文| 張曉玲

城市軌道交通運營補(bǔ)貼政策依據(jù)

國家層面政策

國務(wù)院《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2012]64號）明確，通過完善價格補(bǔ)貼機(jī)制，綜合考慮社會承受能力、企業(yè)運營成本和交通供求狀況，完善價格形成機(jī)制，根據(jù)服務(wù)質(zhì)量、運輸距離等因素，建立多層次、差別化的價格體系，增強(qiáng)公共交通吸引力；對實行低票價、減免票、承擔(dān)政府指令性任務(wù)等形成的政策性虧損，以及企業(yè)在技術(shù)改造、節(jié)能減排等方面的投入，地方財政給予適當(dāng)補(bǔ)貼補(bǔ)償。

交通運輸部根據(jù)國發(fā)[2012]64號文件精神制定了相應(yīng)的具體實施意見，提出要完善票制票價和補(bǔ)貼補(bǔ)償制度；對城市公共交通企業(yè)執(zhí)行政府指令的低票價、優(yōu)惠乘車等方面形成的政策性虧損，由城市公共財政給予足額補(bǔ)償；對城市公共交通企業(yè)車輛購置更新、技術(shù)改造等增加的成本，爭取由城市公共財政予以適當(dāng)補(bǔ)貼。

省市政策依據(jù)

國內(nèi)各城市軌道交通所在的?。ㄊ校╆懤m(xù)已出臺對發(fā)展公共交通的支持性政策，如《浙江省城市交通管理若干規(guī)定》（省政府令第316號）明確，城市政府應(yīng)當(dāng)將城市公共交通發(fā)展納入公共財政保障體系，按照國家和省規(guī)定，采取財政、稅收、價格措施，支持和促進(jìn)公共交通的發(fā)展，對實行低票價、減免票等形成的政策性虧損以及企業(yè)在技術(shù)改造、節(jié)能減排等方面的投入給予適當(dāng)補(bǔ)貼、補(bǔ)償。

國內(nèi)城市軌道交通運營補(bǔ)貼模式情況

據(jù)對目前國內(nèi)多家城市軌道交通企業(yè)的調(diào)研，基本上建立起與本市財政能力和軌道交通規(guī)模相適應(yīng)的運營補(bǔ)貼機(jī)制。具體情況如下：

重慶市

截止2019年，重慶市已開通運營軌道交通線路10條，線路總長329公里，車站178座，日均客流300萬人次。重慶市軌道交通財政補(bǔ)貼包括政府購買軌道交通公共服務(wù)補(bǔ)貼和支持城市軌道交通發(fā)展補(bǔ)貼兩方面。政府購買服務(wù)補(bǔ)貼主要是針對特殊群體采取的免費或優(yōu)惠乘坐城市軌道交通工具而減少的票款收入，以及優(yōu)惠換乘而減少的票款收入以及現(xiàn)行票價低于合理成本票價部分；將軌道交通運營企業(yè)的合理成本與平均票價之間的差額，作為政府購買公益性服務(wù)的結(jié)算依據(jù)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整；由市財政直接補(bǔ)貼軌道交通運營企業(yè)，通過年初編制預(yù)算、每季實時預(yù)撥、按季進(jìn)行結(jié)算、年終實行清算的方式進(jìn)行動態(tài)管理。

上海市

截止2019年，上海市已開通運營軌道交通線路17條，線路總長705公里，車站415座，日均運送客流量1063萬人次。上海市按照“分類管理、定額補(bǔ)貼”的原則，制訂了《上海市軌道交通大修和更新改造項目補(bǔ)貼資金管理辦法》。上海市交通港口局會同市財政局確定年度補(bǔ)貼資金金額，負(fù)責(zé)補(bǔ)貼資金計劃審批并實現(xiàn)監(jiān)管。上海市建交委是軌道交通大修和更新改造項目的責(zé)任主體，會同市交通港口局組織審定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和定額，并明確自主維修和指定維修的范圍；負(fù)責(zé)起草標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和定額，編制補(bǔ)貼資金計劃并實施項目全過程管理；軌道交通大修和更新改造項目補(bǔ)貼資金在本市新增機(jī)動車額度拍賣收入中每年予以定額安排。

蘇州市

截止2019年，蘇州市運營軌道交通線路4條，線路總長166 公里，車站135座，日均客流120萬人次。

蘇州市財政設(shè)定考核周期，確定補(bǔ)貼基數(shù)，每三年為一個考核周期；對已運營滿一年半的所有線路，測算三年虧損和資源開發(fā)收益情況，協(xié)商確定補(bǔ)貼基數(shù)；科學(xué)合理區(qū)分軌道集團(tuán)支出性質(zhì)，實行定額補(bǔ)貼與非定額補(bǔ)貼相結(jié)合的辦法；增加開發(fā)任務(wù)，政策上授予物業(yè)開發(fā)權(quán)，加強(qiáng)資源大開發(fā)收益考核；考慮實際情況，設(shè)置調(diào)整機(jī)制；針對目前軌道運營線路不多，經(jīng)驗不足的實際情況，設(shè)置補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制。

南京市

截止2019年，南京市運營軌道交通線路10條，線路總長378 公里，車站174座，日均客流350萬人次。

南京市運營補(bǔ)貼機(jī)制主要通過建立軌道交通發(fā)展專項基金予以保障。軌道基金的來源由財政預(yù)算安排的地鐵建設(shè)專項資金、土地出讓金、市土儲劃撥地鐵土地所取得的凈收益、人防結(jié)建費由市級統(tǒng)籌部分、地鐵企業(yè)向施工單位代征代收的各項稅收以及減免稅費等構(gòu)成。

由市土地國土部門負(fù)責(zé)實施，在土地出讓環(huán)節(jié)產(chǎn)生的收益納入到軌道交通專項基金；市級統(tǒng)一收取的人防費按季從財政專項帳戶中劃入到軌道交通專項基金。

寧波市

截至2019年，寧波市已開通運營線路3條，運營里程96公里，日均客流量60萬人次。

《寧波市軌道交通運營管理辦法》（寧波市人民政府令第206令）規(guī)定，軌道交通運營出現(xiàn)政策性虧損的，由市財政部門會同相關(guān)部門進(jìn)行政策性虧損評估，并根據(jù)評估結(jié)果確定財政補(bǔ)貼額度；在近期規(guī)劃籌資責(zé)任書中明確項目資本金的同時，確定運營虧損由市本級財政承擔(dān)。

在軌道交通開通運營前期，由于運營成本規(guī)制尚未制訂，每年運營虧損補(bǔ)貼暫按實際虧損金額進(jìn)行核定。自2017年起正式制訂規(guī)范的運營成本規(guī)制，對每項成本費用具體構(gòu)成項目均確定合理的規(guī)制值，年終根據(jù)實際成本規(guī)制執(zhí)行情況給予彌補(bǔ)。項目建設(shè)債務(wù)資金的還本付息通過建立軌道交通專項土地收儲制度，明確在地鐵場站周邊500米半徑范圍內(nèi)的地塊作為軌道交通專項收儲籌資地塊，對其出讓收益制訂專項封閉返還機(jī)制。

各城市軌道交通運營補(bǔ)貼模式特點分析

從國內(nèi)上述城市的實際經(jīng)驗來看，目前各地方政府對城市軌道交通的補(bǔ)貼模式，主要有資本性補(bǔ)貼、運營性補(bǔ)貼、資源性補(bǔ)貼三種。其中，資本性補(bǔ)貼可從項目建設(shè)階段開始，采取政府直接投資項目建設(shè)、項目貸款政府付息、政府專項基金投資大架修等方式；運營性補(bǔ)貼是在運營環(huán)節(jié)進(jìn)行直接財政補(bǔ)貼，以及減免稅、電費優(yōu)惠等間接補(bǔ)貼；資源性補(bǔ)貼本質(zhì)上作為一項隱性財政補(bǔ)貼，專項授權(quán)地鐵周邊地塊和地下空間的物業(yè)開發(fā)權(quán)，從而促進(jìn)軌道交通沿線土地與地下空間的協(xié)同發(fā)展，在發(fā)展了沿線物業(yè)的同時也為軌道交通培育了客流，增加城市軌道交通企業(yè)的“造血”能力。

不同城市在不同的發(fā)展階段，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方財政實力的差異，補(bǔ)貼政策、補(bǔ)貼機(jī)制側(cè)重點各有不同：

上海市軌道交通起步較早，目前已形成網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)營的規(guī)模效應(yīng)，地鐵線路長度全國第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，客流量大，軌道交通運營企業(yè)基本實現(xiàn)客運業(yè)務(wù)自我平衡，且經(jīng)過多年運營后，很多線路設(shè)備需要更新改造，因此政府補(bǔ)貼機(jī)制側(cè)重于資本性補(bǔ)貼，主要是大架修、更新改造項目補(bǔ)貼等。

南京市、重慶市處于地鐵建設(shè)運營的第二梯隊，目前基本成網(wǎng)，客流量較大，政府財力一般，資本金比例不高，還本付息壓力大，資本性補(bǔ)貼、運營性補(bǔ)貼、資源性補(bǔ)貼三者并重，多管齊下，共同實現(xiàn)地鐵公司資金平衡。

蘇州處于運營初期，線路尚未形成網(wǎng)絡(luò)化運營，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，城市財力較好，側(cè)重于運營性補(bǔ)貼、資源性補(bǔ)貼。

寧波處于運營初期，線路尚未形成網(wǎng)絡(luò)化運營，城市經(jīng)濟(jì)與財力較好，目前客流量較低，直接運營虧損較大，且已逐步進(jìn)入還本付息階段，補(bǔ)貼方式采用經(jīng)營性補(bǔ)貼與資源性補(bǔ)貼相結(jié)合的模式。

軌道交通運營補(bǔ)貼機(jī)制選擇

各城市軌道交通企業(yè)在建立運營補(bǔ)貼機(jī)制時，可借鑒其他城市的現(xiàn)有模式和成功經(jīng)驗，緊密結(jié)合本市軌道交通發(fā)展規(guī)模，以及城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政承受能力，根據(jù)不同發(fā)展階段，因地制宜、因時制宜，采用差異化的票價、成本規(guī)制配套政策，選擇階段性、差別化、漸進(jìn)實施的補(bǔ)貼機(jī)制。

在軌道交通運營初期，有效分離政策性虧損、經(jīng)營性虧損，側(cè)重經(jīng)營性補(bǔ)貼、資源性補(bǔ)貼

軌道交通運營初期，投入運營線路少，未成網(wǎng)，客流少，采取培養(yǎng)市民乘坐軌道交通習(xí)慣的優(yōu)惠票價，運營虧損大，在建項目多，軌道交通周邊地塊開發(fā)潛力大，該階段側(cè)重經(jīng)營性補(bǔ)貼、資源性補(bǔ)貼。一方面，激發(fā)軌道交通企業(yè)的拓流、降本、增效的積極性。以完全成本的口徑作為成本規(guī)制及財政補(bǔ)貼的范圍，采取科學(xué)的方法選取成本規(guī)制指標(biāo)及成本規(guī)制方法，確定軌道交通成本與收入規(guī)制值，并以此作為確定政府補(bǔ)貼的依據(jù)。另一方面，授予軌道交通企業(yè)沿線、地下空間、周邊土地物業(yè)開發(fā)權(quán)，鼓勵軌道交通企業(yè)與優(yōu)秀的地產(chǎn)開發(fā)商聯(lián)合開發(fā)，大力發(fā)展沿線站點和上蓋綜合物業(yè)開發(fā)。

軌道交通運營發(fā)展期，根據(jù)城市財政實力情況，側(cè)重運營性補(bǔ)貼，兼顧資本性補(bǔ)貼

軌道交通運營發(fā)展期，運營線路比初期有較大增長，但尚未形成成熟的網(wǎng)絡(luò)化運營，客流增幅較大。該階段運營虧損額度巨大，項目陸續(xù)進(jìn)入還款期，還本付息壓力逐漸增大，因此側(cè)重運營性補(bǔ)貼，兼顧資本性補(bǔ)貼。一方面，充分利用軌道交通沿線開發(fā)的綜合物業(yè)帶來的客流放大效應(yīng)，增加客流，促使軌道交通規(guī)模效應(yīng)的盡快形成，統(tǒng)籌考慮政府財政承受能力、社會公眾的票價承受能力。如財政實力雄厚，可繼續(xù)采取強(qiáng)勢的較低票價干預(yù)政策，選擇補(bǔ)貼強(qiáng)度大的成本補(bǔ)償運營性補(bǔ)貼模式。另一方面，制訂符合城市實際的土地出讓金返還、車船使用稅分成、稅費優(yōu)惠等多方面補(bǔ)貼政策，使軌道交通實現(xiàn)資金平衡。

軌道交通運營成熟期，已形成成熟的網(wǎng)絡(luò)化運營，運營已形成規(guī)模效應(yīng)，側(cè)重于資本性補(bǔ)貼，建立資產(chǎn)更新改造后的投資補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制

一方面，強(qiáng)化基準(zhǔn)成本調(diào)價及監(jiān)審機(jī)制，優(yōu)化補(bǔ)貼政策，激勵軌道交通企業(yè)加強(qiáng)成本管理。除特殊群體采取的免費或優(yōu)惠乘坐繼續(xù)予以補(bǔ)貼外，對降本增效產(chǎn)生的優(yōu)化效益，可給與獎勵性補(bǔ)貼。另一方面，運營成熟期，建設(shè)投資還本付息進(jìn)入高峰期，優(yōu)化建設(shè)投資還本付息投資補(bǔ)貼機(jī)制，建立資產(chǎn)更新改造后的投資補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制。