加貧困農(nóng)戶的收益。

圖1 傳統(tǒng)扶貧模式

圖2 資產(chǎn)收益扶貧模式

2. 資產(chǎn)收益扶貧強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶受益度與參與度的結(jié)合

資產(chǎn)收益扶貧在資金集中使用更有效率的同時(shí)，也要避免助長(zhǎng)一些貧困戶“坐享其成”的心理，在重視農(nóng)戶收益狀況的同時(shí)，還應(yīng)重視農(nóng)戶的參與度。 在項(xiàng)目參與中，農(nóng)戶與市場(chǎng)接軌，學(xué)習(xí)新技能，獲得新信息，逐步改善原有“輸血式”的扶貧思維，形成了市場(chǎng)化的生產(chǎn)思維。 資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目，一方面通過(guò)動(dòng)員各類資金資產(chǎn)投入市場(chǎng)，獲得收益，幫助農(nóng)戶增收，另一方面強(qiáng)調(diào)企業(yè)和合作社將農(nóng)戶納入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系，幫助勞動(dòng)能力較弱的貧困農(nóng)戶參與勞動(dòng)獲得間接性收入。 隨著脫貧攻堅(jiān)的不斷深入，因病因殘致貧的占比呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，對(duì)這部分貧困人口，區(qū)域發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施投入的邊際減貧效果減弱，參與產(chǎn)業(yè)扶貧的效果也不太理想。 資產(chǎn)收益扶貧不僅依靠資產(chǎn)帶來(lái)的回報(bào)實(shí)現(xiàn)減貧，在資產(chǎn)收益的同時(shí)能夠充分利用無(wú)勞動(dòng)能力和弱勞動(dòng)能力的農(nóng)戶參與勞動(dòng)，不僅改善其收入狀況，還激發(fā)其發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，彌補(bǔ)了脫貧攻堅(jiān)的薄弱環(huán)節(jié)。

3. 資產(chǎn)收益扶貧反映了扶貧供給側(cè)改革的要求

精準(zhǔn)扶貧與我國(guó)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)關(guān)系密切，而全面建成小康社會(huì)與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革亦有著密切的關(guān)系。 在精準(zhǔn)扶貧中推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是指在扶貧工作中優(yōu)化資源供給途徑，以增強(qiáng)有效供給來(lái)達(dá)到提高扶貧質(zhì)量的目的。 建寧縣資產(chǎn)收益扶貧模式的探索，整合各項(xiàng)分散資金和資源，將以往細(xì)碎、沉睡的各種資源要素轉(zhuǎn)化為扶貧的有效供給，整合到優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)上，投向貧困農(nóng)戶需要的地方，滿足貧困戶的“需”與“求”。

三、 保障資產(chǎn)收益扶貧模式推進(jìn)的措施

(一)采用資產(chǎn)收益扶貧模式要因人因地制宜

不同地區(qū)的發(fā)展程度、產(chǎn)業(yè)規(guī)模不同就決定了資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目實(shí)施時(shí)應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行項(xiàng)目的選擇和設(shè)計(jì)。 對(duì)于自然資源豐富的地區(qū)，利用好生態(tài)優(yōu)勢(shì)，將一二三產(chǎn)業(yè)進(jìn)行融合發(fā)展，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 對(duì)于具有特色產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地區(qū)，可以充分發(fā)揮特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，積極發(fā)展高端農(nóng)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮企業(yè)和合作社的帶動(dòng)作用，鼓勵(lì)弱能貧困戶參與其中；對(duì)于商業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，可以考慮易地投資置業(yè)，重點(diǎn)幫扶失去勞動(dòng)能力的貧困人口；有些產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、市場(chǎng)主體發(fā)育不健全的地區(qū)，資產(chǎn)收益扶貧模式可以作為一種扶貧嘗試。 而不同類型的貧困戶在項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中也要有側(cè)重。 對(duì)于無(wú)勞動(dòng)能力的貧困戶要著重考慮項(xiàng)目的受益度，以政策“托底”的方式改善其生活條件；對(duì)于具備勞動(dòng)能力或弱勞動(dòng)能力的貧困戶，在資產(chǎn)收益的基礎(chǔ)上，積極調(diào)動(dòng)貧困戶的主觀能動(dòng)性，鼓勵(lì)他們參與生產(chǎn)活動(dòng)，在生產(chǎn)活動(dòng)中學(xué)習(xí)技能，加強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展能力。 在同一個(gè)地區(qū)可以嘗試多種資產(chǎn)收益扶貧方式，以適應(yīng)不同群體的發(fā)展需要，真正做到因人因地制宜。

(二)采用資產(chǎn)收益扶貧模式要未雨綢繆，做好指導(dǎo)和預(yù)警

資產(chǎn)收益扶貧模式中，貧困戶能夠每年得到固定的分紅收益，實(shí)現(xiàn)脫貧，但要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效脫貧也存在一定的隱患，一旦與企業(yè)或合作社簽訂的協(xié)議到期，停止分紅后，這些貧困戶有可能陷入再次返貧的困境。 因此，對(duì)待資產(chǎn)收益扶貧，要做好指導(dǎo)和預(yù)警工作。 實(shí)施資產(chǎn)收益扶貧，不能簡(jiǎn)單的照搬別的地區(qū)的操作，也不能簡(jiǎn)單無(wú)差別操作。 首先，在公平公正的前提下，對(duì)貧困戶的勞動(dòng)能力進(jìn)行界定，杜絕養(yǎng)懶漢的情況發(fā)生。 其次，加強(qiáng)入股式扶貧的本金管理，提前立規(guī)，讓協(xié)議到期后對(duì)本金的處理有明確的依據(jù)。 最后，分紅形成的資產(chǎn)后續(xù)的產(chǎn)權(quán)歸屬于貧困戶還是財(cái)政，需要提前規(guī)劃以及制定相應(yīng)的方案，防止后期風(fēng)險(xiǎn)的積累。

(三)資產(chǎn)收益扶貧要規(guī)范扶貧領(lǐng)域資金的使用

財(cái)政部同國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好2020 年財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理、貧困縣涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)及資產(chǎn)收益扶貧等工作的通知》表示，做好精準(zhǔn)扶貧工作，要根據(jù)實(shí)際情況統(tǒng)籌安排專項(xiàng)扶貧資金，做好扶貧資金分配、使用、監(jiān)管等工作。 一是扶貧資金使用。 要嚴(yán)格按照上級(jí)的要求，落實(shí)在相對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目上，嚴(yán)禁將財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金及其他整合資金用于各類形象工程、“造景”工程，不能借資產(chǎn)收益扶貧的名義實(shí)施違規(guī)行為。 二是嚴(yán)格資金監(jiān)管。 鎮(zhèn)紀(jì)委牽頭對(duì)實(shí)施的扶貧項(xiàng)目進(jìn)行精細(xì)化管理，財(cái)政所負(fù)責(zé)資金及時(shí)調(diào)配撥付，各職能所站、村負(fù)責(zé)扶貧資金的具體落實(shí)，同時(shí)實(shí)行不定期抽查，查看扶貧資金賬目明細(xì)，實(shí)地走訪扶貧資金項(xiàng)目落實(shí)情況，扎實(shí)做好扶貧項(xiàng)目事前、事中和事后的全程監(jiān)管。三是嚴(yán)格資金審計(jì)。 加強(qiáng)扶貧資金的審計(jì)監(jiān)管，實(shí)行多渠道、全方位的公示制度，多次配合縣以上審計(jì)部門的扶貧資金專項(xiàng)審計(jì)工作，對(duì)審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，堅(jiān)決進(jìn)行整改到位，有效杜絕扶貧資金“跑冒滴漏”現(xiàn)象，真正看好保民生的“錢袋子”。