文/尚鴻志

設(shè)計單位和施工單位組成聯(lián)合體，承接工程總承包的建設(shè)項目工程，安全責任誰來承擔？生產(chǎn)安全事故誰來埋單？本文將淺析設(shè)計單位為聯(lián)合體項目牽頭單位的安全生產(chǎn)責任。

2019 年12 月23 日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委印發(fā)了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》（以下簡稱《辦法》），在建設(shè)項目工程領(lǐng)域具有劃時代意義，正式宣告了設(shè)計單位或施工單位單一資質(zhì)承接工程總承包時代的終結(jié)，規(guī)定工程總承包單位應當同時具有與工程規(guī)模相適應的工程設(shè)計資質(zhì)和施工資質(zhì)，或者由具有相應資質(zhì)的設(shè)計單位和施工單位組成聯(lián)合體。

《辦法》自2020 年3 月1 日起施行。但是，幾家歡喜幾家愁。未雨綢繆的企業(yè)在政策文件發(fā)布之前就提前謀劃布局，通過申請或市場化手段取得了相應的設(shè)計或施工資質(zhì)，而對于沒有準備的設(shè)計單位、施工單位則是晴天霹靂，經(jīng)營業(yè)務(wù)將受到嚴重影響，只能退而求其次，設(shè)計單位和施工單位組成聯(lián)合體，一邊在市場上摸爬滾打，一邊積蓄實力，待機而動，取得資質(zhì)。

《辦法》必然催生一大批聯(lián)合體形式承接工程總承包的建設(shè)項目工程，那么安全責任誰來承擔？生產(chǎn)安全事故誰來埋單？《辦法》第十條第二款規(guī)定，設(shè)計單位和施工單位組成聯(lián)合體的，應當根據(jù)項目的特點和復雜程度，合理確定牽頭單位，并在聯(lián)合體協(xié)議中明確聯(lián)合體成員單位的責任和權(quán)利。聯(lián)合體各方應當共同與建設(shè)單位簽訂工程總承包合同，就工程總承包項目承擔連帶責任。

中國城建院承建的古雷港工業(yè)廢棄物處置場投資建設(shè)-移交項目

之前憑借設(shè)計資質(zhì)優(yōu)勢，聯(lián)合施工單位中標工程總承包項目的設(shè)計單位，通常理直氣壯地只負責設(shè)計或設(shè)計管理，施工則由施工單位全權(quán)負責，其自認為“與我無關(guān)”“我只收取管理費”，這下行不通了，設(shè)計單位必須參與施工管理，承擔安全生產(chǎn)責任。并且，只收管理費而不參與項目施工管理的情形早前也被住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部文件認定為“違法轉(zhuǎn)包”。

對于聯(lián)合體在法律層面的表述，最早的是《招標投標法》第三十一條和《建筑法》第二十七條。《招標投標法》第三十一條表述為：兩個以上法人或者其他組織可以組成一個聯(lián)合體，以一個投標人的身份共同投標?！督ㄖā返诙邨l表述為：大型建筑工程或者結(jié)構(gòu)復雜的建筑工程，可以由兩個以上的承包單位聯(lián)合共同承包。共同承包的各方對承包合同的履行承擔連帶責任。由此可見，聯(lián)合體是一個臨時性的組織，不具有法人資格。類似于“合伙企業(yè)”的性質(zhì)，共同承擔法律責任，當然也包括安全生產(chǎn)責任。

中國城建院安全生產(chǎn)委員會會議

聯(lián)合體的約定

兩個或兩個以上單位組成聯(lián)合體，增強了投標競爭能力，分散了聯(lián)合體各方的投標風險，彌補了有關(guān)各方技術(shù)力量的相對不足，提高了共同承擔的項目完工的可靠性。

既然要聯(lián)合，必然有一個協(xié)議，一般情況，招標單位如果接受聯(lián)合體投標，在招標文件的附件中就有聯(lián)合體協(xié)議的范本，而且，聯(lián)合體成員單位改動范本的可能性非常小，換句話說，必須遵守招標單位事先規(guī)定的“游戲規(guī)則”，設(shè)計單位和施工單位能自由約定的事項非常少。

聯(lián)合體協(xié)議通常很簡單，內(nèi)容主要包括聯(lián)合體牽頭方、成員單位條款，聯(lián)合體內(nèi)部雙方的權(quán)利義務(wù)等條款。在牽頭方條款里會明確牽頭單位代表聯(lián)合體對合同執(zhí)行過程中的全部事宜總體負責。包括但不限于負責工程質(zhì)量、安全、進度、專業(yè)分包，接受發(fā)包人指令、指示和通知，與發(fā)包人聯(lián)系和溝通，接收工程價款，協(xié)商合同變更事宜等。

在聯(lián)合體內(nèi)部的權(quán)利義務(wù)條款里會明確各自的分工和職責范圍。但發(fā)生合同違約責任事件，責任方拒不承擔違約責任和賠償損失時，在業(yè)主追究并由聯(lián)合體牽頭人承擔責任后，聯(lián)合體牽頭人將按照本協(xié)議，有權(quán)追究責任方的過錯，并要求其進行賠償。

施工中如因一方原因出現(xiàn)工期延誤、質(zhì)量及安全事故，該方應承擔全部責任，并承擔由此發(fā)生的一切費用。值得注意的是，這只是聯(lián)合體內(nèi)部的約定，如果發(fā)生承擔對外責任的情況，雙方應當共同承擔。也就是說共同承包的各方對承包合同的履行承擔連帶責任。

為便于探討，本文對聯(lián)合體作必要的限定，特指設(shè)計單位和施工單位組成的聯(lián)合體，而且牽頭單位為設(shè)計單位。

聯(lián)合體的生產(chǎn)安全責任

首先，從國家法律層面來看，《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的法律責任主體為生產(chǎn)經(jīng)營單位，而《建筑法》中又分別規(guī)定了建設(shè)單位、發(fā)包單位和承包單位的安全責任；《建設(shè)工程安全管理條例》（國務(wù)院令第 393 號）用列舉的方式分別規(guī)定了建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位及其他與建設(shè)工程安全生產(chǎn)有關(guān)的單位的安全責任。

從以上法律法規(guī)的規(guī)定來看，工程總承包項目各參建單位的安全責任基本上是清楚的，但這種涇渭分明的責任劃分并不適用于聯(lián)合體中的設(shè)計單位、施工單位，原因在于不能僅僅從資質(zhì)和工作內(nèi)容而簡單地去認定，聯(lián)合體中的任何一方都應當同等地對工程總承包項目負責，因為在工程總承包項目利潤分配中，早已超越了各自的單純角色所應得的利潤，因而，應當承擔起管理的責任。發(fā)生生產(chǎn)安全事故也應當承擔高于各自資質(zhì)和工作范圍的責任。

安全生產(chǎn)的責任比較特殊，涉及民事責任、行政責任和刑事責任3 個方面，以下分別探討。

民事責任

民事責任主要是損害賠償責任，現(xiàn)行的法律依據(jù)有《民法通則》《侵權(quán)責任法》等，但這兩部法律已被2020 年5 月28 全國人民代表大會通過的《中華人民共和國民法典》吸收，自2021 年1 月1 日起施行。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域來說，主要是發(fā)生生產(chǎn)安全事故后對事故受害方（包括單位和個人）進行的賠償責任和經(jīng)濟損失的承擔。聯(lián)合體既然是連帶責任，事故受害方可以向任意一方主張賠償權(quán)利。就對外賠償義務(wù)而言，牽頭方和成員單位的法律地位、責任是一致的。當然根據(jù)聯(lián)合體協(xié)議，無過錯一方可以向另一方追償損失。

行政責任

行政責任是通過行政執(zhí)法主體對安全生產(chǎn)違法行為或事故責任方進行處罰懲戒實現(xiàn)的。由于安全生產(chǎn)相關(guān)的法律法規(guī)體系龐大，所涉及的行政責任處罰的相對人也最為廣泛，包括生產(chǎn)經(jīng)營單位，也包括生產(chǎn)經(jīng)營單位負有管理責任的人員及從業(yè)人員。

行政責任主要有罰款、停產(chǎn)停業(yè)整頓、吊銷資質(zhì)及紀律處分（國有體制）。行政責任有賴于事故調(diào)查的結(jié)果，從近幾年一些特別重大事故，例如《江西豐城電廠“11·24”坍塌事故調(diào)查報告》的調(diào)查結(jié)果來看，行政責任是按照建設(shè)單位、總承包單位、施工單位、監(jiān)理單位以及其他參與建設(shè)的單位分別進行追責，追責的主要依據(jù)是企業(yè)是否履行了安全生產(chǎn)主體責任，項目部是否建立并履行了安全生產(chǎn)責任制，各崗位是否按照“一崗雙責”盡到管理責任。

如此一來，行政責任不會受聯(lián)合體形式的限制，任何一方都可能因未盡到管理責任而被追責。但并不意味著，聯(lián)合體牽頭單位和成員單位的安全生產(chǎn)責任是完全一樣的、同等的，畢竟施工活動，作為設(shè)計單位牽頭方參與較少，事故直接責任多數(shù)是由施工單位的施工活動造成的。

“安全生產(chǎn)月”動員大會上項目管理人員簽名活動

與此同時，聯(lián)合體的牽頭單位在項目建設(shè)過程中具有實際管理權(quán)、決策權(quán)、指揮權(quán)、資源調(diào)動權(quán)等，調(diào)查組在調(diào)查過程中也會予以酌情考慮，不能一概而論。

刑事責任

我國《刑法》第134 至137 條及第139 條對生產(chǎn)安全犯罪作了規(guī)定，生產(chǎn)安全犯罪的主要罪名有重大責任事故罪，強令違章冒險作業(yè)罪，重大勞動安全事故罪，大型群眾性活動重大安全事故罪，危險物品肇事罪，工程重大安全事故罪，消防責任事故罪；不報、謊報安全事故罪。

根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，以上犯罪主體包括對生產(chǎn)、作業(yè)負有組織、指揮或者管理職責的負責人、管理人員、實際控制人、投資人等人員，以及直接從事生產(chǎn)、作業(yè)的人員。

由此可見，生產(chǎn)安全犯罪主體是自然人，單位不在犯罪主體之列。設(shè)計單位與施工單位在生產(chǎn)安全刑事犯罪方面的區(qū)分是沒有意義的。關(guān)鍵在于造成生產(chǎn)安全事故的設(shè)計單位和施工單位的人員是否是對事故負責的上述人員。

綜上所述，設(shè)計單位和施工單位聯(lián)合體執(zhí)行總承包項目的安全責任法律沒有作出規(guī)定。通過我們的分析可以得出如下結(jié)論：民事責任連帶且從約定，行政責任分別承擔，刑事責任不問（犯罪主體明確，具體案件具體分析）。

因此，在提倡以人為本，安全發(fā)展的今天，聯(lián)合體項目的牽頭單位、成員單位在安全生產(chǎn)上都要摒棄內(nèi)部分工的狹隘思維，不分你我，共同積極落實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任，項目部的各崗位都要按照“一崗雙責”“管工作必須管安全”的要求履行職責，形成齊抓共管，共同“消除事故隱患 筑牢安全防線”，有效防止生產(chǎn)安全事故，惟其如此，才能“盡職照單免責”。