張志文 周定財

(江蘇師范大學(xué)公共管理學(xué)院， 江蘇 徐州 221116)

一、引言

疫情防控屬于公共危機管理的一部分，公共危機管理又是公共行政管理的一個方面。按照公共危機影響后果劃分，最嚴重的公共危機為Ⅰ類，由于I類發(fā)生頻次低，隱蔽性強，是社會發(fā)展階段最容易被忽視的危機事件，以2019年武漢新型肺炎為代表的傳染疫情即為此類，新型肺炎缺乏有效藥物，傳染性強，僅憑地方政府的力量根本無法控制其事態(tài)，是繼SARS事件之后的全國性衛(wèi)生危機，給我國政府的公共行政帶來了巨大挑戰(zhàn)。提高危機意識，居安思危，預(yù)防公共危機，維護好公共利益，提高政府的公共危機管理能力自然而然成為了時代的訴求。

我國正式開始關(guān)注疫情危機是在SARS事件之后，2003年國務(wù)院第7次常務(wù)會議審議通過了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》[1]，2005年國務(wù)院通過了《突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》[2]，公共危機應(yīng)急機制初步建立，2007年《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》[3]的通過，意味著我國的公共危機管理走向法制化。習(xí)近平總書記在召開中央全面深化改革委員會第十二次會議上，將重大疫情防控體制機制列為改革的重要內(nèi)容，要求建立健全重大疫情防控救治體系和機制[4]，將疫情防控與普通公共危機管理相區(qū)別，系統(tǒng)性深入改革疫情防控問題勢在必行。

將武漢疫情防控和SARS疫情危機時我國政府的危機管理績效對比，新時代的疫情防控有著顯著的優(yōu)越性。筆者以政府危機管理的五個指標來說明。其一，制度上，應(yīng)對機制得到了充分重視和進一步細化的完善，更加注重制度的系統(tǒng)性和可操作性。其二，組織層面上，不再是簡單的臨時抽調(diào)組成政府危機管理核心，而是以衛(wèi)健委為組織核心，以中央為領(lǐng)導(dǎo)核心，多部門協(xié)調(diào)。其三，在技術(shù)層面上，方艙醫(yī)院、智能APP、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計、遠程會議、無人機巡邏等技術(shù)得到應(yīng)用，科技進步帶來的福利讓疫情防控更加科學(xué)和安全。其四，資源層面上保障了生活物資供給和重要物資運輸。其五，社會層面上重視疫情防控的知識普及和宣傳，信息暢通，臨時提高了危機期間公眾防控疫情的衛(wèi)生意識。五個層面的顯著優(yōu)勢讓疫情防控邁向了新臺階，但不可否認的是，由于現(xiàn)實狀況的復(fù)雜性，武漢疫情防控期間仍然存在很多問題，給疫情防控帶來了負面影響，完善疫情防控機制，提高新時代政府防控治理能力對我國今后的危機管理發(fā)展具有重要意義。

二、新冠疫情防控的PRRRP五環(huán)節(jié)模型

羅伯特·希斯(Robrt Heath)的4R模式堪稱公共危機管理的經(jīng)典，他將危機管理劃分為縮減、預(yù)備、反應(yīng)和恢復(fù)四個階段。并在每個階段設(shè)置了關(guān)鍵步驟，如縮減階段的風(fēng)險評估，預(yù)備階段的預(yù)警和培訓(xùn)等等，較為綜合地概括了一般性公共危機的應(yīng)對方法[5]。但隨著現(xiàn)代公共危機越來越復(fù)雜，重大危機事件對社會影響的范圍不斷擴大，綜合性和跨區(qū)域成為常態(tài)，自然性和人為性的交疊，4R模式籠統(tǒng)的劃分不足以應(yīng)對具有特殊性和復(fù)雜性的疫情危機。

筆者從系統(tǒng)控制論的角度分析此次疫情。系統(tǒng)理論防控疫情要堅持封閉原則和動態(tài)相關(guān)，把危機管理的各個過程緊密相接，根據(jù)環(huán)境要素的不斷變化，及時反饋疫情防控效果，在相應(yīng)階段實施具體計劃，建立自循環(huán)適應(yīng)系統(tǒng)，根據(jù)這些要求，筆者構(gòu)建了PRRRP五環(huán)節(jié)系統(tǒng)模型。預(yù)防是核心環(huán)節(jié)，充分重視有效預(yù)防在疫情防控中的重大作用，包括預(yù)警、培訓(xùn)和儲備三項基本防控工作內(nèi)容；反應(yīng)環(huán)節(jié)是要對疫情爆發(fā)后快速反應(yīng)，及時采取綜合手段，抑制疫情蔓延。反應(yīng)環(huán)節(jié)要對疫情的情況，自然性特征進行識別，保障信息渠道通暢，讓公眾獲取信息，配合國家有關(guān)部門的快速反應(yīng)，該環(huán)節(jié)包括識別、通訊、執(zhí)行三個具體內(nèi)容；減少環(huán)節(jié)包括計劃、評估、維持，要求始終關(guān)注疫情的情況變化，維持防控政策；恢復(fù)環(huán)節(jié)包含計劃、評估、保障，要在疫情的衰退期，修復(fù)政策帶來的不良影響，保障民生和公民合法權(quán)利不受影響；完善環(huán)節(jié)包括總結(jié)和提高，要善于吸取疫情防控經(jīng)驗，針對防控缺漏完善應(yīng)對機制，提高科學(xué)防控水平。

圖1 PRRRP五環(huán)節(jié)系統(tǒng)模型

PRRRP五環(huán)節(jié)模型的防控思想是以社會系統(tǒng)應(yīng)對自然系統(tǒng)危機。一直以來，強政府弱社會的模式是在特殊危機時期的主要應(yīng)對策略，但是這種應(yīng)對模式在面對范圍廣、隱匿性強、復(fù)雜性高、領(lǐng)域多的疫情危機時，會出現(xiàn)政府心有余而力不足的現(xiàn)象。公眾長久對政府的依賴實則是加大了政府的負擔(dān)。努力滿足公眾心理期望的政府有時反而被公眾不滿。強化社會防控動員和組織建設(shè)，有利于提高社會系統(tǒng)的免疫能力，有利于減輕政府壓力，有利于真正實現(xiàn)有效預(yù)防和社會的良好運行。以政府為核心領(lǐng)導(dǎo)疫情防控工作，集中力量破解突出問題，由一元主體的介入轉(zhuǎn)為多元主體的共同參與，充分調(diào)動社會各階層，不僅能有效整合社會資源，加強政府對社會的領(lǐng)導(dǎo)力，還能減輕政府在特大型危機防控中的壓力，實現(xiàn)無死角防控，是解決疫情防控類問題的有效途徑。

三、新冠疫情防控中凸顯的問題

從疫情影響的范圍來看，武漢疫情為全國性危機，我國行政區(qū)劃眾多，存在地區(qū)防控差異過大的問題；疫情發(fā)生的領(lǐng)域來看，武漢疫情帶來的危機幾乎影響了各個公共領(lǐng)域，公共財政壓力過大，公共政治危機事件頻發(fā)等，錯綜復(fù)雜，給疫情防控工作帶來難題；自然性危機和人為性危機的相互轉(zhuǎn)化值得引起重視。筆者就疫情防控的突出問題進行闡述。

(一)確認疫情不及時和責(zé)任疏漏

預(yù)防原理是安全管理的三原則之一，將人的不安全行為和物的不安全態(tài)在出現(xiàn)危機前及時管控，將損失降到最低是上上之策。有效的預(yù)防能讓危機消弭于無形。預(yù)防的有效措施包括預(yù)警和監(jiān)測。在武漢疫情的初期，武漢有關(guān)衛(wèi)生部門不僅沒有做到及時發(fā)現(xiàn)和及時確認并在第一時間上報，也沒有做好政府不同部門之間的協(xié)調(diào)，疫情“吹哨人”李文亮被當?shù)毓膊块T作為散播謠言的對象，嚴重貽誤了疫情防控戰(zhàn)機，致使病毒在華南海鮮市場外迅速傳播。筆者認為武漢疫情沒能做好預(yù)防的重要原因在于缺乏對非常規(guī)公共危機保持監(jiān)測并以第一時間確認為主要責(zé)任的部門。責(zé)任的不明確就會出現(xiàn)醫(yī)院和衛(wèi)健委下屬部門在延誤上報之后相互推諉再次延誤，對官員來說，逃脫責(zé)任成為了一種下意識行為。

疫情確認的延誤極大地影響了疫情防控工作的成效。

(二)財政不平衡和分配性短缺

軍事領(lǐng)域有個專業(yè)說法是軍事實力的強弱實際是經(jīng)濟能力的比拼。在疫情防控期間，影響政府執(zhí)行力度的重要因素除了責(zé)任意識還有公共財政的狀況。不同行政區(qū)劃的地方政府在公共財政上的支配能力是不一樣的。地區(qū)差異反應(yīng)到社會系統(tǒng)中就是居民個體差異。以江蘇省為例，蘇南地區(qū)的城市發(fā)展較好，公共財政比較寬裕，疫情期間的保障政策非常出色，即便是在鄉(xiāng)村，穩(wěn)定的生活物資供給和醫(yī)療物資發(fā)放讓人民群眾對政府充滿信心。

長期重視公共服務(wù)和擁有寬裕財政的城市在疫情防控工作上有著獨特優(yōu)勢，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)達的城市在應(yīng)用科學(xué)技術(shù)防控中占取先機，但疫情防控好比筑堤防洪，一個指頭的漏洞就可能讓另一個城市成為武漢。所以要充分重視防控網(wǎng)絡(luò)差異造成的缺漏，防控疫情不是拼比政績，也不要讓疫情防控成為各個地方政府的經(jīng)濟戰(zhàn)。

(三)欠缺科學(xué)評估與決策風(fēng)險過高

疫情的突發(fā)和防控的緊急給地方政府帶來了巨大的決策壓力。地方政府對疫情狀況的評估不足將會影響臨時政策的擬定和公共資源的合理分配。疫情防控不僅要把疫情的病患人數(shù)、區(qū)域分布進行評估，還要對公共危機應(yīng)對政策的可行性、資源保障、社會影響以及公眾的承受能力進行有效評估，缺乏評估會加大決策風(fēng)險。決策風(fēng)險過高導(dǎo)致政府官員把很多時間花費在了會議上，不敢拍板，害怕?lián)?zé)?？茖W(xué)評估不足與決策風(fēng)險有著緊密聯(lián)系，疫情本身處于動態(tài)的發(fā)展之中，環(huán)境的變化讓政府官員的臨時決策變得更加困難，無疑使政府面臨決策的巨大考驗。政策擬定的科學(xué)與否與政府疫情防控效果直接掛鉤，與公共資源的損失直接掛鉤。全國各地的很多地區(qū)缺乏對公共危機進行有效評估的機構(gòu)，或者缺少進行評估的意識，在政策擬定時習(xí)慣照搬其他省市的做法，沒有對本地的情況進行實地調(diào)研，對風(fēng)險變化缺乏追蹤機制，容易出現(xiàn)在疫情防控上的不具體不到位等問題，同時制定臨時政策周期過長引起疫情蔓延的弊端值得重視。

(四)自然性和人為性帶來多重危機

疫情給社會系統(tǒng)帶來紊亂，防控疫情的關(guān)鍵一步是穩(wěn)定社會秩序。疫情一般為自然性，新冠疫情病毒缺乏有效藥物，來源不明晰，在人類醫(yī)學(xué)控制能力之外，因此部分公眾對疫情的反應(yīng)顯得很不理智。許多有武漢旅居史的人在明知自己可能攜帶了新型冠狀病毒的情況下，在武漢封城前期抱著沒有感染肺炎的僥幸心理出逃回家。由于交通管制，存在一部分務(wù)工人員出了武漢或湖北但是無法返回家鄉(xiāng)，只能被迫滯留在交通線上，生活和物資得不到有效保障，既危害了公共交通也容易引發(fā)社會事件。少數(shù)回家者既不檢查也不上報，回家之后依然在公共場所聚集，導(dǎo)致了感染的擴散。其中高學(xué)歷的人竟不在少數(shù)。由此可見，特殊時期的自然性危機由于人為性因素會進一步轉(zhuǎn)化，從而加大政府疫情防控的難度。國家在特殊時期，別有用心者利用疫情加劇民眾的慌亂，通過抹黑、謠傳等方式動搖公眾對政府的信心，加大社會系統(tǒng)的無序度以獲取自身的政治利益，將社會公眾的生命安全拋之腦后，武漢疫情期間亂港分子蠱惑醫(yī)護人員罷工，阻撓政府隔離措施，四處散播謠言，人為性的政治危機加劇了社會系統(tǒng)的混亂，疫情防控面臨的環(huán)境更加復(fù)雜。

(五)基層工作失當且流于形式

基層執(zhí)行不當在武漢蔓延至全國的疫情防控工作中十分突出。因為缺乏科學(xué)指導(dǎo)，鄉(xiāng)村地區(qū)的村民為了防控疫情，采取挖斷道路、堆放障礙物阻礙交通的粗暴方式，然而挖斷道路并不能真正阻斷疫情傳播，反而會引起安全隱患，村中發(fā)生火災(zāi)或者有人突發(fā)感染的情況下，就會影響消防、衛(wèi)生等部門的快速反應(yīng)和救助工作的開展。在基層的檢疫工作中，更是出現(xiàn)了打著防疫旗號矯枉過正的亂象。由于基層工作不好做，部分官員將基層工作流于形式，每天上班不足兩小時，疫情防控如同兒戲，慰問工作更像是一種宣傳?；鶎臃揽毓ぷ魅鄙倬邆鋵I(yè)素養(yǎng)和專業(yè)知識的基層人才，缺少規(guī)范的制度保證和專業(yè)的培訓(xùn)。

(六)國際協(xié)作不足導(dǎo)致境外漏洞

全球化加速的21世紀，中國占據(jù)著約為世界人口五分之一的人口數(shù)，中國疫情問題也是世界疫情問題。在此次疫情中，政府一直致力于保障中國民眾的安全和社會系統(tǒng)的穩(wěn)定，對內(nèi)聯(lián)防聯(lián)控，管制力強，措施迅速而有效。全球化時代下國際協(xié)作不足同樣會帶來危機，鉆石公主號游輪事件正是由于國際協(xié)作不足，責(zé)任不明晰，致使游輪只能在海面漂浮，船客得不到有效救助，疫病迅速蔓延。日本政府雖然嚴防了輸入，對內(nèi)盡責(zé)，但是將游輪拒之門外，延誤治療的做法卻損害了自身形象，對外缺乏責(zé)任。鑒于疫情的復(fù)雜性，世界上的各個國家之間應(yīng)該重視疫情防控合作。

四、疫情防控的危機應(yīng)對策略和機制構(gòu)建

辯證看待疫情危機，給全國帶來不良影響的同時也是中國政府提高治理能力，提升社會公信力的良好機遇，是我國政府履行公共職責(zé)，實現(xiàn)更高層次的社會治理的重要路徑。我國應(yīng)該建立健全疫情危機管理和應(yīng)對機制，完善疫情防控網(wǎng)絡(luò)缺漏，化被動為主動，結(jié)合時代發(fā)展，加強國際協(xié)同更好地解決疫情危機。

(一)完善疫情確認機制提高官員責(zé)任意識

優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，健全疫情防控的責(zé)任機制。根據(jù)PPRR四階段模式理論，公共危機管理的第一步為預(yù)防，疫情防控就是要在第一時間確認疫情并發(fā)出預(yù)警，便于政府及時采取措施將社會風(fēng)險和公共損失降到最低。在制度設(shè)計上應(yīng)該減少上報環(huán)節(jié)，爭取寶貴時間，在人員安排上應(yīng)該培養(yǎng)專業(yè)人員，而非僅僅依靠政府各級官員的反應(yīng)。筆者認為應(yīng)該從功能的角度分化出新的部門，該部門以特殊危機監(jiān)測、預(yù)警和處理為主要責(zé)任，擁有信息傳遞給中央部門的特殊權(quán)限。該部門的優(yōu)勢有三點：第一，職能明確負責(zé)特殊公共危機，如核泄漏、生化病毒、疫情傳染等，可謂術(shù)有專攻。第二，以預(yù)警和確認特殊危機為部門職能目標，就不會出現(xiàn)政府官員擔(dān)心政績而瞞報、漏報的現(xiàn)象，保證了信息的準確性。第三，無需層層上報的特殊權(quán)限可以便于中央政府及時了解狀況，保證信息的及時性。在特殊危機時期對比綜合性部門寬泛的職能范圍有著顯著的優(yōu)越性。其次應(yīng)該注重培養(yǎng)政府官員的責(zé)任意識，對瞞報、漏報給予相應(yīng)的政策處罰。對主動及時匯報者給予表彰和鼓勵。落實疫情防控責(zé)任，提高政府的預(yù)防能力。

(二)加強地區(qū)協(xié)同和特殊時期的統(tǒng)一分配

加強國內(nèi)的區(qū)域協(xié)同，建立疫情防控特殊物資的政策分配機制。地區(qū)協(xié)同就是要在疫情防控上加強省際合作、市際合作、縣際合作。在治療疫病上開展協(xié)作，在物資保障和防控工作上做好相互協(xié)調(diào)和信息溝通。公共財政寬裕的地級市可以幫扶公共財政較弱的市縣。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用較好的市應(yīng)該傳授經(jīng)驗，分享技術(shù)，避免出現(xiàn)局部地區(qū)良好，全局差異過大的狀況。在疫情防控階段的物資保障方面，不僅要保障好生活物資更要保障好醫(yī)療物資和和器械的供給，國家要在普通時期戰(zhàn)略儲備物資，以便特殊時期可以迅速投入，緩解市場壓力。重視物資分配環(huán)節(jié)，建立疫情防控特殊保障物資的計劃分配制，由各地政府部門跟據(jù)疫情風(fēng)險級別和當?shù)鼐用袢丝跀?shù)統(tǒng)一發(fā)放，并保持對各省市重要醫(yī)療物資全部環(huán)節(jié)的信息追蹤，構(gòu)建疫情防控網(wǎng)站，公布物資數(shù)量，公開預(yù)約和領(lǐng)取渠道，接受社會監(jiān)督，加強公眾信心。健全疫情防控法制，對特殊時期貪墨國家重要物資、損害公眾利益的官員依法嚴懲。

(三)依靠科學(xué)評估降低臨時政策風(fēng)險

依靠專家學(xué)者，建立疫情防控的科學(xué)評估機制。疫情防控系統(tǒng)而復(fù)雜，單一的學(xué)科很難應(yīng)對疫情防控問題，就需要多學(xué)科的專業(yè)人才對疫情進行有效評估。各地方政府應(yīng)該重視科學(xué)評估在疫情防控中的作用。第一，重視政府內(nèi)部疫情防控職能部門的報告，科學(xué)制定防控政策。第二，重視社會和第三方機構(gòu)的科學(xué)評估，加以研究和借鑒。第三，重視當?shù)乜蒲性核透咝Ｑ芯吭簩σ咔榉揽氐难芯坷碚摵蛨蟾?。第四，重視專業(yè)人才的吸納和培養(yǎng)，咨詢專家學(xué)者的寶貴意見。第五，進行臨時決策要建立規(guī)范的程序，集體決策，避免決策的隨意性，做好臨時決策流程記錄和社會影響的跟蹤，客觀評價臨時決策在政策終結(jié)中的小瑕疵，不讓臨時決策成為官員的心理負擔(dān)。

(四)提高公民防控素養(yǎng)降低人為性風(fēng)險

與中國教育只重視文化考試相比，美國、日本、德國等國家不但重視公共危機管理教育，經(jīng)常開展應(yīng)急教育和安全培訓(xùn)，并且組織社區(qū)、企業(yè)綜合防災(zāi)。我國政府應(yīng)該借鑒他國經(jīng)驗，建立長效的疫情防控知識教育體系。將公共危機意識教育納入課程，加強公眾對疫情的心理承受能力的訓(xùn)練和提高居民防控素養(yǎng)，破除僥幸心理。完善相關(guān)法律，對明知已經(jīng)感染不主動上報，造成他人生命財產(chǎn)損失、阻撓政府管制、散播虛假信息等加劇社會混亂的行為依法處理。政府更要加強對公共信息的獲取，及時了解潛在攜帶病毒人員的流動狀況，不僅要打好城市主戰(zhàn)場的防控戰(zhàn)，還要對交通線、偏僻地區(qū)開展篩查工作，加強多部門合作，快速反應(yīng)，及時控制，及時隔離，避免疫情擴散和隱形風(fēng)險的轉(zhuǎn)移。

(五)規(guī)范基層工作進行績效評估

基層工作需要績效評，建立基層疫情防控的規(guī)范運行機制。由于此次疫情的突發(fā)性，各地的防控工作人員缺口過大只能臨時向社會征集人手，但是基層的志愿者和組織人員文化層次不一，成分復(fù)雜，很多人并不具備疫情防控的專業(yè)素養(yǎng)，過度執(zhí)行管理要求，甚至侵害了公民合法權(quán)利。因此需要規(guī)范防控基層管理人員的行為，制定好規(guī)章制度，征集基層工作人員需要篩選具備一定素養(yǎng)的基層執(zhí)行人員，以承諾書等形式明確界限和責(zé)任，防控工作絕不是可以過度用權(quán)的幌子，對不良工作行為予以記錄，造成人身傷害、他人損失的立即停用，嚴重者可以起訴。政府平時要注重疫情防控的組織訓(xùn)練和知識培訓(xùn)，依靠基層自治制度形成一批穩(wěn)定的基層疫情防控骨干。對政府官員而言，要嚴查基層工作流于形式的問題，健全疫情防控工作的績效評估機制，針對基層工作弄虛作假和避重就輕等問題，可采取突擊檢查、開放公眾檢舉渠道的方式加強工作監(jiān)督。

(六)嚴防境外輸入加強國際合作

嚴格防控境外人員的流動，強化疫情防控的國際協(xié)作機制。應(yīng)該深化國際部門合作，重視交通管控，在火車站、飛機場、港口、汽車站、邊境口實行篩查，第一時間發(fā)現(xiàn)，第一時間隔離，與其他國家開展防控協(xié)作，加強特殊時期的人員流動信息的互通，做好信息登記，了解特殊時期人員流動目的，集中安置，統(tǒng)一接送。地方政府要充分估計應(yīng)對境外輸入的人員和資源儲備，資源緊缺和人手不足的情況可以上報，對境外人員勸返或轉(zhuǎn)移。重視與國際組織的多方協(xié)作，推廣中國防控經(jīng)驗，將疫情防控的有效技術(shù)和產(chǎn)品共享，幫助其他國家解決疫情問題。此外，要重視海外中國籍公民的權(quán)益保障，深化國際合作有利于及時維護中國公民的切身利益，無論是遭到遣返驅(qū)逐、不公正對待等，信息暢通有助于我國提前采取措施，及時應(yīng)對，避免引發(fā)更嚴重的事件，避免國際不良影響。