李丹陽

（北京警察學(xué)院，北京 100038）

警察制度作為近代中國社會轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中的重要產(chǎn)物之一，不僅是中國傳統(tǒng)治安制度的延續(xù)，更是西方近代警政體系移植與作用的必然結(jié)果[1]34。因此，研究西方警察制度對近代中國警政的影響非常必要。雖然中國自古就有行使警察職能的機構(gòu)和人員，但是在漫長的封建社會時期一直未能形成警察制度體系。直到西方警察制度引進后，相關(guān)的警政才開始萌芽，相關(guān)的警學(xué)研究也才開始起步。1842年中英《南京條約》的簽訂強行打開了中國的大門，西方列強紛紛在租界內(nèi)大力推行西方警政。特別說明的是，日本雖然地處東方，但由于政治上實行的是西方資本主義民主制度，因此在這里也被認為是采用西方政治制度的東方國家。

如果說在租界內(nèi)推行西方警察制度是被動“強行植入”，晚清時政府聘請日本教習(xí)顧問和大量警學(xué)先驅(qū)外出學(xué)習(xí)警學(xué)則是主動“求學(xué)思變”。本文所研究的晚清時期以1840年鴉片戰(zhàn)爭為起點，以1911年清末“新政”結(jié)束為終點，意圖通過半個多世紀(jì)以來西方警察制度的“強行植入”來研究西方警察制度對近代中國警政的影響。

一、租界的形成與西方近代警察制度的主動楔入

鴉片戰(zhàn)爭后，西方列強迫不及待地在中國建立各自的獨立行政控制區(qū)，上海、天津、漢口、廈門等10個城市中先后出現(xiàn)了租界。在西方列強不斷入侵，而清政府又無力自保的情況下，中國法治現(xiàn)代化的種子也在“租界”內(nèi)萌芽。1876年，久居上海的葛元煦出版了《滬游雜記》，這是最早有關(guān)租界事與物記載的書籍，其中就有對英工部局巡捕房活動的記載。及至19世紀(jì)90年代前期，改良主義思想家何啟、胡禮、鄭觀應(yīng)等均在其著書中介紹并贊譽英美等國的警察制度，建議將這一制度引入中國[2]?？梢?，租界內(nèi)警察機構(gòu)的建立，為國人近距離了解西方警察制度打開了一扇窗。

西方列強意欲通過警察制度的植入將租界行政管理權(quán)牢牢握在手中。上海英租界作為出現(xiàn)最早、持續(xù)時間最長、影響最大的租界，其警察機構(gòu)的初現(xiàn)和警務(wù)運行模式客觀上為清末警政的建立樹立了一個學(xué)習(xí)的模板，學(xué)界對上海英租界法制方面的研究已相當(dāng)成熟。筆者在這里對上海英租界內(nèi)警察部門的建立和制度運行做一簡要介紹和陳述。

1842年11月，中英《江寧條約》（即《南京條約》）簽訂后，1843年10月又訂立中英《五口通商附粘善后條款》（即《虎門條約》）；之后，英國首任駐滬領(lǐng)事巴富爾于當(dāng)年11月17日宣布上海開埠。1845年，《上海土地章程》公布，規(guī)定了英商在上海居留地的界址和范圍，雖然該章程反復(fù)承認華人為“土地主人”，但仍然賦予英國人諸多專管權(quán)力，同時還確定租地方式為“永租制”。盡管如此，第一個《土地章程》并未提出建立居留地自治機構(gòu)的方案。1853—1854年，太平軍攻滬、小刀會起義爆發(fā)，面對中國的危急形勢和各租界之間的內(nèi)斗，英、法、美三國出于保護其國家在華利益的目的，考慮在租界內(nèi)構(gòu)建一個有能力對公共安寧和秩序的破壞者采取合法行動、并對租界實行獨立市政管理的機構(gòu)。因此，英、法、美三國駐滬領(lǐng)事于1854年宣布了《上海市政與土地章程》。該章程公布后，西方列強隨即在租界內(nèi)建立了自治機構(gòu)“上海工部局”，比較徹底地篡取了上海租界內(nèi)的司法權(quán)，其最重要的表現(xiàn)就是建立了巡捕房這一正式的警察機構(gòu)。在這之前，上海公共租界只設(shè)更夫，不設(shè)巡捕。而1854年工部局召開第一會議后，就在工部局下設(shè)警務(wù)處，正式設(shè)置巡捕，并頒布了《上海巡捕房管理章程》，對巡捕房的各項管理制度均有較為明確的表述?！渡虾Ｑ膊斗抗芾碚鲁獭返拇蟛糠忠?guī)定基本都來自1829年《倫敦新警察守則》。由此可見，租界內(nèi)實行的警察制度實質(zhì)上是西方警察制度的復(fù)制和強行植入。下面將上海英租界警政機構(gòu)建立過程中的重點環(huán)節(jié)以表格的形式進行羅列（見表 1）。

表1 上海英租界警政機構(gòu)建立大事紀(jì)要

二、日本近代警政與晚清中國“以日為師”觀念的形成

與租界時期清政府必須被動承受西方警察制度的強行植入相反，在清末警政改革過程中，清政府主動將眼光投向了“脫亞入歐”的日本。美國當(dāng)代著名的中國問題研究專家費正清在20世紀(jì)60年代，曾與日本史的權(quán)威專家賴肖爾等人合著的《東亞：近代的變革》一書中，對清末“新政”中日本對中國的影響有如下評價：“這段時間里，日本對中國的影響，比英國19世紀(jì)對中國的影響，或者美國1915年至1949年對中國的影響，甚至蘇聯(lián)在1949年后對中國的影響都更加深刻、直接?！雹貸ohn K.Fairbank，Edwin O.Reischauer，Albert M.Craig.East Asia:The Modern Transformation.Boston，1965，23.作為清末“新政”重要內(nèi)容之一的警政建設(shè)在這段時期內(nèi)也受到日本極大的影響，這一點可以從聘請日本教官、赴日本考察學(xué)習(xí)以及日本對清末警政建設(shè)的影響三個方面得到佐證。

（一）聘請日本教官

最早聘請日本教官幫助興辦警政是在1898年，上海道臺蔡鈞請日本領(lǐng)事館推薦一名明治維新警察改革中的專家。日本東京警署一名名叫谷永隆忠的官員受命在楊樹浦成立了一個警署，并按照警察培訓(xùn)程序訓(xùn)練了一支來自道臺衙門的150名兵丁[5]141。

對清末建警有重大影響的日本教官當(dāng)屬川島浪速。1901年，八國聯(lián)軍尚未完全撤出北京，川島浪速以速成教育訓(xùn)練華人巡警，并在占領(lǐng)區(qū)設(shè)立警察教育機構(gòu)，成立警務(wù)教育所②參見弘谷多喜夫：《北京警務(wù)學(xué)堂と川島浪速》，載《國立教育研究所紀(jì)要》第115集第94-95頁，引自肖朗，施崢：《日本教習(xí)與京師警務(wù)學(xué)堂》，載《近代史研究》2004年第5期第77-79頁。。川島浪速也借此在清政府心中樹立了“警政專家”的形象。同年8月14日，清政府與川島浪速簽訂合同，開辦京師警務(wù)學(xué)堂，聘用川島浪速為監(jiān)督（相當(dāng)于校長）。在創(chuàng)辦警務(wù)學(xué)堂的過程中，川島浪速協(xié)助清政府制訂了《警務(wù)學(xué)堂章程》，聘請日本人任教員，向?qū)W生傳授系統(tǒng)的警務(wù)知識，把國外先進的警察教育制度引入中國[6]。由此可見，中國早期的警察教育是以日本為模版的。

1904年，川島浪速與清政府原定的為期三年的辦理警務(wù)學(xué)堂合同期滿，清朝大臣那桐致函川島：“貴監(jiān)督籌辦一切事宜，慘淡經(jīng)營，不遺余力，歷時未久，成效昭然”③《致川島函》，中國第一歷史檔案館藏。，對川島浪速承辦三年的警務(wù)工作給予很高的評價，并希望川島浪速繼續(xù)接辦兩年。1906年，續(xù)辦兩年的警務(wù)學(xué)堂再度期滿，而清政府此時已經(jīng)有能力獨自辦理，于是接管了京師警務(wù)學(xué)堂，改名為高等警務(wù)學(xué)堂[7]37。

在清政府創(chuàng)辦京師警務(wù)學(xué)堂的同時，1902年，袁世凱也在保定、天津相繼開設(shè)警務(wù)學(xué)堂。為募師資，袁世凱委托川島浪速從東京警視廳招聘三浦喜傳為總教習(xí)，并接受了川島浪速從京師警務(wù)學(xué)堂派遣來的鐮田彌助、和泉正藏兩名日本教習(xí)。在日本教習(xí)的參與下，1901—1911年，清政府從無到有，逐漸建立起一套比較完備的警察教育體系[8]。

（二）赴日本考察學(xué)習(xí)

除直接介入外，日本還通過吸納留學(xué)生的辦法對中國近代警政施加影響。清末各省在開辦警察的過程中，很多省份都派有留學(xué)生。比如，湖北在1902年就曾“挑弁目20人赴日本學(xué)習(xí)警務(wù)”，1904年又“選派文武員弁47名赴日本入警視廳及警察學(xué)校學(xué)習(xí)”④《警察之創(chuàng)設(shè)》，《張文襄公治鄂記》，1947年8月湖北通志館編印，第51頁。轉(zhuǎn)自黃晉祥：《日本與清末警政》，載《歷史教學(xué)》1998年第3期第66-70頁。。同年，蜀兩江總督端方在督辦江蘇警務(wù)時更把“選派人員赴日本學(xué)習(xí)警務(wù)”視為“當(dāng)務(wù)之急”[9]66-70。湖南巡撫趙爾巽在興辦湖南警政的過程中也“曾派警察專班學(xué)生赴日本學(xué)習(xí)警務(wù)”。端方接任后，還令這些學(xué)生將講義編成課本“分期寄歸，以資參考”⑤《籌辦警察情形折》，《端忠敏公奏稿》卷5，第34頁，河北大學(xué)圖書館藏。轉(zhuǎn)自黃晉祥：《日本與清末警政》，載《歷史教學(xué)》1998年第3期第66-70頁。。

除了官派留學(xué)生外，清末赴日本自費學(xué)習(xí)警察、法政的學(xué)生也不在少數(shù)?！跋群螽厴I(yè)者，不下數(shù)千人”。⑥清末籌備立憲檔案史料（上冊），中華書局，1979，第196頁。同時，還有朝廷派員出訪日本，幫助聯(lián)系各項事務(wù)。如1902年6月，川島浪速就曾隨同總監(jiān)工巡事務(wù)鎮(zhèn)國將軍毓朗和工巡局委員陸宗輿赴日本考察等。⑦《川島稟》，巡警部卷11，中國第一歷史檔案館藏。

（三）日本對清末警政建設(shè)的影響

日本對清末警政建設(shè)的影響主要體現(xiàn)在兩個方面：一是在警政中樞機構(gòu)安插日本顧問，參與警務(wù)重要事務(wù)；二是從根源上控制全國警察教育。1902年，川島浪速在《上慶親王書》中，以警務(wù)學(xué)堂監(jiān)督的身份，對中國的警政建設(shè)提出一套較為完整的方案。他以十分推崇的口氣介紹了日本川路利良創(chuàng)辦警政的做法與成就，并建議裁撤善后協(xié)巡局①川島浪速：《上慶親王書》，《現(xiàn)代警察》第2卷第1期，1934年8月10日。。他的很多建議在清末警政建設(shè)中都被采納，如1902年善后協(xié)巡局的裁撤、1905年巡警部的成立等。袁世凱在直隸推行警政時也聘請三浦喜傳為總顧問。三浦喜傳不僅參與制定了中國最早的警務(wù)章程《保定警務(wù)章程》，而且天津四鄉(xiāng)巡警也是在其建議下開辦的[9]77-79?？梢哉f，清末警政的推行幾乎都是在仿照日本，足見日本對清末警政的影響。

三、改良思想家對西方警政模式的宣傳及實踐

隨著西方警察制度在租界內(nèi)的推行和留洋人士對西方先進行政管理模式的介紹，西方警察制度逐漸被國人所接受?？梢哉f，西方警政在理論上的傳播正是依靠這一時期的改良思想家們對警政思想的大力宣傳。改良思想家們分析了在中國建立警察制度的原因，探討了建立警察制度的途徑、方法及其職責(zé)，闡明了在中國建立警察制度的必要性、緊迫性和可行性，為清政府辦理警政工作奠定了一定的理論基礎(chǔ)，對推動中國警察制度的發(fā)展產(chǎn)生了廣泛積極的影響[10]。

（一）改良思想家對西方警政模式的宣傳

被稱之為“中國近代警察制度的重要奠基人”的黃遵憲憑借17年出使國外的經(jīng)歷，對西方警察制度有更為深刻、全面、系統(tǒng)的認識。他說：“警察一局，為萬政萬事根本。誠使官民合力，聽民之籌費，許民之襄辦，則地方自治之規(guī)模，隱寓于其中，而民智從此而開，民權(quán)亦從此而伸”。②黃遵憲：《黃遵憲致梁啟超書》，《中國哲學(xué)》第8輯，三聯(lián)書店，1982，第384頁。這一論斷，不僅說明了警察的重要性，也指明了他對創(chuàng)辦警察制度的獨到見解。1895年，何啟、胡禮恒合作寫出了《中國宜改良新政論議》，在對清末社會治安狀況進行了深刻的批判的基礎(chǔ)上提出設(shè)巡捕的設(shè)想。同年，鄭觀應(yīng)在重印《盛世危言》時增入《巡捕》一章，這也是中國最早單獨系統(tǒng)討論巡捕的文章[5]67。隨后，陳熾在1896年出版的《庸書》中也有《巡捕》一篇，專門談到在中國設(shè)置巡捕的問題[7]16。作為戊戌變法的重要領(lǐng)袖人物，康有為提出的一系列重要的變法主張中也包括警政思想。早在1878年底，康有為在中國香港地區(qū)親眼見到了資本主義統(tǒng)治下的新事物，他寫道：“覽西人宮室之瑰麗，道路之整潔，巡捕之嚴(yán)密，乃始知西人治國有法度，不得以古舊之夷狄視之?！?897年，康有為以工部主事身份上書，提出包括“設(shè)巡捕”在內(nèi)的多項新政變革[11]。

（二）改良思想家對西方警政模式的實踐

改良思想家們除了對西方警察制度進行宣傳外，還不遺余力地在警察制度建設(shè)中踐行各自的警政思想，其中，最具代表性的人物是黃遵憲、張之洞和張謇。

1897年6月，黃遵憲任湖南省按察使期間，向湖南巡撫陳寶箴提出設(shè)立湖南保衛(wèi)局的建議，在得到陳寶箴的支持后，1898年7月27日在長沙正式成立湖南保衛(wèi)局。雖然戊戌變法失敗，湖南保衛(wèi)局僅運行了三個多月。但是，湖南保衛(wèi)局的作用曾被《湘報》評論稱：“各局員紳倍極謹慎，日夜嚴(yán)飭巡丁，梭巡街市，城中無賴痞徒，漸皆斂跡”，“城廂內(nèi)外，人心貼然，已有成效可觀”。③《保衛(wèi)近聞》，《湘報》第一二四號，光緒二十四年六月二十三日。

另一名改良思想家是時任湖廣總督的張之洞。自張之洞督鄂以來，推行一系列新政，使所轄區(qū)域面貌煥然一新。但隨之而來的問題則是古老的治安管理方式和城市發(fā)展管理的不適應(yīng)。張之洞通過考察漢口租界和華界治安，認為“警察一事，東西洋各國視為內(nèi)政之第一大端。凡稽查戶口、保衛(wèi)生民，清理街道，開通溝渠，消除疫癘，防救火災(zāi)，查緝奸宄，通達民隱，整齊人心之善政，無不惟警察是賴”，并于1901年5月、6月向朝廷連奏三折，要求變法，后人稱此為著名的“變法三疏”。其中第二折《遵旨籌議變法謹擬整頓中法十二條折》中第六條就提出“去差役，建警察”，極言應(yīng)取締舊式的差役治安制度，仿效西方建立警察制度。1901年7月，清政府發(fā)布上諭，稱“即著按照所陳，隨時擇要舉辦”，令“各省將軍、督撫將原有各營嚴(yán)行裁汰，精選若干營，分為常備、續(xù)備、巡警各軍”。終于，一場被后人稱為“裁兵改警”的建警運動在全國范圍內(nèi)遞次展開。張之洞也于1902年2月廢除保甲制度，并于同年5月正式開辦武昌警察總局[12]。

張謇早在1901年3月23日撰寫的《變法平議》一文中明確指出：“變法奚行乎？猶造器也……刀鋸筑削，搏磨櫛雕，則必在警察?！雹購堝溃骸稄堯q全集·政治》（第一卷），江蘇古籍出版社，1994，第67頁。同時，他還對怎樣建設(shè)中國警政提出自己的主張，比如建立獨立的管理機構(gòu)、進行警察教育等。張謇等人“把興辦警政視為挽救中國危局必不可少的措施，把警政的地位提到了空前的高度”②韓延龍、蘇亦工：《中國近代警察史》，社會科學(xué)文獻出版社，2000，第53頁。。1903年，張謇在江蘇南通設(shè)立了第一個近代意義上的警察自治組織——“商團”。該組織“遽欲仿東西各國之警察，則又或且驚怪，而見謂難行。求一法焉，令人必不視為具文而又無所驚怪，則商團是也”③張謇、范鎧：《南通縣圖志》，江蘇古籍出版社，1991，第193頁。。

可見，在清朝統(tǒng)治末期，因綠營腐敗，八旗腐朽，軍隊防營力量不足，迫切需要專門管理社會秩序的機構(gòu)出現(xiàn)，因此個別地方早于中央率先進行了履行近代警察職能的有益嘗試。一方面，在江蘇、浙江、湖南等地，鴉片戰(zhàn)爭后，由于開放通商口岸后的華洋雜處，經(jīng)常發(fā)生涉及管理外商及涉外治安案件，為應(yīng)付新的矛盾，這些地方早于清政府，在改良維新派呼吁實行“新政”、開辦警察之前，已陸續(xù)仿效租界巡捕的治安管理模式開辦了隸屬當(dāng)?shù)毓俑难膊斗?，負?zé)維護地方社會治安、協(xié)調(diào)中外矛盾。這一時期，在寧波通商口岸成立了專門維護江北岸商埠區(qū)治安的江北巡捕房；由日本人幫助籌建的閘北巡捕房；有專司商場內(nèi)的治安、稽查及巡緝的杭州通商場巡捕房；淞滬商埠仿照租界巡捕房建立的中國巡捕房；奉山、東清等鐵路負責(zé)鐵路稽查巡緝的巡捕。另一方面，以士紳為主的“地方精英”成立了基層社會自治性治安管理組織，企圖強化對地方特別是鄉(xiāng)村的控制，如黃遵憲在戊戌變法期間創(chuàng)建的湖南保衛(wèi)局，其章程中就明確該局為“官商紳合辦之局”；類似性質(zhì)的還有1897年南市馬路工程局仿效租界創(chuàng)辦的巡捕房；1899年成立的閘北工程總局巡捕房；張謇在南通創(chuàng)設(shè)的具有警察性質(zhì)的保衛(wèi)組織；上海在同時期亦在地方政府支持下由社會士紳創(chuàng)建巡捕隊伍維持社會治安。

當(dāng)時的改良思想家主要是介紹西方警察制度，強調(diào)設(shè)立警政的必要性，并提出了創(chuàng)設(shè)警察制度的具體建議。雖然他們對警察制度創(chuàng)設(shè)的建議多是對西方警察制度的移植，且他們的構(gòu)想并沒有在全國范圍內(nèi)得到廣泛推行，但是早期改良思想家仍幫助晚清時期的中國打開了研究警察與警察制度的大門（見表 2）。

表2 清末出現(xiàn)的警察機構(gòu)雛形

四、西方警察制度對中國近代警政的影響

西方警察制度對中國近代警政的影響和意義主要有三點：其一，警察職能開始獨立；其二，警察制度漸成體系；其三，警察法律體系初步建立。正是由于西方警察制度通過強行植入和主動學(xué)習(xí)的雙向模式不斷影響著中國近代警政實踐，清末警察制度建設(shè)才能在這三方面取得不斐成績，清末警政建設(shè)才得以有效推進。

（一）警察職能開始獨立

縱觀清末近代警政制度的建立，西方警察制度對其最大的影響莫過于警察職能從原有的行政、軍事職能中剝離開來。自古以來，中國的警察職能都分散在各個部門中，沒有統(tǒng)一的、專司警察職能的部門。而1902年清政府在北京設(shè)立的“善后協(xié)巡營”（后改為“工巡總局”），集維護京師治安，執(zhí)行警察職能，審理民、刑事案件為一身。1905年9月，清政府為了進一步維護統(tǒng)治，決定統(tǒng)一全國警察系統(tǒng)，在中央設(shè)立巡警部，巡警部下設(shè)警政、警法、警保、警學(xué)、警務(wù)五司，幾乎包含了所有警察職能。至此，過去分散依附于軍隊、及多種行政機關(guān)、審判機關(guān)中的警察職能日益獨立出來。

（二）警察制度漸成體系

庚子事變后，清政府終于認識到“世有萬古不易之常經(jīng)，無一成不變之治法”①朱壽朋：《光緒朝東華錄》（四），中華書局，1958，第4610頁。，不得不正式下詔“變法”，聲稱“事窮則變，安危強弱全系如期”②國家檔案局明清檔案館：《義和團檔案史料》（下冊），中華書局，1981，第916頁。。1901年8月，慈禧發(fā)布文告，宣稱“惟有變法自強，舍此無他策”③胡繩：《從鴉片戰(zhàn)爭到五四運動（簡本）》，人民出版社，1981，第416頁。。這時的警察制度建立主要從警察組織制度和警察教育制度兩方面推進。從組織機構(gòu)上，基本完成了從中央到地方警察系統(tǒng)的創(chuàng)建工作，其機構(gòu)具體演變?nèi)缦拢?900年，八國聯(lián)軍侵華戰(zhàn)爭期間在北京建立了“安民公所”，后八國聯(lián)軍撤軍，將北京地面交還中國，安民公所隨之撤銷。1902年5月，清政府仿照其模式設(shè)立“善后協(xié)巡局”，不久改稱“工巡總局”。1905年，清政府為統(tǒng)一全國警察系統(tǒng)，在中央設(shè)置巡警部。1906年，清政府實行官制改革，將巡警部改為民政部，原巡警部改為巡警司，接替原有職能，省改設(shè)巡警道；州縣改設(shè)巡警署。這樣，全國上下，一個較為完善的警察組織機構(gòu)體系大體完成。

從警察教育體系來看，1901年8月，北京警務(wù)學(xué)堂在川島浪速的指導(dǎo)下成立；1902年5月，袁世凱在保定和天津相繼開設(shè)警務(wù)學(xué)堂；1905年，清政府收回警察教育權(quán)；1906年5月，成立京師高等巡警學(xué)堂。截止到1908年，全國上下已基本形成各省分設(shè)巡警學(xué)堂，州縣設(shè)傳習(xí)所或者教練所的警察教育體系。

（三）警察法律體系初步建立

清末的警察法規(guī)幾乎與警察制度同時誕生。1898年，湖南保衛(wèi)局建立過程中就制定過一系列的警察法規(guī)，并列入《湖南保衛(wèi)局章程》。1901年清政府下令創(chuàng)辦警政時，各種各樣的警察法規(guī)也隨之大量出臺?？梢?，無論是中央還是地方，警政建設(shè)基本都以警察立法為先導(dǎo)。例如，京師第一個警察機構(gòu)——善后協(xié)巡局創(chuàng)辦時，也是首先制訂了總局章程。其后，工巡總局成立時也制訂了工巡總局章程。各地警察機構(gòu)開設(shè)前也大都制訂了章程。清末警察立法主要借鑒了外國立法的經(jīng)驗，尤其是仿照了日本的警察法規(guī)。雖然這一時期的警察立法比較混亂，但在西方警察制度的影響下，中國警察法律體系也初步形成，為推進了中國警政制度的近代化進程做出了一定的貢獻。