胡虹 王子同 燕艷

[摘要]政府投資基金在發(fā)揮國家產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)科技創(chuàng)新、落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策、扶持中小微企業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面具有積極、重要的作用。本文在介紹政府投資基金相關(guān)概念的基礎(chǔ)上，分析政府投資基金實(shí)際運(yùn)營過程中存在的問題，提出進(jìn)一步優(yōu)化和完善政府投資基金發(fā)展策略。

[關(guān)鍵詞]政府投資 ? ?基金 ? ?發(fā)展 ? ?策略

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新時(shí)代，重大戰(zhàn)略疊加效應(yīng)不斷增強(qiáng)，國家自主創(chuàng)新示范區(qū)等國家戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略平臺(tái)相繼落地，帶來巨大的發(fā)展機(jī)遇和改革紅利。經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開金融投資支持，政府投資基金作為國內(nèi)外廣泛采用的政府投融資工具之一，作用巨大。而有效地規(guī)范和促進(jìn)政府投資基金發(fā)展、進(jìn)一步提高政府投資基金配置效率、發(fā)揮投資基金杠桿作用，是目前亟待解決的關(guān)鍵問題。

一、政府投資基金的相關(guān)概念

（一）政府投資基金的界定

1.基本概念。2015年以前，對(duì)于政府出資或參與出資設(shè)立的各類投資基金，實(shí)務(wù)中稱謂較多，有的統(tǒng)稱“政府引導(dǎo)基金”;有的根據(jù)功能定位稱為“科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”“國家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金”“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”等;有的由于主管部門不同，稱謂各有側(cè)重，以財(cái)政部門規(guī)范為主的一般稱作“政府投資基金”，而以發(fā)改部門規(guī)范為主的一般稱作“政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金”。雖然“政府引導(dǎo)基金”的提法較為普遍，但目前法律法規(guī)中并未明確定義，而這一提法的問題在于過于突出“引導(dǎo)性”而容易使人忽視基金本身“市場性”的投資特點(diǎn)。隨著2015年財(cái)政部《政府投資基金暫行管理辦法》（以下簡稱財(cái)政部《暫行辦法》）的出臺(tái)，以“政府投資基金”的專稱替代了“政府引導(dǎo)基金”的提法，同時(shí)將其界定為“由各級(jí)政府通過預(yù)算安排，以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)社會(huì)各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金”。

2.法律性質(zhì)。根據(jù)財(cái)政部《暫行辦法》的定義，政府投資基金具有以下法律性質(zhì)：一是屬于基金，應(yīng)當(dāng)滿足證券投資基金法等法律法規(guī)對(duì)于“一般基金”的募、投、管、退的要求，尤其是禁止性規(guī)定;二是由于證券投資基金具有資金來源和管理目的的特殊性，應(yīng)當(dāng)符合對(duì)其的特別規(guī)定和國家產(chǎn)業(yè)政策要求;三是其出資來自財(cái)政資金，涉及國有資產(chǎn)的運(yùn)作管理，其基金管理效果要定期接受有關(guān)部門的績效考核評(píng)價(jià)，這也意味著政府投資基金不能與一般基金一概而論，政府投資基金需具備“市場化”和“引導(dǎo)性”的雙重特點(diǎn)。

3.基金分類。根據(jù)投資方向和產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)不同，我國政府投資基金分為三類，即創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、天使投資引導(dǎo)基金。從廣義上來講，由政府財(cái)政出資設(shè)立的科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、國家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、天使投資基金等，都符合政府投資基金的主要特點(diǎn)，只是在出資層級(jí)、功能定位、投資方向、主管部門、資金來源以及基金管理具體要求等方面存在差異。比如，科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金主要用于引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)向初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)進(jìn)行投資，其資金來源除了中央財(cái)政科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金外，還有來自被投企業(yè)回收資金和社會(huì)捐贈(zèng)資金等其他渠道。

（二）政府投資基金的主要特征

1. 以“政策性”或“引導(dǎo)性”為前提。政府投資基金有別于純粹市場化運(yùn)作的基金，有其天然使命和功能定位。國務(wù)院辦公廳于2008年發(fā)布的關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》詳細(xì)定義了政府引導(dǎo)基金，另外，文中明確“事先通過公司章程或有限合伙協(xié)議約定引導(dǎo)基金的優(yōu)先分配權(quán)和優(yōu)先清償權(quán)，以最大限度控制引導(dǎo)基金的資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)”，相當(dāng)于變相默許了引導(dǎo)基金以“明股實(shí)債”的方式運(yùn)作，可見，政府引導(dǎo)基金是在經(jīng)濟(jì)下行壓力下實(shí)施的一項(xiàng)積極的財(cái)政政策。政府投資基金的部分或者全部出資來自政府財(cái)政，該部分政府出資納入預(yù)算管理，由財(cái)政部門根據(jù)本級(jí)政府授權(quán)，按照法律規(guī)定和基金合同等約定履行出資人職責(zé)。從投資領(lǐng)域看，政府投資基金主要投向市場機(jī)制難以充分有效發(fā)揮資源配置作用的社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域，或是市場資源配置尚不均衡的中小微企業(yè)種子期或初創(chuàng)期，或是與國家重要發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策緊密相關(guān)，或是直接涉及國家安全等領(lǐng)域;從投資目的看，政府投資基金不以盈利為主要目的，立足于為當(dāng)前制度或產(chǎn)業(yè)補(bǔ)足短板，具有扶持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、落實(shí)國家戰(zhàn)略規(guī)劃或重要產(chǎn)業(yè)政策以及吸引社會(huì)資本等多重目的。

2. 以“市場化”運(yùn)作為模式。政府投資基金雖然有政府財(cái)政出資參與，但仍應(yīng)當(dāng)遵循基金運(yùn)作的一般規(guī)律。所謂“市場化”應(yīng)尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和基金管理流程，從募集、設(shè)立、投資、管理、退出等各主要環(huán)節(jié)，盡可能地調(diào)動(dòng)和充分發(fā)揮市場配置資源作用，設(shè)立市場化基金運(yùn)作實(shí)體，明確出資人、管理人和托管人等各方權(quán)責(zé)，強(qiáng)調(diào)“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”，信守契約精神。

3. 以發(fā)揮杠桿效應(yīng)為目標(biāo)。政府投資基金除了應(yīng)當(dāng)發(fā)揮引導(dǎo)效應(yīng)之外，還要發(fā)揮政府資金杠桿放大效應(yīng)。杠桿效用發(fā)揮情況是衡量政府投資基金運(yùn)營效率的關(guān)鍵性指標(biāo)，是分散投融資風(fēng)險(xiǎn)的客觀需要，是提高政府財(cái)政資金運(yùn)用效率的必然要求。設(shè)立政府投資基金的初衷和目標(biāo)之一，就是通過投入財(cái)政性資金，吸引社會(huì)資本進(jìn)入國家政策導(dǎo)向領(lǐng)域或產(chǎn)業(yè)，或是扶持初創(chuàng)或中小微企業(yè)渡過薄弱發(fā)展階段，確保國家產(chǎn)業(yè)政策有效執(zhí)行，幫助初創(chuàng)或中小微企業(yè)得到風(fēng)險(xiǎn)資金，合理地分散創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，80%以上的政府引導(dǎo)基金的杠桿率大于4倍，其中杠桿率大于5倍的占50%。

4. 接受有關(guān)部門的監(jiān)督管理。一方面，作為政府投資基金，需要在財(cái)政出資、產(chǎn)業(yè)投向方面接受發(fā)改委、財(cái)政部、國資委、科技廳（科委）、金融辦等相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門的監(jiān)管;另一方面，就基金本身而言，還需要按照基金監(jiān)管要求接受中國證監(jiān)會(huì)及中國證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)（以下簡稱中國基金業(yè)協(xié)會(huì)）的行業(yè)管理。有種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府投資基金是私募投資基金，除了財(cái)政資金之外的社會(huì)資本募集方式根據(jù)財(cái)政部《暫行辦法》第10條規(guī)定“應(yīng)當(dāng)采用私募方式募集”。對(duì)于日常管理機(jī)制來說，適用備案登記制度，政府投資基金中的政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金要同時(shí)滿足發(fā)改委和中國基金業(yè)協(xié)會(huì)的雙重登記備案管理要求。

5. 投資領(lǐng)域需符合國家政策要求。政府投資基金主要投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，結(jié)合各地不同情況，集中在國家戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)振興、推動(dòng)轉(zhuǎn)型升級(jí)、支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等方面，對(duì)于閑置資金使用也有要求，產(chǎn)業(yè)投資基金禁止從事證券投資、房地產(chǎn)融資以及融資擔(dān)保以外的擔(dān)保、抵押、委托貸款等業(yè)務(wù)。投資方向從程序上要接受國家和各級(jí)發(fā)改委的政策符合性審查。

（三）政府投資基金的組織形式

政府投資基金的組織形式遵循基金運(yùn)作規(guī)律，多采用合伙型、公司型和契約型。不同的組織形式在投資稅收、基金治理、主體資格、收益分配等方面多有不同。在實(shí)踐中，政府投資基金以有限合伙形式為主，遵守合伙企業(yè)法等相關(guān)規(guī)定，雖不具有法人主體資格，亦不承擔(dān)雙重收稅。一般來說，普通合伙人和基金管理人的法律角色可以合一或分離，而對(duì)于政府投資基金來說，由國有資產(chǎn)管理部門和基金管理公司擔(dān)任普通合伙人，是基金的決策者和執(zhí)行者;由政府財(cái)政和社會(huì)資本共同出資的基金，擔(dān)任有限合伙人，只出資但基本不參與經(jīng)營，有限合伙人內(nèi)部可以分為優(yōu)先級(jí)、劣后級(jí)等不同層級(jí)，在損失分擔(dān)和收益分配上約定順位。囿于雙重收稅等諸多法律問題，公司型基金在我國發(fā)展處于初級(jí)階段，采用公司型組織形式的政府投資基金占比不多，實(shí)踐中應(yīng)用相對(duì)較少。

（四）政府投資基金的主要運(yùn)作模式

由于政府投資基金規(guī)模幾十上百億級(jí)，采用直接投資方式在基金管理、項(xiàng)目選擇以及風(fēng)險(xiǎn)防控等方面存在現(xiàn)實(shí)困難，因此，實(shí)踐中多采用FOF（基金中的基金）母子基金形式，通過設(shè)立母基金再分散設(shè)立子基金投向不同行業(yè)。除了設(shè)立母子基金之外，也存在設(shè)立基金直接投資的情況。比如，在扶持初創(chuàng)企業(yè)方面，國家進(jìn)一步鼓勵(lì)政府投資基金參與直接投資。基金投資標(biāo)的企業(yè)的方式除了通過常見的參股投資、跟進(jìn)投資等方式外，還包括融資擔(dān)保方式。

政府投資基金的資金來源主要是地方財(cái)政和社會(huì)資本，但全部由政府財(cái)政獨(dú)資或社會(huì)資本出資的并不多見。一般來說，政府出資占基金總規(guī)模的20%左右，杠桿比例為4—5倍左右。即使是政府資金，政府財(cái)政來源層級(jí)不同。比如，國家科技成果轉(zhuǎn)換資金主要來自中央政府資金，而產(chǎn)業(yè)投資基金則是中央層級(jí)資金和地方層級(jí)資金都可以參與。社會(huì)資本以私募方式為主，資金來自各類金融機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)投資者以及民間資本等。

政府投資基金的管理方式可以采用自主管理或委托管理。自主管理適合通常管理運(yùn)作上對(duì)專業(yè)性要求不太高，或是所涉領(lǐng)域市場化程度不高的投資領(lǐng)域，而委托管理對(duì)于基金管理機(jī)構(gòu)的專業(yè)度、市場化、從業(yè)經(jīng)歷以及以往投資經(jīng)驗(yàn)等均有要求，因此，在遴選基金管理機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)、條件以及程序等方面相對(duì)更嚴(yán)格。由于政府投資基金的投資標(biāo)的以股權(quán)投資為主，按照有關(guān)規(guī)定，基金的閑置資金主要投資于安全性和流動(dòng)性較好的固定收益類資產(chǎn)，如銀行存款、國債、地方政府債、政策性金融債和政府支持債券等。

政府投資基金的一般存續(xù)期間為至少5—7年，我國政府投資基金自2015年蓬勃發(fā)展以來，目前多數(shù)基金尚未到期，所投項(xiàng)目真正成功退出的案例和經(jīng)驗(yàn)有限。同時(shí)，涉及國有財(cái)政出資的退出機(jī)制，還涉及防范國有資產(chǎn)流失等特殊問題，要遵守《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》等特別規(guī)定。

政府投資基金的退出方式，一般通過上市交易、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)回購以及破產(chǎn)清算等方式退出。2019年1月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于推廣第二批支持創(chuàng)新相關(guān)改革舉措的通知》，鼓勵(lì)政府投資基金參與到直接投資行為中，使得資金更均衡地投向各個(gè)階段，改善早期階段投資少的局面。為了保護(hù)政府投資基金不被資金空轉(zhuǎn)而消耗，根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，在符合規(guī)定情形下，政府投資基金可以強(qiáng)制性提前退出，如政府投資基金方案確認(rèn)后超過1年未按規(guī)定程序和時(shí)間要求完成設(shè)立手續(xù)或政府出資撥付投資基金賬戶1年以上基金未開展投資業(yè)務(wù)等，政府投資基金可以強(qiáng)制提前退出。

政府投資基金接受財(cái)政、審計(jì)部門對(duì)基金運(yùn)行情況的審計(jì)和監(jiān)督。政府投資基金需要進(jìn)行績效考評(píng)。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)監(jiān)督政府投資基金績效評(píng)價(jià)結(jié)果，按照年度對(duì)基金政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)完成度、投資運(yùn)營管理情況等開展評(píng)價(jià)，并有效應(yīng)用績效評(píng)價(jià)結(jié)果。

二、政府投資基金存在的普遍問題

2015年11月12日，財(cái)政部發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》，政府投資基金由此進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。一方面，政府投資基金在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從政策環(huán)境、基金設(shè)立、基金管理、績效考核等方面不斷摸索總結(jié)，為帶動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、促進(jìn)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮積極的引導(dǎo)示范作用;另一方面，政府投資基金尚處于發(fā)展初期，面臨的外部環(huán)境復(fù)雜多變、政府與市場的關(guān)系需要進(jìn)一步平衡、基金后續(xù)管理和投資意圖的落實(shí)難度大。政府投資基金在運(yùn)行中暴露出以下六個(gè)方面問題。

（一）實(shí)際運(yùn)作與設(shè)立意圖出現(xiàn)偏離

政府投資基金旨在構(gòu)建“產(chǎn)業(yè)+基金+科技+人才”的新生態(tài)體系，設(shè)立時(shí)最初的定位在于培育發(fā)展特定產(chǎn)業(yè)尤其是新興產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)引資金、引產(chǎn)業(yè)、引技術(shù)、引人才的目的，隨著政府投資基金不斷地投資實(shí)踐，基金的發(fā)展目的逐漸從新興產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張至各個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)助力地方公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共基礎(chǔ)服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，不斷拓展的目標(biāo)使得政府投資基金逐步偏離初衷，承擔(dān)多項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)任務(wù)。與此同時(shí)，在落地政府投資基金的階段，由于參與合作的主體較多、交易結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，需要考慮的因素不斷增多，政府投資基金設(shè)立意圖在操作過程中被不斷模糊，以至于出現(xiàn)偏離，對(duì)社會(huì)資本的吸引力有所降低。各類政府投資基金之間應(yīng)該如何協(xié)調(diào)，成為政府投資基金應(yīng)當(dāng)額外考量的因素。

（二）投資管控角色定位不夠準(zhǔn)確

政府投資基金的快速巨額增長，本來是投資領(lǐng)域的市場行為，但政府作為政府投資基金的發(fā)起人之一，應(yīng)該定位自身及政府投資基金在投資領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)中的角色，直面市場投資經(jīng)驗(yàn)不足的局面，不斷摸索完善政府投資基金的市場化運(yùn)行的長效機(jī)制。在基金設(shè)立前，政府可以通過選擇優(yōu)秀的基金管理人負(fù)責(zé)管理基金，但是應(yīng)不斷完善對(duì)基金管理人的篩選、調(diào)查、核實(shí)的機(jī)制，明確政府出資人與基金管理人在政府投資基金內(nèi)部的角色定位、政府投資基金作為投資主體在外部市場的角色定位。同時(shí)，政府投資基金還要發(fā)揮引導(dǎo)資金杠桿效應(yīng)，盡量吸引社會(huì)資本參與出資，那么，如何設(shè)計(jì)合理的交易結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)不同主體之間的權(quán)利義務(wù)責(zé)任安排，來吸引社會(huì)資本對(duì)政府投資基金進(jìn)行出資，也是考驗(yàn)政府出資人軟實(shí)力的核心所在。在設(shè)立、運(yùn)作基金的過程中，政府投資基金還要與政府負(fù)債、政府融資行為等劃清界限，避免出現(xiàn)政府承擔(dān)回購義務(wù)等法律問題和變相增加地方政府隱性債務(wù)規(guī)模。

（三）監(jiān)管的精細(xì)化程度不夠、職責(zé)權(quán)限不清晰

由于政府投資基金在國內(nèi)投資領(lǐng)域尚屬新生事物，發(fā)展時(shí)間較短，規(guī)模擴(kuò)張迅速，影響力不斷增強(qiáng)，相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于政府投資基金的監(jiān)管時(shí)間不長，缺乏監(jiān)管實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累。目前，基金設(shè)立后，政府主要通過定期的基金信息報(bào)送、及時(shí)的重大事項(xiàng)報(bào)送和年度的績效考評(píng)等方式來掌握基金運(yùn)作情況、加強(qiáng)對(duì)基金的監(jiān)管，從延續(xù)傳統(tǒng)的財(cái)政撥款、財(cái)政資金考核的思路和方法，逐步過渡到關(guān)注基金管理人運(yùn)行基金的能力，包括募資能力、投資業(yè)績、提供增值服務(wù)能力、退出業(yè)績等。應(yīng)結(jié)合不同基金的特性、地域特點(diǎn)等進(jìn)行分類監(jiān)管，避免“一刀切”的方式，監(jiān)管體系及方式應(yīng)與政府投資基金的自身屬性相符，監(jiān)管的精細(xì)化程度還需提高。

政府投資基金的監(jiān)管涉及財(cái)政、審計(jì)、國資、證監(jiān)、特定行業(yè)主管部門、行業(yè)自律組織等多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。各監(jiān)管機(jī)構(gòu)因其監(jiān)管職責(zé)權(quán)限和范圍不同，監(jiān)管側(cè)重點(diǎn)不同，出臺(tái)的政策規(guī)定要求的內(nèi)容大不相同，容易出現(xiàn)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間界定不明確、銜接不清晰的狀況。因此，容易出現(xiàn)缺乏統(tǒng)一監(jiān)管，職能交叉重疊、管理標(biāo)準(zhǔn)不一致等問題，導(dǎo)致政府投資基金目標(biāo)不明確、投后管理效率低下。

（四）存在同質(zhì)化競爭現(xiàn)象

2002年，中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金作為我國第一家政府引導(dǎo)基金，拉開了政府引導(dǎo)基金的大幕，在2014年國務(wù)院常務(wù)會(huì)議倡導(dǎo)下，財(cái)政部、發(fā)改委先后出臺(tái)重量級(jí)文件以推動(dòng)政府投資基金的發(fā)展，井噴式的基金設(shè)立落地，地方政府投資基金一定程度上存在同質(zhì)化現(xiàn)象。各級(jí)政府的投資基金均將目標(biāo)鎖定在國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)上，有些地方跟風(fēng)而上并未結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，有些地方甚至不具備發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的條件。同質(zhì)化競爭激烈導(dǎo)致政府投資基金募資難、投放難和資金使用效率偏低的問題。行政干預(yù)在政府投資基金運(yùn)作中體現(xiàn)明顯，部分地方政府對(duì)基金的投資方向、投資策略、引導(dǎo)目標(biāo)等定位不夠清晰，只顧及政策熱點(diǎn)，不關(guān)注基金設(shè)立、投放、運(yùn)行的質(zhì)量，推高了投資風(fēng)險(xiǎn)。

（五）基金募資額未及預(yù)期

據(jù)清科研究中心統(tǒng)計(jì)，2009年—2018年4月，國內(nèi)共成立798只政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，總目標(biāo)規(guī)模達(dá)6.13萬億元。其中，國家級(jí)基金19只，目標(biāo)規(guī)模為10，296億元;省級(jí)基金210只，目標(biāo)規(guī)模25，013.25億元;地市級(jí)基金324只，目標(biāo)規(guī)模為17，733.54億元;區(qū)縣級(jí)基金244只，目標(biāo)規(guī)模8220.51億元。一些欠發(fā)達(dá)區(qū)縣由于項(xiàng)目少，營商、金融環(huán)境差，部分基金現(xiàn)在只空有目標(biāo)募資額的空架子，社會(huì)資本參與積極性低，社會(huì)資本募集難。

（六）基金資金沉淀造成閑置

政府投資基金投資進(jìn)度緩慢，資金賬戶沉淀嚴(yán)重，個(gè)別資金沒有起到有效拉動(dòng)社會(huì)資本的效果，限制了政府投資基金引導(dǎo)作用的發(fā)揮。比如，審計(jì)署在2017年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，地方政府投資基金存在資金沉淀、閑置等問題。大量資金沉淀原因主要在于：一是投資中過于強(qiáng)調(diào)資金安全性，擔(dān)心承擔(dān)國有資產(chǎn)流失的法律責(zé)任，導(dǎo)致有錢不敢花;二是符合條件的投資項(xiàng)目有限，并且競爭激烈，難以及時(shí)甄選到好的項(xiàng)目，導(dǎo)致有錢沒處投放。

三、促進(jìn)政府投資基金發(fā)展的策略

（一）細(xì)化基金管理機(jī)構(gòu)篩選標(biāo)準(zhǔn)和流程

基金設(shè)立進(jìn)度慢、資金投放進(jìn)度效率低等問題的產(chǎn)生與基金管理機(jī)構(gòu)的綜合能力密切相關(guān)?；鸸芾頇C(jī)構(gòu)的經(jīng)營業(yè)績、管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)程度、穩(wěn)定性和合規(guī)運(yùn)作等方面的能力決定著政府投資基金的募資和投放質(zhì)量。應(yīng)當(dāng)遵循市場化規(guī)律，實(shí)現(xiàn)管理機(jī)構(gòu)之間的充分競爭，明確并細(xì)化篩選的流程和標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)資質(zhì)，設(shè)立子基金門檻，完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“優(yōu)中選優(yōu)”“優(yōu)勝劣汰”，有利于提高基金管理機(jī)構(gòu)篩選標(biāo)準(zhǔn)和流程的科學(xué)性、合理性，做到事前防范風(fēng)險(xiǎn)。

（二）設(shè)立基金咨詢專業(yè)委員會(huì)及基金績效評(píng)價(jià)專家組

1.設(shè)立基金咨詢專業(yè)委員會(huì)。探索建立基金咨詢專業(yè)委員會(huì)制度，聘任在科研、產(chǎn)業(yè)方面有豐富專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的骨干人才擔(dān)任咨詢專業(yè)委員會(huì)專家，該咨詢專業(yè)委員會(huì)主要為當(dāng)?shù)卣顿Y基金的設(shè)立發(fā)展戰(zhàn)略、基金運(yùn)作管理和重要投資決策等提供政策咨詢，出具評(píng)價(jià)意見，對(duì)基金管理委員會(huì)負(fù)責(zé)。咨詢專業(yè)委員會(huì)由行業(yè)委員和專業(yè)委員兩部分構(gòu)成，其中，行業(yè)委員主要是基金管理辦公室委托省級(jí)政府相關(guān)部門推薦熟悉行業(yè)發(fā)展的相關(guān)人員，由基金管理委員會(huì)選聘，而專業(yè)委員主要是由基金管理辦公室從研究機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、律師事務(wù)所等單位中公開征集，報(bào)經(jīng)基金管理委員會(huì)主任批準(zhǔn)后選聘。為投資基金提供行業(yè)趨勢判斷和項(xiàng)目決策咨詢意見，發(fā)揮“智庫”作用，連接優(yōu)質(zhì)科研和項(xiàng)目資源，幫助政府培養(yǎng)一批熟悉投資業(yè)務(wù)、了解產(chǎn)業(yè)的專業(yè)人才。

2.設(shè)立基金績效評(píng)價(jià)專家組。選定專家成立基金績效評(píng)價(jià)專家組，該專家組幫助工作組指導(dǎo)制訂基金績效評(píng)價(jià)工作方案、編制基金績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，形成績效評(píng)價(jià)結(jié)果，指導(dǎo)撰寫績效評(píng)價(jià)報(bào)告。專家組成員由熟悉基金行業(yè)法律法規(guī)且具有基金行業(yè)相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)的基金專家、績效專家、管理專家、財(cái)務(wù)專家和法律專家等共同組成。建議參考北京市經(jīng)驗(yàn)，將績效評(píng)價(jià)分為財(cái)政部門組織評(píng)價(jià)和行業(yè)主管部門組織自評(píng)價(jià)。財(cái)政部門組織的績效評(píng)價(jià)工作組由財(cái)政部門工作人員和第三方中介機(jī)構(gòu)共同組成，行業(yè)主管部門組織的自評(píng)價(jià)工作組由行業(yè)主管部門工作人員和第三方中介機(jī)構(gòu)共同組成。

（三）加強(qiáng)基金管理機(jī)構(gòu)日常監(jiān)管

建議子基金管理機(jī)構(gòu)未完成子基金項(xiàng)目的70%資金投資總額之前，不得募集其他股權(quán)投資基金。子基金管理機(jī)構(gòu)每季度要向引導(dǎo)基金受托管理機(jī)構(gòu)提交運(yùn)行報(bào)告和季度會(huì)計(jì)報(bào)表，每個(gè)會(huì)計(jì)年度結(jié)束后3個(gè)月內(nèi)，向引導(dǎo)基金受托管理機(jī)構(gòu)提交經(jīng)審計(jì)的年度會(huì)計(jì)報(bào)告和年度運(yùn)行情況報(bào)告。引導(dǎo)基金受托管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)子基金的監(jiān)管，密切跟蹤其經(jīng)營和財(cái)務(wù)狀況，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。另外，引導(dǎo)基金受托管理機(jī)構(gòu)每季度向相關(guān)主管部門報(bào)送基金運(yùn)行情況，并于每個(gè)會(huì)計(jì)年度結(jié)束后3個(gè)月內(nèi)報(bào)送經(jīng)審計(jì)的《引導(dǎo)基金年度會(huì)計(jì)報(bào)告》和《引導(dǎo)基金年度運(yùn)行情況報(bào)告》。當(dāng)發(fā)現(xiàn)子基金的資金使用出現(xiàn)違法違規(guī)或偏離政策導(dǎo)向等情況時(shí)，引導(dǎo)基金受托管理機(jī)構(gòu)第一時(shí)間向相關(guān)主管部門報(bào)告，并按照協(xié)議及時(shí)終止合作。

（四）建立健全基金管理機(jī)構(gòu)“負(fù)面清單”

建立黑名單機(jī)制和信用管理機(jī)制，用于對(duì)政府投資基金的基金管理機(jī)構(gòu)及其高級(jí)管理人員進(jìn)行信用記錄管理，將其信用情況納入全國統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺(tái)。在準(zhǔn)入方面，對(duì)于以往存在不良誠信記錄的基金管理機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員，原則上認(rèn)定不宜作為管理政府投資基金的適當(dāng)人選;在基金管理過程中，一旦發(fā)現(xiàn)基金管理機(jī)構(gòu)對(duì)于投資管理的項(xiàng)目存在違法違規(guī)或是違約行為的，情節(jié)顯著輕微的可以警示并予以限期整改，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)當(dāng)及時(shí)終止合作，通過相關(guān)渠道公布其違法違規(guī)或違約行為，計(jì)入行業(yè)誠信管理檔案，予以公告或開展聯(lián)合懲戒。由于違法違規(guī)或是違約行為，造成基金損失的，基金管理機(jī)構(gòu)及其相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法賠償損失。

（五）鼓勵(lì)基金管理機(jī)構(gòu)跟投項(xiàng)目

要求引導(dǎo)基金、母基金、子基金管理人對(duì)管理的基金以現(xiàn)金出資，保證項(xiàng)目盡調(diào)、風(fēng)控措施等落實(shí)到位，強(qiáng)調(diào)基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與產(chǎn)業(yè)基金盡可能地通過項(xiàng)目跟投等方式，充分保持利益一致，防范出現(xiàn)的利益沖突、利益輸送等可能嚴(yán)重?fù)p害產(chǎn)業(yè)基金的行為，鼓勵(lì)基金管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理團(tuán)隊(duì)對(duì)于其主導(dǎo)的具體投資項(xiàng)目進(jìn)行跟投，政府財(cái)政出資的部門可以通過適當(dāng)讓利的方式發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金的激勵(lì)作用，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)基金對(duì)于社會(huì)資本以及專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)的吸引力。

（六）擴(kuò)大基金考核對(duì)象范圍

一是增加對(duì)于行業(yè)主管部門的考核，評(píng)價(jià)重點(diǎn)在于是否切實(shí)履行了監(jiān)管職能和指導(dǎo)、服務(wù)政府投資基金的職能。二是加強(qiáng)并細(xì)化基金管理機(jī)構(gòu)的考核標(biāo)準(zhǔn)，增加專業(yè)性考核和內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制考核。發(fā)改委出臺(tái)的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金績效評(píng)價(jià)指標(biāo)（投資期）》中，把登記備案、信息報(bào)送情況和基金管理人信用情況納入投資期考核指標(biāo)，基金管理人信用情況包括，基金管理人及其高級(jí)管理人員、從業(yè)人員是否存在違反法律、法規(guī)的行為，是否被納入全國信用信息共享平臺(tái)失信黑名單，是否受到監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政處罰以及是否在基金登記系統(tǒng)建立信用記錄。同時(shí)，進(jìn)一步增加跟投考核，作為加分指標(biāo)。

（七）健全完善重要事項(xiàng)制度并納入考核

一是進(jìn)一步加大基金運(yùn)行重大變更事項(xiàng)及時(shí)報(bào)告占績效考評(píng)的權(quán)重，以便地方政府及時(shí)了解子基金合規(guī)運(yùn)行情況，提高子基金運(yùn)行的透明度。二是把未制定關(guān)聯(lián)交易規(guī)范制度等納入扣分指標(biāo)，以關(guān)聯(lián)交易制度為代表的規(guī)范制度是防范利益輸送和利益沖突的有效機(jī)制，建立明確的關(guān)聯(lián)交易授權(quán)管理規(guī)則，如發(fā)生未經(jīng)授權(quán)的重大關(guān)聯(lián)，或是出現(xiàn)因關(guān)聯(lián)交易導(dǎo)致基金或投資者利益損失的事件，相關(guān)責(zé)任人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。三是將基金獨(dú)立檔案管理情況納入考核指標(biāo)，從“募、投、管、退”各個(gè)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)基金獨(dú)立檔案的管理，以便在事中、事后查找發(fā)現(xiàn)問題。

（八）基金項(xiàng)目投資期建立投資項(xiàng)目推薦庫

協(xié)調(diào)建立基金投資項(xiàng)目推薦庫，為子基金提供項(xiàng)目信息查詢和項(xiàng)目對(duì)接服務(wù)。部分政府投資基金項(xiàng)目儲(chǔ)備不足，存在先募資金后找項(xiàng)目等情況，個(gè)別基金募集到位后，由于缺乏符合要求的投資項(xiàng)目導(dǎo)致資金遲遲放不出去，影響了財(cái)政資金的使用效率。為此，政府應(yīng)當(dāng)持續(xù)推進(jìn)和開展產(chǎn)投對(duì)接活動(dòng)，采取靈活多樣的方式提前做好本地項(xiàng)目的儲(chǔ)備工作。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)聯(lián)合工業(yè)和信息化部等部門，積極與基金管理機(jī)構(gòu)保持面對(duì)面的對(duì)接和溝通。

（九）基金項(xiàng)目管理期設(shè)立必要性等效益評(píng)價(jià)指標(biāo)

一是設(shè)立“基金設(shè)立必要性”考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，避免在同一領(lǐng)域過多重復(fù)地設(shè)立同類型的政府投資基金，減少重復(fù)建設(shè)和財(cái)政資金浪費(fèi)，從基金設(shè)立的源頭提高財(cái)政資金的使用效率，確保充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)性。二是設(shè)立“社會(huì)資本募資完成率”考核指標(biāo)，可以分解為兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)，即基金總體募資完成率和社會(huì)資本到位率，計(jì)算方式前者為基金累計(jì)募資總額/基金目標(biāo)募資總額的比率，后者為社會(huì)資本實(shí)繳出資總額/社會(huì)資本認(rèn)繳或者承諾出資總額的比率。三是將“拉動(dòng)社會(huì)投資”納入考核指標(biāo)體系，計(jì)算方式為累計(jì)拉動(dòng)社會(huì)投資總額/母基金累計(jì)實(shí)際投資總額;四是把“項(xiàng)目立項(xiàng)”納入評(píng)價(jià)內(nèi)容，考核年度項(xiàng)目立項(xiàng)率，計(jì)算公式為年度實(shí)際立項(xiàng)項(xiàng)目數(shù)/目標(biāo)年度立項(xiàng)數(shù)，并且將項(xiàng)目立項(xiàng)作為指標(biāo)考核基金的運(yùn)營效率指標(biāo)。

（十）基金項(xiàng)目退出期增加完成率等考核指標(biāo)

一是增加年度基金項(xiàng)目退出完成率指標(biāo)。考核退出期的基金業(yè)績，把內(nèi)部收益率（IRR）、已分配收益倍數(shù)（DPI）、總收益倍數(shù)（TVPI）納入考核指標(biāo)，并將退出期的具體效益指標(biāo)明確納入考評(píng)內(nèi)容。二是增加退出期被投企業(yè)情況及量化考核指標(biāo)。發(fā)改委對(duì)于政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，涉及退出期的系統(tǒng)指標(biāo)有三個(gè)，包括基金回報(bào)倍數(shù)（MOIC）、被投企業(yè)營業(yè)收入增長率、被投企業(yè)凈利潤增長率。三是增加對(duì)被投企業(yè)營業(yè)收入增長率和被投企業(yè)凈利潤增長率指標(biāo)的關(guān)注，進(jìn)一步細(xì)化至投向特定行業(yè)企業(yè)或者項(xiàng)目的比例、投資于設(shè)立方案規(guī)定的投向資金比例、投資特定行業(yè)的企業(yè)營收增速與行業(yè)平均數(shù)據(jù)比較等，以量化數(shù)據(jù)考察政府投資基金服務(wù)于重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嶓w企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

（作者單位：中國內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì) ?泰康健康產(chǎn)業(yè)基金管理有限公司 ? ?中國社會(huì)科學(xué)院研究生院，郵政編碼：100873，電子郵箱：1539136305@qq.com]

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