文/本刊記者 趙原

中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院安全生產(chǎn)理論與法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)研究所所長曾明榮

《全國安全生產(chǎn)專項整治三年行動計劃》（以下簡稱《三年行動計劃》）指出：落實企業(yè)主要負(fù)責(zé)人責(zé)任。企業(yè)法定代表人、實際控制人等主要負(fù)責(zé)人要強化落實第一責(zé)任人法定責(zé)任，牢固樹立安全發(fā)展理念，帶頭執(zhí)行安全生產(chǎn)法律法規(guī)和規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)，加強全員、全過程、全方位安全生產(chǎn)管理，做到安全責(zé)任、安全管理、安全投入、安全培訓(xùn)、應(yīng)急救援“五到位”。在安全生產(chǎn)關(guān)鍵時間節(jié)點要在崗在位、盯守現(xiàn)場，確保安全。

那么，企業(yè)主要負(fù)責(zé)人安全責(zé)任的法律職責(zé)邊界在哪里？如何具體落實企業(yè)主要負(fù)責(zé)人責(zé)任？為此，本刊記者對中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院安全生產(chǎn)理論與法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)研究所所長曾明榮進(jìn)行了專訪。

記者（以下簡稱“記”）：《三年行動計劃》特別提到了落實企業(yè)主要負(fù)責(zé)人責(zé)任。請您介紹一下，近年來發(fā)生的典型事故中，給您印象最深的企業(yè)主要負(fù)責(zé)人受到處理的案例。

曾明榮（以下簡稱“曾”）：有2起事故給我留下了深刻印象：第一起，臺州天臺足馨堂足浴中心“2·5”重大火災(zāi)事故。2017 年2 月5 日17時20 分許，浙江省臺州市天臺縣足馨堂足浴中心（簡稱“足馨堂”）發(fā)生火災(zāi)，事故共造成18 人死亡，18人受傷。事故調(diào)查報告指出，這是一起重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故。事故間接原因是足馨堂安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實。主要表現(xiàn)為：以弄虛作假方式通過消防審批許可；無視消防法律法規(guī)規(guī)定和竣工驗收備案抽查整改要求，擅自將汗蒸房恢復(fù)功能投入使用，導(dǎo)致經(jīng)營場所存在重大火災(zāi)隱患；內(nèi)部管理混亂，消防安全責(zé)任和規(guī)章制度不落實，未明確消防安全管理人員，未按規(guī)定開展日常檢查、事故隱患排查，也未對員工進(jìn)行消防安全知識培訓(xùn)和應(yīng)急疏散演練。該起事故追究了足馨堂法定代表人、第一大股東在內(nèi)的多名主要負(fù)責(zé)人的刑事責(zé)任。

第二起，中國化工集團(tuán)盛華化工公司“11·28”重大爆燃事故。2018 年11 月28 日0 時40 分55 秒，位于河北張家口望山循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園區(qū)的中國化工集團(tuán)河北盛華化工有限公司（簡稱“盛華化工公司”）氯乙烯泄漏擴散至廠外區(qū)域，遇火源發(fā)生爆燃。事故調(diào)查報告指出，這是一起重大危險化學(xué)品爆燃責(zé)任事故。事故間接原因是盛華化工公司安全管理混亂，安全投入不足，教育培訓(xùn)不到位，風(fēng)險管控能力不足，應(yīng)急處置能力差，生產(chǎn)組織機構(gòu)設(shè)置不合理，隱患排查治理不到位。其中有一條是主要負(fù)責(zé)人及重要部門負(fù)責(zé)人長期不在公司，勞動紀(jì)律渙散。調(diào)查報告建議對盛華化工公司法定代表人、董事長、總經(jīng)理在內(nèi)的主要負(fù)責(zé)人依法立案偵查并采取刑事強制措施、給予黨紀(jì)政紀(jì)處分等。

記：從諸多的事故案例中，可以總結(jié)出，企業(yè)主要負(fù)責(zé)人在落實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任中扮演的是什么角色？應(yīng)該起到什么作用？應(yīng)該盡到哪些法律責(zé)任？

曾：《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》明確規(guī)定：企業(yè)主要負(fù)責(zé)人對本單位的安全生產(chǎn)、職業(yè)病防治工作全面負(fù)責(zé)。特別指出企業(yè)主要負(fù)責(zé)人“全面負(fù)責(zé)”，這意味著，企業(yè)主要負(fù)責(zé)人在管理生產(chǎn)經(jīng)營活動的同時，必須負(fù)責(zé)管理安全生產(chǎn)工作，認(rèn)真貫徹執(zhí)行國家有關(guān)安全生產(chǎn)的法律法規(guī)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，在計劃、布置、檢查、總結(jié)、評比生產(chǎn)經(jīng)營的時候，同時計劃、布置、檢查、總結(jié)、評比安全生產(chǎn)工作。

同時，《安全生產(chǎn)法》也明確企業(yè)主要負(fù)責(zé)人應(yīng)履行好7 項法定職責(zé)，主要包括：

①擔(dān)責(zé)，即建立、健全本單位安全生產(chǎn)責(zé)任制；②建制，即組織制定本單位安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程；③教育，即組織制定并實施本單位安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)計劃；④投入，即保證本單位安全生產(chǎn)投入的有效實施；⑤除患，即督促、檢查安全生產(chǎn)工作，及時消除事故隱患；⑥應(yīng)急，即組織制定并實施本單位的事故應(yīng)急救援預(yù)案；⑦報告，即及時、如實報告生產(chǎn)安全事故。

既然是法定職責(zé)，那么，未能有效履行，就要接受相應(yīng)的法律處罰?！栋踩a(chǎn)法》規(guī)定，企業(yè)主要負(fù)責(zé)人未履行上述7 項法定職責(zé)的，首先責(zé)令限期改正；逾期未改正的，處2 萬元以上5 萬元以下罰款，責(zé)令生產(chǎn)經(jīng)營單位停產(chǎn)停業(yè)整頓。

其次，若因企業(yè)主要負(fù)責(zé)人未履行法定職責(zé)，導(dǎo)致發(fā)生生產(chǎn)安全事故的，給予撤職處分；構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任。

第三，企業(yè)主要負(fù)責(zé)人受刑事處罰或者撤職處分的，自刑罰執(zhí)行完畢或者受處分之日起，5 年內(nèi)不得擔(dān)任任何生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人；對重大、特別重大生產(chǎn)安全事故負(fù)有責(zé)任的，終身不得擔(dān)任本行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人。

第四，企業(yè)主要負(fù)責(zé)人因未履行法定職責(zé)而導(dǎo)致發(fā)生生產(chǎn)安全事故的，還需接受相應(yīng)的罰款，具體為：發(fā)生一般事故的，處上一年年收入30%的罰款；發(fā)生較大事故的，處上一年年收入40%的罰款；發(fā)生重大事故的，處上一年年收入60%的罰款；發(fā)生特別重大事故的，處上一年年收入80%的罰款。

記：目前，關(guān)于企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的安全生產(chǎn)法律職責(zé)邊界，有哪些爭議？產(chǎn)生爭議的原因是什么？

曾：誠如前文所述，《安全生產(chǎn)法》明確規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負(fù)責(zé)人對本單位安全生產(chǎn)全面負(fù)責(zé)（見《安全生產(chǎn)法》第五條），同時必須履行7 項法定職責(zé)（《安全生產(chǎn)法》第十八條）。這些要求是明確的，但對條文中的一些名詞術(shù)語，存在理解與認(rèn)識的分歧。

例如，一般而言，生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負(fù)責(zé)人，主要指法定代表人、董事長、總經(jīng)理、實際控制人。但是，因生產(chǎn)經(jīng)營單位的法律組織形式不同，其主要負(fù)責(zé)人也有所不同。那么，生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負(fù)責(zé)人到底指誰？當(dāng)一個企業(yè)中，法定代表人、董事長、總經(jīng)理、實際控制人分別由不同人員擔(dān)任時，他們之間的安全責(zé)任特別是7 項法定職責(zé)如何劃分、如何界定、如何評判是否落實到位？

此外，既然主要負(fù)責(zé)人對本單位安全生產(chǎn)工作全面負(fù)責(zé)，那么在履行好7 項法定職責(zé)之外，到底還需履行哪些具體的安全職責(zé)，才可盡到“全面負(fù)責(zé)”之職……

深究這些分歧的背后，其實既涉及安全生產(chǎn)基本名詞術(shù)語的定義與解釋，也涉及關(guān)于安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的理念與認(rèn)識，而這些都還需進(jìn)一步強化安全生產(chǎn)基本理論研究。

記：三年行動計劃中明確，從安全責(zé)任、安全管理、安全投入、安全培訓(xùn)、應(yīng)急救援5 個方面，落實企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。您建議企業(yè)該如何入手落實5 方面的工作要求？

曾：習(xí)近平總書記強調(diào)：“什么是最嚴(yán)格？就是要落實責(zé)任。要把安全責(zé)任落實到崗位、落實到人頭?！薄八衅髽I(yè)都必須認(rèn)真履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任，善于發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，采取有力措施，做到安全責(zé)任到位、安全投入到位、安全培訓(xùn)到位、安全管理到位、應(yīng)急救援到位?！?/p>

那么如何確保這“五到位”呢？

首先，安全責(zé)任鏈條要嚴(yán)密。安全生產(chǎn)責(zé)任制應(yīng)形成“橫向到邊、縱向到底”的網(wǎng)絡(luò)，涵蓋企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層、管理層、車間、班組和基層崗位所有人員，明確各自的具體職責(zé)、責(zé)任區(qū)域、考核標(biāo)準(zhǔn)。每年組織逐級簽訂安全生產(chǎn)責(zé)任書，明確責(zé)任目標(biāo)，納入各層級業(yè)績考核體系。一般至少1 次/年組織對各層級安全生產(chǎn)責(zé)任書完成情況進(jìn)行考核獎懲；此外，可要求將安全生產(chǎn)履責(zé)情況納入企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部年度述職報告。

其次，安全管理制度要完備。一方面，應(yīng)建立健全安全生產(chǎn)規(guī)章制度，并結(jié)合本企業(yè)生產(chǎn)工藝、作業(yè)任務(wù)特點以及崗位作業(yè)安全風(fēng)險，編制齊全適用的崗位安全生產(chǎn)操作規(guī)程，發(fā)放到相關(guān)崗位員工，要求嚴(yán)格執(zhí)行。另一方面，安全生產(chǎn)規(guī)章制度、操作規(guī)程應(yīng)覆蓋企業(yè)涉及的主要事故風(fēng)險；每年至少一次對照法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的變更情況，檢查制度流程的有效性、落實情況，在實操中，可結(jié)合合規(guī)性評審一并實施。

第三，安全投入要充足。明確安全生產(chǎn)費用支出目錄，將安全生產(chǎn)相關(guān)費用在財務(wù)目錄中單獨列支；將安全生產(chǎn)投入納入企業(yè)年度預(yù)算管理，確保安全培訓(xùn)、隱患排查治理、應(yīng)急物資配備等所需經(jīng)費；保障預(yù)算滿足年度安全生產(chǎn)工作的需要并有效實施。

第四，安全培訓(xùn)要全員。組織制定并實施安全生產(chǎn)培訓(xùn)計劃，培訓(xùn)對象應(yīng)覆蓋各級管理者和基層員工，做到培訓(xùn)的全員性；建立包括分管負(fù)責(zé)人、安全管理人員、特種作業(yè)人員及新員工等的安全生產(chǎn)培訓(xùn)檔案，做到培訓(xùn)記錄可查性；按要求參加政府部門和上級單位組織的安全管理資格培訓(xùn)，做到人員資格的合規(guī)性。

第五，應(yīng)急救援要實用。在開展安全風(fēng)險評估和應(yīng)急資源調(diào)查的基礎(chǔ)上，建立生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案體系，應(yīng)急預(yù)案應(yīng)覆蓋企業(yè)主要事故風(fēng)險；針對安全風(fēng)險較大的重點場所（設(shè)施）制定現(xiàn)場處置方案，編制重點崗位、人員應(yīng)急處置卡；組織配備事故應(yīng)急所需的應(yīng)急物資，建立臺賬；每年至少1 ～2 次組織實施應(yīng)急演練；若發(fā)生生產(chǎn)安全事故，應(yīng)在1 小時內(nèi)如實上報，并及時上報重大事項。

記：除了上述“五到位”之外，還有哪些工作是值得關(guān)注的？

曾：2020 年4 月28 日，國務(wù)院安委會正式印發(fā)了《全國安全生產(chǎn)專項整治三年行動計劃》，并將落實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任作為2 個專題之一。作為企業(yè)主要負(fù)責(zé)人，建議緊密圍繞這7 項法定職責(zé)，做實做深做細(xì)。具體來說，除了上述“五到位”之外，還應(yīng)做好以下2 件事：

一是建立強有力的安全管理組織體系。這是解決“有人干”的問題。企業(yè)應(yīng)落實安全生產(chǎn)組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，成立安全生產(chǎn)委員會，明確分管安全生產(chǎn)的負(fù)責(zé)人；依據(jù)《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，設(shè)置安全生產(chǎn)管理機構(gòu)，或配備相應(yīng)的專兼職安全生產(chǎn)管理人員；配備注冊安全工程師，建立健全從管理機構(gòu)到基層班組的安全管理網(wǎng)絡(luò)。

二是建立常態(tài)化的隱患排查治理機制。企業(yè)應(yīng)建立隱患排查治理制度，落實從主要負(fù)責(zé)人到每位從業(yè)人員的隱患排查治理和防控責(zé)任制；作為企業(yè)主要負(fù)責(zé)人，定期（一般至少1次/年）帶隊進(jìn)行安全檢查，重點查關(guān)鍵設(shè)備設(shè)施、重大風(fēng)險源；對于排查出的重大隱患，按“五落實”要求組織研究制定重大隱患治理方案，并實施治理。

記：《三年行動計劃》中，將如何通過專項整治考察和改善企業(yè)主要負(fù)責(zé)人對安全生產(chǎn)主體責(zé)任的落實情況？

曾：落實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任既是一個“老”話題，也是一個永恒話題。安全風(fēng)險源于企業(yè)的物料裝置之內(nèi)，隱患產(chǎn)生于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營過程之中，因而企業(yè)要生存、要發(fā)展、要進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動，就必須把安全生產(chǎn)這個責(zé)任牢牢地扛在肩上，加強安全管理，提高防風(fēng)險、治隱患的能力，切實保障員工的安全與健康。

此次為期3 年的全國安全生產(chǎn)專項整治，其目的之一就是推動解決安全生產(chǎn)責(zé)任和管理制度不落實等突出問題。而落實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，重點就是要把企業(yè)主要負(fù)責(zé)人推到第一線，讓他們親自抓部署、親自抓落實，向高標(biāo)準(zhǔn)看齊，向零事故、零傷亡努力，做到真查、真改、真落實。對此，在這次專項整治活動中，應(yīng)著重抓好以下3 個方面：

第一，注重思想引領(lǐng)，筑牢紅線意識。這次把全面系統(tǒng)學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于安全生產(chǎn)重要論述作為三年行動的第一個專題，就是要推動各類企業(yè)主要負(fù)責(zé)人，切實樹立安全發(fā)展理念，筑牢安全紅線意識，統(tǒng)籌處理生產(chǎn)經(jīng)營與安全生產(chǎn)的關(guān)系，任何時候都要把人民群眾的生命安全和身體健康放在第一位。

第二，注重風(fēng)險治理，筑牢安全防線。安全管理實際就是管控風(fēng)險，這次專項整治就是要求各類企業(yè)全面排查、認(rèn)真辨識、科學(xué)評估各項安全風(fēng)險，無論是現(xiàn)有的或固有的，還是潛在的或未來的，從而制定科學(xué)有效的防控措施，做到底數(shù)清、情況明、措施實。企業(yè)主要負(fù)責(zé)人應(yīng)建立完善風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防工作機制，切實把客觀存在的風(fēng)險管控好，把生產(chǎn)中出現(xiàn)的隱患治理好，做到自查自改自報，做好常態(tài)化管理，防止漏管失控。

第三，注重制度建設(shè)，筑牢長效機制。要從風(fēng)險隱患排查治理中把握規(guī)律特點，圍繞怎么樣“從根本上消除事故隱患”來思考，圍繞怎么樣從規(guī)章制度上進(jìn)行系統(tǒng)化、根本性治理，這是最重要的，也是各類企業(yè)特別是企業(yè)主要負(fù)責(zé)人最需要動腦筋、下功夫的。必須立足于解決深層次的矛盾和問題，著眼于制度的健全，形成安全生產(chǎn)的長效機制。