衛(wèi)蘭蘭

（安徽省公安廳 警察訓(xùn)練總隊，安徽 合肥 230031）

一、問題緣起：派出所與市域社會治理的關(guān)聯(lián)性

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出了“加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化”的行動目標(biāo)。作為社會治理中一個嶄新的概念，“市域社會治理”①2019年12月5日，《光明日報》刊文《市域社會治理現(xiàn)代化試點啟動》，明確了市域社會治理的基本內(nèi)涵：從空間范圍來看，市域社會治理是國家治理在設(shè)區(qū)的城市區(qū)域范圍內(nèi)的具體實施。設(shè)區(qū)的城市不僅有城區(qū)，同時有農(nóng)村，是兩種社會形態(tài)的結(jié)合體，市域是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的有效載體。從行動主體來看，市域社會治理是市域范圍內(nèi)黨委、政府、群團(tuán)組織、經(jīng)濟組織、社會組織、自治組織、公民等多元行動主體，是在黨的十九屆四中全會提出的“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”基礎(chǔ)上開展的一種社會行動。首次出現(xiàn)在黨的綱領(lǐng)性文件中。市域社會治理的優(yōu)勢在于“市域?qū)用婢哂休^為完備的社會治理體系，具有解決社會治理中重大矛盾問題的資源能力，是將風(fēng)險隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效力的治理層級，是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的前線指揮部”②陳一新：《新時代市域社會治理理念體系能力現(xiàn)代化》，《社會治理》2018年第8期第6頁。。市域社會治理是基層社會治理的中心環(huán)節(jié)，“事關(guān)人民安居樂業(yè)、事關(guān)社會安定有序、事關(guān)國家長治久安”③2019年12月3日的全國市域社會治理現(xiàn)代化工作會議指出，“與縣域相比，市域治理對象更多樣、治理問題更典型、治理體系更完備，需要市域?qū)用婕訌婍攲釉O(shè)計、進(jìn)行宏觀指導(dǎo)。與省域相比，市域直面基層一線，直面社會治理各類問題，需要拿出微觀層面的操作方案和具體解決辦法”。。因此，國家治理在市域范圍內(nèi)的具體實施，不僅反映了設(shè)區(qū)的城市作為地理因素的重要性和復(fù)雜性，還指明了社會治理和治理規(guī)律研究的著力面與切入點。

選擇Y派出所作為窺探當(dāng)下市域社會治安治理的參與主體，基于三個方面的考慮。一是公安派出所在社會治理中的作用。派出所是公安機關(guān)的基層組織，擔(dān)負(fù)著管理和控制轄區(qū)社會治安的重要職責(zé)使命。圍繞著“發(fā)案少、秩序好、社會穩(wěn)定、群眾滿意”的工作目標(biāo)而開展一系列的勤務(wù)運作，進(jìn)而發(fā)揮基層綜治戰(zhàn)斗堡壘和社會治安橋頭堡的作用，是基層社會治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。只有加強治安秩序，才能維護(hù)社會全局的安全穩(wěn)定，正所謂“一子落而滿盤活”。二是Y派出所在市域社會治理中的樣本意義。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，最能集中反映時代特征和市域特點的更小區(qū)域是城鄉(xiāng)接合部或正在崛起的城市邊緣的新城區(qū)。早在2007年，為適應(yīng)城市新區(qū)的發(fā)展需要，當(dāng)?shù)卣谛聟^(qū)建設(shè)指揮部、設(shè)置治安辦，2009年將原地兩所農(nóng)村派出所與治安辦合并掛牌成立Y派出所。目前，Y派出所是所在市轄區(qū)面積最大的派出所，對應(yīng)四個街道辦事處，集中了不同辦學(xué)層次的學(xué)校、綜合性醫(yī)院、政府機關(guān)、金融單位、文娛休閑場所、商貿(mào)場所、特種行業(yè)、新建大型小區(qū)和回遷安置小區(qū)?？梢哉f，Y派出所具有一定的典型性，它是中國城市變遷背景下千千萬萬個派出所參與基層社會治理的縮影，可以為市域社會治理提供基本經(jīng)驗與啟迪。三是在深化市域社會治理中找尋工作創(chuàng)新的突破點。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，創(chuàng)新是引領(lǐng)社會發(fā)展的第一動力?；鶎由鐣伟仓卫砟芰Φ奶嵘瑯与x不開創(chuàng)新這一驅(qū)動力。面對新問題新情況，Y派出所管理者一直積極尋找內(nèi)部管理、治安行政管理以及警務(wù)模式創(chuàng)新方面的突破點，這些實踐和探索需要關(guān)注、總結(jié)和提煉，以期成為公安管理創(chuàng)新的新向度。

二、方法論：以質(zhì)的研究獲得解釋性理解

對Y派出所的個案研究主要采用了質(zhì)的研究方法。質(zhì)的研究是以研究者本人作為研究工具，在自然情境下，采用多種資料收集方法對社會現(xiàn)象進(jìn)行整體性研究，使用歸納法分析資料和形成理論，通過與研究對象的互動對其行為和意義建構(gòu)獲得解釋性理解的一種活動[1]。為此，課題研究組先后于2018年10月至2019年1月、2019年7—9月兩次在Y派出所進(jìn)行實地調(diào)研，累計時長7個月。調(diào)研的內(nèi)容包括：參與派出所民警值班備勤、接處警、大型活動安保、情報搜集、隱患排查、入戶走訪、采集基礎(chǔ)信息和辦理案件等日常工作；參與Y派出所與區(qū)公安分局、轄區(qū)內(nèi)街道、社區(qū)相關(guān)會議，共計8次；對Y派出所領(lǐng)導(dǎo)、警長、民警進(jìn)行深度訪談，累計15人次；對街道和社居委工作人員、轄區(qū)機關(guān)企事業(yè)單位治安責(zé)任人、小區(qū)居民進(jìn)行隨機訪談，累計12人次。以上工作獲取的訪談、內(nèi)部文件、警情數(shù)據(jù)等資料經(jīng)過整理形成了本文的立論基礎(chǔ)和邏輯起點。

三、研究發(fā)現(xiàn)：一個派出所內(nèi)外聯(lián)動治理的視角

近年來，Y派出所所在市級公安機關(guān)正在通過深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、“智慧警務(wù)”建設(shè)、矛盾糾紛多元化解機制建設(shè)、民意監(jiān)測機制建設(shè)等多項舉措，推進(jìn)平安建設(shè)工作邁上新臺階。Y派出所構(gòu)建了以勤務(wù)指揮室為中樞，大警組“嵌套”小警組（社區(qū)警務(wù)組、巡邏防控組和案件辦理組）的“三隊一室”模式，在發(fā)展群防群治力量共同開展治安基礎(chǔ)防控工作以及基層內(nèi)部管理質(zhì)效提升方面，均取得了顯著成效。以下將對筆者參與Y派出所觀察實踐中所發(fā)現(xiàn)的特色與亮點進(jìn)行分析論證。

（一）從“下社區(qū)”到“在社區(qū)”——區(qū)域化黨建引領(lǐng)社區(qū)治安治理的互動

1.市級公安機關(guān)層面的制度推進(jìn)

派出所警力如何有效地下沉社區(qū)，一直都是夯實治安基層基礎(chǔ)工作的前提條件，而“警力不足”往往成為許多派出所回避問題的“正當(dāng)理由”。不過，Y派出所領(lǐng)導(dǎo)在意識理念上并不認(rèn)可“警力不足”是社區(qū)民警難以下沉社區(qū)的根本原因，讓社區(qū)民警扎根社區(qū)“需要制度推動一把”①為較為直觀地呈現(xiàn)受訪人的本意，文中多處直接使用了受訪人接受訪談時的原話，下同。研究過程對受訪人以匿名編號法進(jìn)行區(qū)分標(biāo)注，如民警編號為P，序號為P1、P2，依次類推。經(jīng)征詢受訪人意見，文中隱去了序號標(biāo)注。。因此，當(dāng)市公安局《關(guān)于積極推動城鄉(xiāng)社區(qū)民警進(jìn)社區(qū)（村）‘兩委’班子的意見》出臺后，Y派出所領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為“社區(qū)民警兼任社居委黨支部副書記是契機和平臺，讓他們在社區(qū)里既有‘位子’又有‘擔(dān)子’，這樣的組織創(chuàng)新一定會對社區(qū)工作有很大幫助”。2018年11月，公安民警進(jìn)社區(qū)暨安全感滿意度提升工作推進(jìn)會在Y派出所所在地的S街道召開，社區(qū)民警開始正式到社區(qū)任職，這標(biāo)志著S街道構(gòu)建社區(qū)網(wǎng)格黨支部、居委會、社區(qū)民警、物業(yè)公司、社區(qū)社會組織的基層治理體系的形成。隨后，“社區(qū)民警兼任社區(qū)（村）黨支部副書記”的黨建引領(lǐng)協(xié)同治理模式擴大至Y派出所對應(yīng)的另外三個街道辦事處，Y派出所29名身為黨員的社區(qū)民警全部以“席位制”方式就任。

2.派出所層面的機制跟進(jìn)

如何發(fā)揮黨員社區(qū)民警在基層治理體系中的示范帶頭作用，全面建立黨建統(tǒng)領(lǐng)下的社區(qū)警務(wù)工作新機制？對此，Y派出所指導(dǎo)和鼓勵社區(qū)民警“放手干事”，主要通過工作機制構(gòu)建和履職情況考核兩項制度安排上來解決上述問題。

在工作機制構(gòu)建上，Y派出所給社區(qū)民警開出了“六共”工作清單。一是情報信息“共享”。網(wǎng)格辦利用網(wǎng)格化全員信息平臺、社區(qū)民警通過公安渠道，及時溝通重點信息，掌握社情民意。二是工作事項“共議”。要求社區(qū)民警對其分管工作每周通報情況，每月參加月度協(xié)調(diào)會，提出意見建議，并牽頭落實。三是矛盾糾紛“共解”。共同參與一些苗頭性、傾向性矛盾糾紛的調(diào)解，開展法律宣傳和教育，著力化解社會矛盾。四是突出問題“共治”。對轄區(qū)有安全、治安隱患的各類單位場所依法管理。五是小區(qū)平安“共創(chuàng)”。共同對小區(qū)平安創(chuàng)建工作進(jìn)行布置調(diào)度、考核、推動，增強群眾安全感和滿意度。六是安全感滿意度“共評”。每半年組織一次由網(wǎng)格人員居委會人員、物業(yè)公司人員、居民代表等參加的安全感和滿意度評議，由社區(qū)民警向參會人通報半年或全年轄區(qū)治安情況和下一步的工作安排，參會人員共同進(jìn)行評議。“六共”工作清單最突出的特點在于強化了社區(qū)民警與社區(qū)的即時、全面互動。

在履職情況考核上，圍繞“見警率”“重點工作掌控”和“工作成效”三個方面，制定了由社區(qū)網(wǎng)格為考核主體的量化與質(zhì)化相結(jié)合的月度考核辦法。實行“每月考核通報、半年調(diào)度講評、年底總結(jié)獎懲”的考核機制。年度考核則以派出所為主，以月履職記錄為依據(jù)，結(jié)合四類可防性案件①四類可防性案件指的是入室盜竊、入室搶劫、撬盜機動車、盜竊電動車。發(fā)案情況、工作創(chuàng)新情況以及群眾評議和滿意度進(jìn)行綜合考評，考核成績被分局直接認(rèn)定為評優(yōu)評先和提拔重用的依據(jù)。轄區(qū)內(nèi)一位社區(qū)網(wǎng)格主要負(fù)責(zé)人認(rèn)為，“這是一套簡便又科學(xué)的考評標(biāo)準(zhǔn)，既有‘邊界’又有‘彈性’，我們每月考核時沒有礙于情面的人情負(fù)擔(dān)，實際工作中很容易執(zhí)行”“很多設(shè)在社區(qū)居委會和村委會辦公場所內(nèi)的社區(qū)警務(wù)室里經(jīng)常能看到我們的副書記（社區(qū)民警）”。

3.社區(qū)民警層面的工作創(chuàng)新

從社區(qū)民警的角度看，兼任社區(qū)（村）黨支部副書記讓他們“受到了尊重，更有榮譽感和干事創(chuàng)業(yè)的積極性”。調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，社區(qū)民警兼任網(wǎng)格負(fù)責(zé)人履職一年以來，從過去的“參與”變成了“牽頭”“下社區(qū)”變成了“在社區(qū)”，他們的工作活力被激發(fā)與釋放，形成了一套成熟的工作方法。這套成熟的工作方法有三個方面的內(nèi)容，其一，推進(jìn)“組織進(jìn)樓”。社區(qū)黨組織首先要讓群眾看到，親身感受到才行，這是社區(qū)民警以黨建引領(lǐng)平安社區(qū)建設(shè)的共同感受。通過日常工作發(fā)現(xiàn)，不少新建小區(qū)（含回遷安置小區(qū)）物業(yè)有閑置用房，這就為整合空房，設(shè)計打造黨群服務(wù)站提供了有利條件。在社區(qū)民警的牽頭協(xié)調(diào)下，Y派出所小區(qū)內(nèi)共建立了23個“溫暖陽光·黨群服務(wù)站”，成為黨員居民開展黨性教育、議事協(xié)商和社會服務(wù)的重要陣地。其二，孵化“治安組織”。社區(qū)民警在挖掘轄區(qū)黨員特長的基礎(chǔ)上，先后引導(dǎo)組建了18批以優(yōu)秀老黨員為核心骨干的小區(qū)治安巡邏力量，參與社區(qū)“守護(hù)萬家”治安巡邏微公益項目。其中，有一支治安巡邏隊伍被評為2019年度區(qū)優(yōu)秀志愿服務(wù)組織。其三，開展“紅色家訪”。面對如何繼續(xù)推進(jìn)黨建工作與治安防范的“深度融合”、進(jìn)行社會力量再動員的問題，Y派出所社區(qū)民警的工作方法是開展“紅色家訪”，即通過集中入戶走訪，發(fā)現(xiàn)熱心黨員，組建樓棟黨小組，確立黨員中心戶，推動小區(qū)樓棟的組織全覆蓋。自2019年3月開展“紅色家訪”以來，挖掘熱心黨員1 106人。樓棟黨小組是居住在同一個樓棟內(nèi)的黨員發(fā)揮自身特長和資源優(yōu)勢，以地緣等為紐帶，以群防為特點，帶動與營造鄰里和睦、互知互助和諧氛圍的一支新興力量，在安全防范、矛盾化解和治安情報提供方面為公安機關(guān)做出了重要貢獻(xiàn)①樓棟黨小組成立以來，為Y派出所提供過有關(guān)電信詐騙、邪教傳播、網(wǎng)上逃犯等方面的情報信息，有力地支持了Y派出所的公安業(yè)務(wù)工作。。2019年，Y派出所轄區(qū)內(nèi)警情總數(shù)、違法犯罪警情以及矛盾糾紛類警情數(shù)呈現(xiàn)下降趨勢：四類可防性案件發(fā)案420起，同比下降15%；黃賭毒警情發(fā)案593起，同比下降49%；刑事案件立案1 431起，同比下降4.9%②資料來源為內(nèi)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，下同。?？梢?，Y派出所治安基層基礎(chǔ)工作是在黨建引領(lǐng)下，將社區(qū)警務(wù)在與網(wǎng)格化管理的融合中扎實推進(jìn)的。

（二）破解“警力不足”困境——警務(wù)模式運行的基層實踐

1.“警力絕對不足”與“警力相對不足”

Y派出所轄區(qū)面積92平方千米，常駐人口42萬人，年流動人口約20萬人③從與Y派出所所在省的某一個縣級市面積、人口等數(shù)據(jù)對比來看，Y派出所轄區(qū)面積、人口等參數(shù)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過某縣級市。由此，也可以更好地理解市域成為上層設(shè)計中社會治理抓手的原因及特殊優(yōu)勢。；轄區(qū)內(nèi)共有小區(qū)60個，其中大型回遷安置小區(qū)9個，最大的回遷安置小區(qū)7 200戶（其中租戶2 600余戶），實有人口達(dá)29 000余人。Y派出所民警60人，警民比為1：10 333。2018—2019年，日均警情88起，其中夏季日均警情121起，最多高達(dá)197起。從公安工作對警力的剛性需求上來看，“警力不足”是絕對且毫無疑義的。在一些學(xué)者看來，“警力不足”是一個具有悖論屬性的命題，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步解釋為“警力絕對不足”（量的概念）和“警力相對不足”（質(zhì)的概念），而后者指警察的素質(zhì)、執(zhí)法機構(gòu)的效能等履職能力層面的“警力”，這一層面的“警力”不能適應(yīng)特定地域、時代的治安需求，不能適應(yīng)國家與人民的期待，故稱之為“警力相對不足”[2]。

面對艱巨繁重的工作任務(wù)與治安需求，2018年5月以前Y派出所的解決方案是“補充輔助力量”，在兩年時間內(nèi)通過街道、公安分局招聘等渠道使派出所輔警迅速增加到96人，這些輔警力量被平均配置在戶籍管理、社區(qū)警務(wù)、治安巡邏和內(nèi)勤管理崗位上。2018年6月，Y派出所領(lǐng)導(dǎo)改變思路，認(rèn)為從所在市公安派出所警輔比例1：1.4的平均配置來看，解決Y派出所“警力不足”再靠增加輔警數(shù)量已經(jīng)行不通了，而短期內(nèi)增加警察編制也是不現(xiàn)實的，突圍的路徑只能是“警力無增長式改善”。

2.“警力無增長式改善”的策略

Y派出所“警力無增長式改善”策略以勤務(wù)模式改革、提高執(zhí)法效能為切入點，蘊含著人性化的隊伍管理理念。2018年12月，Y派出所出臺了兩項重要管理制度：一是將值班備勤模式重新規(guī)劃調(diào)整；二是確定“社區(qū)民警不辦案、辦案民警不出警”的工作原則。

重新規(guī)劃后的Y派出所將過去的“值休一二三”變?yōu)椤爸敌萑欢鼻趧?wù)模式，民警和輔警被重新整編為5個大警組，編號為1警組、2警組、3警組、4警組和5警組，實行警長負(fù)責(zé)制。每個大警組分為3個小警組，為社區(qū)警務(wù)組、巡邏防控組和案件辦理組，編號分別對應(yīng)大警組編號-1、大警組編號-2、大警組編號-3。為方便陳述，這里以“1警組一周內(nèi)值班備勤”情況加以說明。假使1警組星期一值班（24小時），那么1警組第二天（星期二）休息，星期三上班執(zhí)行三級備勤任務(wù)，星期四執(zhí)行一級備勤，星期五執(zhí)行二級備勤（見表1）。

表1 Y派出所民警值班備勤模式的變化（以大警組一周內(nèi)情況為例）

眾所周知，繁重的基層警務(wù)通常會導(dǎo)致“第一天值班、第二天休息”的制度無法兌現(xiàn)。例如，2019年1月6日，Y派出所3警組參與所在公安分局治安秩序整頓專項行動，值班當(dāng)夜將一起賣淫嫖娼案件3名違法嫌疑人帶回所里。3-3案件辦理組從立案開始到將違法嫌疑人送至拘留所執(zhí)行行政拘留，工作時間持續(xù)到1月7日下午6點半左右才結(jié)束①Y派出所位于城市西南邊，所在市公安局監(jiān)管場所地處一個所轄郊縣，從Y派出所驅(qū)車至拘留所僅往返時間就需要近3個小時。。按照過去的備勤模式，3警組1月8日就要投入緊張的一級備勤，體力、精力上無法得到充分的恢復(fù)。而施行“值休三一二”勤務(wù)模式后，3警組1月8日時處于三級備勤狀態(tài)，這樣工作壓力就減輕了許多，有較為彈性的休整機會，以及相對寬松的處理上一個值班周期工作余量的時間。經(jīng)過三級備勤狀態(tài)對體力精力恢復(fù)的緩沖，3警組也能夠輕松勝任1月9日一級備勤狀態(tài)的工作任務(wù)。1月10日是本次值班周期的最后一天，二級備勤模式是對3警組投入下一個值班周期，特別是1月11日24小時值班狀態(tài)的過渡。與過去的“值休一二三”勤務(wù)模式相比，新的備勤機制僅僅將大警組的一個勤務(wù)周期內(nèi)第三、第四、第五三天備勤模式進(jìn)行了順序調(diào)整，但民警的個體感受卻發(fā)生了很大的變化。調(diào)研組在Y派出所內(nèi)進(jìn)行了一次網(wǎng)絡(luò)無記名問卷調(diào)查，共計收到150份有效問卷。統(tǒng)計顯示，90.2%的民（輔）警認(rèn)為備勤模式的調(diào)整對緩解工作壓力、調(diào)節(jié)工作狀態(tài)很有幫助，95.6%的民（輔）警認(rèn)同對備勤模式的調(diào)整（見表2）。盡管只是微調(diào)，但其對于基層警察來說意義非同尋常。

表2 Y派出所民（輔）警對值班備勤模式調(diào)整的認(rèn)可/認(rèn)同程度

“社區(qū)民警不辦案、辦案民警不出警”的工作原則的確立，也是Y派出所走精進(jìn)化隊伍建設(shè)之路的體現(xiàn)。Y派出所領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為“要想讓社區(qū)民警‘沉在社區(qū)’，一心一意干好社區(qū)警務(wù)工作，必須把他們從出警辦案中徹底解放出來。同樣，如果再對辦案民警安排日常接出警工作，那么辦案民警就沒有精力和興致在他的核心業(yè)務(wù)上下功夫了”。當(dāng)然，這樣的決策也基于轄區(qū)治安形勢的變化與分析：2018年，Y派出所受理治安案件4 220起，同比上升了12.1%。此外，從來自所在分局法制部門對Y派出所辦理刑事案件、行政案件質(zhì)量考核評議結(jié)果來看，“也不夠理想，必須進(jìn)行工作調(diào)整”。調(diào)整的方法就是在全所范圍內(nèi)，將辦案組的民警按照不同文化結(jié)構(gòu)和年齡層次進(jìn)行重新調(diào)配，強化業(yè)務(wù)交流與培訓(xùn)，并率先創(chuàng)建了具有示范意義的“一所一教官”的辦案帶頭人模式。

（三）構(gòu)建“單位共同體”——派出所協(xié)同社會治理的重要環(huán)節(jié)

1.作為公安機關(guān)“基層”的派出所

黨的十九屆四中全會指出，必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。公安派出所具體警務(wù)工作雖然是由民警個體承擔(dān)的，但從市域性角度來看，社會治理共同體中派出所卻是以單位名義進(jìn)入治理體系的?！安还苁窃诠矙C關(guān)內(nèi)部的任務(wù)部署、考核考評中，還是街道、社區(qū)的對接銜接中，派出所都是一個大集體，凝心聚力、帶好隊伍工作才能出成效。”

2017年7月，Y派出所所在市公安局黨委按照“做強基層、做實基礎(chǔ)”的總體思路，以“大抓基層基礎(chǔ)”為導(dǎo)向，為全力夯實公安基層基礎(chǔ)工作，破解基層公安機關(guān)警力不足難題，安排部署了一項牽動全局的《機關(guān)警力支援基層派出所工作方案》，曾引發(fā)機關(guān)青年民警對“下基層”的困惑和疑慮?！盎鶎訒粫哿恕焙汀叭チ诉€回不回得來”是存在于“下基層”青年民警心中的兩大疑問?！跋禄鶎印保ɑ蛑苯臃Q之為“下去”）是公安機關(guān)內(nèi)部通用的“特殊術(shù)語”，以派出所為典型代表的公安科所隊就處于公安內(nèi)部行政管理鏈的“神經(jīng)末梢”，是公安機關(guān)內(nèi)部的“基層”，派出所的“基層性”正反映了它作為市域社會治安治理的重要場域，兼具承載者和實施者的雙重角色。

2.公安派出所的共同體構(gòu)建

按照市局《機關(guān)警力支援基層派出所工作方案》要求，機關(guān)青年民警下基層的時間為兩年，兩年后去留與否由所在派出所和下派民警進(jìn)行雙向選擇。這一批下派民警是市公安局層面近年來保障警力下沉下傾的重要舉措，分配到Y(jié)派出所的機關(guān)青年民警共6人，年齡在25～38歲之間，而Y派出所民警平均年齡為44歲。6名青年民警在數(shù)量上占比達(dá)所里民警總數(shù)的十分之一，且具有不同知識背景和學(xué)歷層次，Y派出所上下幾乎都把他們看成“不可多得的人才”。兩年來，6名青年民警已經(jīng)成長為Y派出所群眾工作和案件辦理方面的業(yè)務(wù)骨干。2019年8月，他們中有5人主動放棄了調(diào)回原單位的機會，選擇留在Y派出所繼續(xù)工作。2019年9月，市公安局一份內(nèi)部文件顯示，調(diào)回原單位的民警占此次下派警力總數(shù)的約52%。2018年調(diào)研組通過對6人進(jìn)行深度訪談，試圖深入理解其主動選擇留下的動因，以具有一定“特殊身份人”的視角反觀Y派出所的隊伍管理。

主觀方面，他們都認(rèn)為“年輕人，在基層工作還是有很多優(yōu)勢和擢升的機會”?？陀^方面，“下基層確實不輕松，但公安基層也有很多吸引力”。他們對Y派出所的認(rèn)同表現(xiàn)以下在四個方面。一是領(lǐng)導(dǎo)以身作則，管理得當(dāng)，“工作上具有極強的時間觀”“舍小家，在工作上花了很大精力”“民主生活會上善于做我們民警思想政治工作”“在帶隊伍和工作部署上既有大局意識又有人情溫度”等。二是強化警容風(fēng)紀(jì)，注重養(yǎng)成教育?！爸匾晝?nèi)務(wù)，從辦公室到調(diào)解室，從接待大廳到辦案區(qū)、備勤室，甚至是所里食堂、出警車輛都非常干凈、整潔有序”“注重派出所的對外形象，轄區(qū)里的三個綜合警務(wù)站是派出所的新窗口，有兩個都在人流密集、治安復(fù)雜的綜合商貿(mào)和大型游樂場所附近，每日處警量很大，還為市民提供許多便民措施，即使這樣，仍然在今年市局對全市警務(wù)站綜合評比中位居前列”。三是倡導(dǎo)凝心聚力、積極向上的警營文化氛圍?！八镉幸恍┫冗M(jìn)激勵機制和看望慰問制度”“派出所專門開辟了一個榮譽室，很有儀式感”。四是“警長制”和“師帶徒”的感染力強?！耙郧霸跈C關(guān)文秘、內(nèi)勤、后勤等工作崗位上，沒有真正接觸過公安業(yè)務(wù)工作，來到這里，是老民警‘傳幫帶’把我們引進(jìn)門的，言傳身教對業(yè)務(wù)提升太有幫助了。”

概括地說，Y派出所能夠讓下派青年民警主動留下的內(nèi)在元素是一直以來注重構(gòu)建的“單位共同體”以及讓民警能夠迅速融入的積極向上的工作氛圍。正是因為讓具有共同責(zé)任擔(dān)當(dāng)、共同利益基礎(chǔ)及共同價值遵循等諸多“共同性”的民警構(gòu)建起了一個具有向心力的有機聯(lián)合體，這個聯(lián)合體又反過來為民警發(fā)展技能提供了保障，以集體行動的卷入度形成了民警一致的價值認(rèn)知，充分顯現(xiàn)了“精神人文主義”①精神人文主義指具有全球意義的具體人性（global significance of concrete humanity），其目的是在一個具體活生生的、獨一無二的個人的基礎(chǔ)上，展現(xiàn)一個既客觀化、又普世化的人文價值。精神人文主義具有超越性又具有內(nèi)在性。在內(nèi)體現(xiàn)在為己之學(xué)和己立立人的忠恕之道上，在外就體現(xiàn)為家國天下的情懷和人倫日用的實踐上，是活潑潑的當(dāng)下而不是彼岸的世界，是體貼的、深造自得的而不是冥想的。參見王建寶《從精神人文主義看儒家生態(tài)倫理》，載《船山學(xué)刊》2017年第3期第104-105頁。為有機整合基層警營組織文化提供的強大支撐。

四、研究結(jié)論

（一）公安派出所是市域社會治安治理中結(jié)構(gòu)性力量

公安派出所是整個公安系統(tǒng)最基本的構(gòu)成單元，在社會制度設(shè)計中，公安派出所占據(jù)了社會治安治理的主導(dǎo)性位置。作為連接政府和群眾的橋梁紐帶，公安派出所是市域社會治安治理的結(jié)構(gòu)性力量，其參與治安治理的水平從一個側(cè)面反映著國家基層治理能力的高低。隨著社會經(jīng)濟文化的跨越性發(fā)展，社會的活躍性也越來越高，林立的樓宇經(jīng)濟、回遷的住宅小區(qū)、鱗次的沿街商鋪等導(dǎo)致基層治安工作面臨新的挑戰(zhàn)。但是，也正是在市域社會產(chǎn)生的交錯城市社區(qū)中孕育著社會治安治理的稀缺性資源，從Y派出所黨建引領(lǐng)社區(qū)治安治理工作機制上來看，基層公安組織能夠很好地掌握這種治理資源。

一方面，在社區(qū)組織層面，社區(qū)民警的法治性身份是整合轄區(qū)內(nèi)優(yōu)勢治理資源不可或缺的權(quán)威性力量，是推動轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、社會組織和黨員個體的互聯(lián)互促治理體系得以構(gòu)建的重要保障。另一方面，通過對社區(qū)民警的“組織賦權(quán)”，確立了民警社區(qū)工作牽頭人的角色，釋放了民警主體的自主性和創(chuàng)造性，基層黨組織的政治功能不斷增強，黨組織話語權(quán)得到不斷提升，黨的主張成為社區(qū)黨員群眾的自覺行動，形塑了治安治理的社區(qū)景觀，順利實現(xiàn)了以基層黨建創(chuàng)新引領(lǐng)和推動的治安治理創(chuàng)新格局。

（二）內(nèi)部遵循“制度—智慧—信仰”的構(gòu)序規(guī)則

治理的邏輯結(jié)構(gòu)離不開公共權(quán)力，而治安管理的組織化調(diào)控作用的發(fā)揮必須首先經(jīng)過公安內(nèi)部的“基層”才能到達(dá)社會治理場域。由于派出所管理的主體和領(lǐng)域多樣化，應(yīng)對訴求多元化，雖然其職責(zé)行使契合社會治理的“基層性”，卻因受制于層級結(jié)構(gòu)而缺乏制度設(shè)計上的自主性。因而，公安機關(guān)參與治理的某些制度創(chuàng)新通常需要自上而下推動。但這并不代表派出所是被動的，相反，當(dāng)上級公安機關(guān)或所在地人民政府通過“制度賦能”后，派出所就能在制度框架內(nèi)發(fā)揮相對自主權(quán)，表現(xiàn)為管理（對內(nèi)）和治理（對外）的多樣化策略與智慧。比如，針對轄區(qū)實際，將警力資源調(diào)配與屬地治理需求的動態(tài)同步，彰顯警務(wù)工作因地制宜的實效。派出所內(nèi)部管理的本質(zhì)是一系列復(fù)雜情境的微觀力量支配，具有特定的基層文化性，是由價值觀、態(tài)度、象征符號、規(guī)則、處世秘訣以及實踐構(gòu)成的復(fù)雜綜合體[3]。從這個意義上看，一切正式制度的規(guī)制在落實過程中都會面臨現(xiàn)實挑戰(zhàn)，那么，塑造獨特的內(nèi)部價值信仰就成了派出所構(gòu)建穩(wěn)固的內(nèi)部秩序的最高目標(biāo)。綜上，研究組將派出所內(nèi)部場域的構(gòu)序規(guī)則簡述為“制度—智慧—信仰”。

（三）基于價值觀的領(lǐng)導(dǎo)是基層公安組織中的關(guān)鍵變量

政治學(xué)家伯恩斯曾提出過一個對領(lǐng)導(dǎo)最有力的闡釋觀念，即“轉(zhuǎn)化性”領(lǐng)導(dǎo)，適用于政治領(lǐng)域或管理領(lǐng)域。伯恩斯認(rèn)為，事實上有兩種領(lǐng)導(dǎo)，第一種是“交易性”領(lǐng)導(dǎo)，它涉及領(lǐng)導(dǎo)活動的發(fā)起者與被領(lǐng)導(dǎo)者之間的一種有價物（無論是經(jīng)濟有價物、政治有價物，還是心理有價物）；第二種是“轉(zhuǎn)化性”領(lǐng)導(dǎo)，往往是在領(lǐng)導(dǎo)者和追隨者通過他們互相提升到更好的道德和動機層次而彼此接洽的時候出現(xiàn)，盡管領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者最初可能出于對他們自身利益的追求或者因為領(lǐng)導(dǎo)者認(rèn)識到追隨者具有某種特殊潛能而聚集在一起，但隨著這種關(guān)系的發(fā)展，他們的利益會被融合成對共同目標(biāo)的相互支持。雙方都會得到動員、激勵和提高，最后，“轉(zhuǎn)化性”領(lǐng)導(dǎo)甚至?xí)l(fā)展成為道德領(lǐng)導(dǎo)，便有能力把團(tuán)體、組織乃至社會推向追求更高的目標(biāo)[4]。

研究組在對Y派出所的參與觀察中發(fā)現(xiàn)，無論是某個具有制度授權(quán)地位的人（所長、教導(dǎo)員或某個分管副所長），還是來自某個很少或者根本沒有世俗權(quán)威的人（大警組組長、小警組組長），從來都不是機械地完成某一項警務(wù)工作，而是努力幫助同事們調(diào)適不同環(huán)境帶來的價值觀沖突，減少他們所持價值觀與所面對的工作現(xiàn)實之間的差距?；趦r值觀的領(lǐng)導(dǎo)方式在基層公安隊伍建設(shè)中發(fā)揮著不可小覷的教化功能。換句話說，派出所要想真正發(fā)揮基層綜治戰(zhàn)斗堡壘作用，特別依賴具有一定的價值觀、思考性和行動力的基層公安領(lǐng)導(dǎo)，這也是同市同區(qū)相同的警務(wù)機制卻會產(chǎn)生不同的治安治理績效的重要原因。正如Y派出所領(lǐng)導(dǎo)對勤務(wù)模式的調(diào)整一樣，雖然沒有做出根本性得改變，但在“識別適應(yīng)性挑戰(zhàn)”和“把危難的程度保持在一種可以開展適應(yīng)性工作的可承受的范圍內(nèi)”①羅納德·海費茨認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)者（包括沒有正式權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)者）的教育職能體現(xiàn)在識別實際的經(jīng)驗中。識別適應(yīng)性挑戰(zhàn)，即在價值觀中判斷形勢，并且解決隨之而來的問題。把危難的程度保持在一種可以開展適應(yīng)性工作的可承受的范圍內(nèi)，即好比拿壓力鍋做類比，在容器不爆炸的情況下繼續(xù)加熱。參見珍妮特·V.登哈特、羅伯特·B.登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，丁煌譯，中國人民大學(xué)出版社，2016，第147頁。內(nèi)無疑是成功的。